Sindicalización, huelga y reforma policial

Alejandra Gils Carbó

Alejandra Gils Carbó

La sala II de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo, días después de los saqueos, revocó una decisión del Ministerio de Trabajo que rechazó inscribir al sindicato “Unión de Policías y Penitenciarios de Argentina Córdoba” (UPPAC), lo que fue un paso importante para conseguir el dictado de la ley que reglamente la sindicalización policial y de las fuerzas de seguridad y defensa, una de las asignaturas pendiente desde que se recuperó la democracia constitucional.

Este fallo les reconoce a estos trabajadores el derecho constitucional a “asociarse con fines útiles” (Art. 14), el de contar con una “organización sindical libre y democrática, reconocida por la simple inscripción en un registro especial.”(Art. 14 bis); y le recuerda al Congreso que debe cumplir con el Convenio 87/1948 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre libertad sindical que dispone que: “La legislación nacional deberá determinar hasta qué punto se aplicarán a las fuerzas armadas y a la policía las garantías previstas por el presente Convenio.”(Art. 9), como la que le reconoce a: “Los trabajadores y los empleadores, sin ninguna distinción y sin autorización previa, tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a estas organizaciones, con la sola condición de observar los estatutos de las mismas.” (Art. 2) Los Convenios 98 y 154 de la OIT sobre sindicalización y negociación colectiva tienen disposiciones similares y fueron ratificados por nuestro país, aunque al hacerlo, respecto del último, se hizo la reserva, que “no será aplicable a los integrantes de sus fuerzas armadas y de seguridad…”.

La sentencia contradice lo sostenido por la Procuradora General de la Nación Alejandra Gils Carbó al dictaminar ante la Corte Suprema (5/12/12) en el recurso planteado por el “Sindicato Policial Buenos Aires” (SIPOBA) en contra de la sentencia de la Sala V de la misma Cámara del Trabajo que confirmó la resolución del Ministerio de Trabajo, que rechazó el pedido de inscripción gremial formulado por el SIPOBA.

También discrepa con la resolución del Tribunal Superior de Córdoba (14/4/12) que rechazó la queja planteada contra el rechazo del amparo que inició Adriana Rearte, empleada en situación de retiro del Servicio Penitenciario, -que en estos días pasó algunos privada de su libertad-, con el objeto que se autorice al personal del Servicio Penitenciario de Córdoba a ejercer su derecho a organizarse y formar un sindicato de empleados del Servicio Penitenciario, y a afiliarse al mismo.

La ley 20.416 del Servicio Penitenciario Nacional reza: “Queda prohibido a los agentes penitenciarios, sin perjuicio de lo que establezcan las leyes y los reglamentos del Servicio Penitenciario Federal: … l) Formular peticiones, quejas, o reclamos en forma colectiva, apartarse de la vía jerárquica, o no guardar el respeto debido al superior…” (Art. 36).

En la Cámara de Diputados de la Nación hay varios proyectos de ley que, de distinta manera, pretenden reglamentar la sindicalización policial y de las fuerzas de seguridad. En 1990, siendo diputado, presenté uno para crear una comisión que estudiara la cuestión, algo que sería bueno hacer ahora, ya que este tipo de sindicatos merece una reglamentación especial que a diferencia de lo establecido en la actual ley de gremios (23.551); les exija, por ejemplo, que en sus peticiones, reclamos, asambleas y protestas no podrán tomar medidas de fuerza o decretar huelgas que pongan en peligro la seguridad de la población; ni usar o portar armas, ni hacerlo uniformados o empleando vehículos oficiales. Las normas vigentes en otros países pueden ayudarnos a redactar una buena ley.

Sancionar hoy una ley de estas características chocará, seguramente, con los temores que todos tenemos después de las muertes y daños causados por los saqueos. Pero, el derecho a sindicalizarse no puede desconocerse, y lo ocurrido es la mejor demostración que las cuestiones laborales de las fuerzas de seguridad necesitan discutirse con interlocutores válidos. Y no son los jefes de esas fuerzas, ni el personal retirado, ni las esposas de sus integrantes, como ocurrió en diciembre cuando se acordó levantar la huelga y, pasa ahora, para cumplir lo pactado. Apelar a ministros religiosos para posibilitar el diálogo, como se hizo en diciembre, no puede ser un recurso permanente.

Reforma

Además, esto nos recuerda que está pendiente la reforma de las policías y de las fuerzas de seguridad y que los intentos que se hicieron en estos 30 años de democracia fueron más que insuficiente. Córdoba  acertó al crear en la Constitución de 1987 la Policía Judicial, pero las reformas en la provincia de Buenos Aires del ministro León Arslanián no terminaron de concretarte.

Hoy hay que desmilitarizar y definir el rol que deben cumplir la Policía Federal, la de las provincias, la Metropolitana, la Aeroportuaria, los bomberos –asimilados en Córdoba a la Policía-, las creadas y que deberán crearse en los municipios, incluso en Córdoba. Y marcar las diferencias con los servicios de seguridad privados, los servicios penitenciarios y los que desempeñan y, muchas veces, se les hace cumplir a la Gendarmería, la Prefectura y a las Fuerza Armadas. Hay que crear órganos especializados para combatir el narcotráfico, la trata de personas, el manejo financiero de la delincuencia organizada y la corrupción.

El problema es complejo, pero la mejor solución es que estos propósitos se plasmen con un amplio acuerdo, como política de estado, aprobada por el Congreso, y que sirvan para garantizarnos a todos seguridad.

Fundamentos de la sindicalización policial

Constitución y normas internacionales

La sindicalización policial y de las fuerzas de seguridad y armadas encuentra sus fundamentos en el derecho constitucional que tienen estos ciudadanos y trabajadores de “asociarse con fines útiles” (Art. 14 de la Constitución Nacional), y que puedan integrar una “organización sindical libre y democrática, reconocida por la simple inscripción en un registro especial.” (Art. 14 bis C.N.).

La Declaración Universal de Derechos Humanos de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) de 1948 declara que: “Toda persona tiene derecho a fundar sindicatos y a sindicarse para la defensa de sus intereses.” (Art. 23 inc. 4) La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre establece que: “toda persona tiene el derecho de asociarse con otras para promover, ejercer y proteger sus intereses legítimos de orden (…) sindical o de cualquier otro orden” (Art. 22). Ambas normas tienen jerarquía constitucional (Art.75 inc. 22 C.N.)

El Convenio 87 de libertad sindical de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) de 1948 (ratificado por ley Nº 14.932 B.O. 29/12/59) expresa sobre el particular que: “La legislación nacional deberá determinar hasta qué punto se aplicarán a las fuerzas armadas y a la policía las garantías previstas por el presente Convenio.”(Art. 9), como la disposición que reconoce a: “Los trabajadores y los empleadores, sin ninguna distinción y sin autorización previa, tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a estas organizaciones, con la sola condición de observar los estatutos de las mismas.” (Art. 2)

Convenio número 98 de la OIT sobre el “Derecho de Sindicación y de Negociación Colectiva” establece en su art. 5 que “La legislación nacional deberá determinar el alcance de las garantía previstas en el presente Convenio en lo que se refiere a su aplicación a las fuerzas armadas y a la policía”. (Ratificado el 24/09/1956, mediante el Decreto-Ley Número 11.594 B. O. 12/07/1956).

El Convenio Número 154 “Sobre el fomento de la negociación colectiva”, (Ratificado el 29/01/1993 Ley 23.544 B.O. 15/01/1988), el que dispone en el artículo 1 del Anexo A: “1.- El presente Convenio se aplica a todas las ramas de actividad económica. 2.- La legislación o la práctica nacionales podrán determinar hasta qué punto las garantías previstas en el presente convenio son aplicables a las fuerzas armadas y a la policía. 3.- En lo que se refiere a la administración pública, la legislación o la práctica nacionales podrán fijar modalidades particulares de aplicación de este Convenio”. La ley 23.544 que aprobó el citado convenio dispuso que “Al adherir al convenio, deberá formularse la siguiente reserva “La República Argentina declara que el Convenio 154 sobre “El fomento de la negociación colectiva”, adoptado por la Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo el día 19 de junio de 1981, no será aplicable a los integrantes de sus fuerzas armadas y de seguridad…” (Art. 2).

Sin embargo, la Ley Orgánica del Servicio Penitenciario Nacional 20.416, contrariando las normas anteriormente citadas dispone: “Queda prohibido a los agentes penitenciarios, sin perjuicio de lo que establezcan las leyes y los reglamentos del Servicio Penitenciario Federal: … l) Formular peticiones, quejas, o reclamos en forma colectiva, apartarse de la vía jerárquica, o no guardar el respeto debido al superior…” (Art. 36)

Doctrina judicial

La doctrina judicial sobre esta materia puede resumirse de la siguiente manera.

1. La sentencia: 102643 de la Sala II de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo en el Expediente Nro.: 63413/2013 (FI 27/11/13) de los autos: “MINISTERIO DE TRABAJO C/UNION DE POLICIAS PENITENCIARIOS ARGENTINA CORDOBA 7 DE AGOSTO S/ LEY DE ASOC. SINDICALES “, a la que nos hemos referido al principio, consta del siguiente texto:

VISTO Y CONSIDERANDO:
En la Ciudad de Buenos Aires, el 18 de diciembre 2013, reunidos los integrantes de la Sala II a fin de considerar el recurso deducido en autos y para dictar sentencia definitiva en estas actuaciones, practicado el sorteo pertinente, proceden a expedirse en el orden de votación y de acuerdo con los fundamentos que se exponen a continuación.
La Dra. Graciela A. González dijo:
I- La Unión de Policías y Penitenciarios de Argentina Córdoba “7 de Agosto” (UPPAC) dedujo recurso en los términos del art. 62 de la ley 23551 contra la Resolución del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación Nº 662 del 25/6/07 que desestimó el pedido de inscripción gremial efectuado en el Expte 360869/06, y contra el Decreto 353 del 12/3/12 que desestimó el recurso jerárquico oportunamente deducido contra aquella. Señala que se encuentran cumplidos en su totalidad los recaudos establecidos en el art. 21 de la ley 23551 y que los argumentos de la autoridad administrativa laboral para denegar su pedido parten de considerar la naturaleza de la función desempeñada por los trabajadores afiliados y de presuponer que el Estado puede, por sí, denegar la inscripción de la asociación gremial ante la falta de una norma interna que delimite el alcance de los derechos derivados de la libertad sindical que han sido reconocidos por el Convenio 87 de la OIT (art. 9.1). Reseña los considerandos de la Res. 662 del 25/6/07 y se pronuncia en contra de la interpretación que la autoridad laboral efectúa de la normativa constitucional en juego, en los términos y con los alcances que explicita a fs. 1/13 del Expte. 1595295/13.
La índole de la cuestión debatida, motivó que se le diera vista de las actuaciones al Sr. Fiscal General ante la Cámara quien se expide a fs. 150, remitiéndose en lo pertinente, a lo sostenido por la Sra. Procuradora General de la Nación, Dra. Gils Carbó en el dictamen emitido el 5/12/12 in re “ Sindicato Policial Buenos Aires c/Ministerio de Trabajo s/Ley de Asociaciones Sindicales” (ver fs. 145/149).
II- En primer término cabe considerar que, tal como lo puntualiza el Dr. Eduardo Álvarez en su dictamen, la atipicidad del trámite y la naturaleza de los derechos en juego, habida cuenta que la decisión final ha sido sometida al Poder Ejecutivo Nacional –excediendo el trámite previsto en la ley 23551-, aconsejan adoptar un criterio de interpretación amplio al tiempo de analizar la temporaneidad del recurso, por cuanto la cuestión ventilada no admite rigorismos formales, en tanto a través de ellos se impediría la revisión judicial de lo acontecido, pudiendo privarse a la entidad solicitante de la tutela jurisdiccional requerida.
III- En el caso, la UPPAC solicitó la inscripción gremial como asociación sindical de primer grado para representar a los trabajadores activos y pasivos que se desempeñen bajo relación de dependencia en la Policía, el Servicio Penitenciario, las Fuerzas Armadas y la Gendarmería de Argentina con asiento en la Provincia de Córdoba. Tal petición fue rechazada mediante Res. 662 del 25/6/07 suscripta por el Sr. Ministro de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación, Dr. Carlos A. Tomada. Contra dicha resolución, la entidad peticionaria dedujo recurso de reconsideración y jerárquico en subsidio, en el expediente 1394519/10. El recurso de reconsideración fue desestimado mediante Res. MTEySS Nº 24 del 17/1/2011 (ver fs. 65 del expte. 1405306/11) y el recurso jerárquico interpuesto en subsidio, fue desestimado mediante el decreto presidencial 353 del 12/3/12 (ver fs. 97/101 del expte. 1-207-381641-2011).
IV- En primer término creo conveniente puntualizar que tal como lo ha señalado el Dr. Álvarez en los dictámenes que refiere en su presentación de fs. 150 y lo ha considerado también el Dr. Juan Carlos Fernández Madrid al tomar intervención en una causa análoga a la presente (in re “Sindicato Policial Buenos Aires c/Ministerio de Trabajo s/Ley de Asociaciones Sindicales” SD 72667 del 22/10/10 del registro de la Sala V de la CNAT), esta materia, por los intereses que puede afectar, vinculados a una de las funciones que el Estado se reserva en forma exclusiva, debe ser tratada con extrema prudencia por cuanto los derechos que se reclaman a nivel gremial, deben armonizarse con los deberes de seguridad pública, interior y de fronteras que se encuentran a cargo de las autoridades de las que los afiliados forman parte.
V- Sin embargo, es necesario señalar desde el inicio que nuestra Constitución Nacional reconoce a los trabajadores de cualquier gremio o actividad el derecho a formar asociaciones sindicales. Este derecho había sido receptado por la Constitución Nacional de 1949, la cual establecía en su art. 37, punto 10 – El Derecho a la defensa de los intereses profesionales- “El derecho de agremiarse libremente y de participar en otras actividades dignas, tendientes a la defensa de los intereses profesionales, constituyen atribuciones esenciales de los trabajadores, que la sociedad debe respetar y proteger, asegurando su libre ejercicio y reprimiendo todo acto que pueda dificultarle o impedirlo.” El mundo del trabajo, desde aquel entonces, pasando por la celebración del Convenio 87, sobre la libertad sindical y protección del derecho de sindicación, de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), el cual ha sido ratificado en nuestro país por ley Nº 14.932 (B.O. 29/12/59); hasta la actualidad, ha ido avanzando constantemente y ha sufrido numerosos cambios.
El citado convenio internacional, en su artículo 2º dispone que los trabajadores y los empleadores, sin ninguna distinción y sin autorización previa, tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a estas organizaciones, con la sola condición de observar los estatutos de las mismas El mismo también establece, en su artículo 9º, “La legislación nacional deberá determinar hasta qué punto se aplicarán a las fuerzas armadas y a la policía las garantías previstas por el presente Convenio”.
El Comité de Libertad Sindical indicó en su momento que, “Si bien en el artículo 9 del Convenio se autorizan excepciones a la aplicación de estas disposiciones en el caso de la policía y de las fuerzas armadas, el Comité ha recordado que debería darse una definición restrictiva de los miembros de las fuerzas armadas que pueden ser excluídos de la aplicación del Convenio. Además el Comité indicó que la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones ha señalado que, habida cuenta de que este artículo del Convenio prevé únicamente excepciones al principio general, en caso de duda, los trabajadores deberían tener consideración de civiles (ver caso 1771, párrafo 499 en Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la OIT, “La Libertad Sindical”, 4° edición (revisada) OIT, Ginebra, 1996, párrafo N° 222 en pág. 51).
La libertad sindical, garantizada por el convenio 87, fue reforzada por la OIT en el convenio 98, al referirse al derecho de negociar colectivamente. En su artículo 1º establece que “Los trabajadores deberán gozar de adecuada protección contra todo acto de discriminación tendiente a menoscabar la libertad sindical en relación con su empleo. Dicha protección deberá ejercerse especialmente contra todo acto que tenga por objeto: a) sujetar el empleo de un trabajador a la condición de que no se afilie a un sindicato o a la de dejar de ser miembro de un sindicato; b) despedir a un trabajador o perjudicarlo en cualquier otra forma a causa de su afiliación sindical o de su participación en actividades sindicales fuera de las horas de trabajo o, con el consentimiento del empleador, durante las horas de trabajo”.
Si bien el artículo 5º del Convenio 98, relativo a la aplicación de los principios del derecho de sindicación y de negociación colectiva, aprobado por Decreto ley Nº 11.594 (B.O. 2/7/56), permite a la legislación nacional “determinar el alcance de las garantías previstas en el presente Convenio en lo que se refiere a su aplicación a las fuerzas armadas y a la policía”, esa referencia debe entenderse como limitativa del ámbito y modo de actuación del colectivo, pero no debería justificar la negación o reconocimiento de un derecho garantizado a todos los trabajadores sin ninguna distinción.
En nuestro país no se ha dictado legislación alguna que prohíba la posibilidad de sindicalización de las fuerzas de seguridad y penitenciarias.
No puede obviarse que la Democracia y la Libertad Sindical, además de derechos esenciales de los trabajadores y ciudadanos, son instrumentos indispensables para la canalización del conflicto laboral. En este caso, la organización sindical propende a encauzar el conflicto, a mejorar el dialogo, a lograr mayores niveles de compromiso de los agentes con la institución empleadora y a erigirse como interlocutora, para actuar de manera preventiva, pudiendo de tal modo evitar reacciones injustificadas que puedan llevar a privar de adecuada protección a la ciudadanía o a las personas a quienes deben tutelar.
Conforme se señala en la exposición de motivos de uno de los proyectos de ley presentados al respecto “Existen numerosas experiencias válidas en el derecho comparado de sindicalización de las Fuerzas Armadas y de Seguridad, tales los casos de Israel, Holanda y Estados Unidos. En tales países dicha situación laboral en nada impide una adecuada situación militar. Lo mismo sucede en países como Uruguay, Suecia, España (Sindicato Unificado de Policías, la Asociación Nacional de Policía, Sindicato PROFESIONAL Policía UNIFICADA, Unión Federal de Policía, Sindicato de Policía Local de Valencia, Sindicato de la Policía Autónoma Vasca, la Asociación Unificada de Guardias Civiles), Francia (S.N.O.P. Syndicat National des Officiers de Police.), Portugal (A.S.F.I.C./P.J. Associação Sindical dos Funcionarios de Investigação Criminal da Policía Judiciaria), Malta (M.P.A. Malta Police Association), Irlanda (G.R.A. Garda Representative Association), Italia (S.A.P. Sindacato Autonomo di Polizia), Grecia (P.E.N.A.A. Panhellenic Union of the Greek Police Commissioned Officiers), Alemania (B.D.K. Bund Deutscher Kriminalbeamter), Bélgica (S.A.P.B. Syndicat Autonome des Services de Police Belge), Chipre (C.P.A. Cyprus Police Association), Hungría (F.R.SZ. Fuggetlen Rendörszakszervezet), Polonia (N.S.Z.Z.P. Niezaleznego Samorzadnego Zwiazku Zawodowego Policjantow), Bulgaria (N.P.S. Natzionalen Politzeyski sindicat), y República Checa (N.O.S.P. Nezavisly Odborovy Svaz Prislunicu), que habilitaron a los trabajadores de sus fuerzas de seguridad a ejercer libremente “el derecho de sindicalización”, permitiéndoles usufructuar de los derechos que otorga la democracia a todos los trabajadores (ver texto consultado en http://www.apohede.com.ar/files/proyectoley.pdf).
El derecho constitucional de asociarse sindicalmente, no está prohibido por ninguna ley y se encuentra en concordancia con lo establecido en numerosos Tratados Internacionales y Convenios Supranacionales que la Republica Argentina ha declarado – en su Constitución Nacional – complementarios de ésta (art. 75, inciso 22).
La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre en su art. XXII, establece que “toda persona tiene el derecho de asociarse con otras para promover, ejercer y proteger sus intereses legítimos de orden…sindical o de cualquier otro orden”.
La Convención Interamericana de Derechos Humanos menciona entre los derechos de los miembros de las fuerzas policiales: 1) la remuneración justa, que permita al policía y a su familia un nivel de vida digno, teniendo en cuenta los peligros, responsabilidades y situaciones de estrés a las que se ve enfrentado por su accionar cotidiano, así como la capacidad técnica que su profesión le exige; 2) condiciones de seguridad e higiene en el trabajo; 3) el régimen de descanso y vacaciones proporcionales al desgaste que implica su labor en permanente estrés; 4) deber de cumplimiento de órdenes superiores sólo si estas son legales y, en caso contrario, el derecho a oponerse a ellas, no pudiéndose aplicar medida penal o disciplinaria alguna al funcionario que rehusa una orden ilegal o violatoria de derechos humanos; 5) recibir, de modo permanente, la formación adecuada al cumplimiento de sus funciones, estableciendo una carrera policial que sea el soporte académico – profesional de la transformación cultural. Los hombres y mujeres que integran las fuerzas policiales deben recibir una capacitación y formación operativa permanente en derechos humanos, que sea exhaustiva en materia de evaluación táctica del peligro, de modo que puedan determinar en cada situación si el uso de la fuerza, incluida la fuerza letal, es proporcionado, necesario y lícito (Domínguez Vial, Andrés “Policía y derechos humanos”; Ed. Policía de Investigaciones de Chile / IIDH, Santiago, 1996).
En cuanto a los derechos del personal de las fuerzas de seguridad establece que es imprescindible referirse al ejercicio de la libertad sindical. En este sentido, los Estados Miembros deben garantizar al personal que integra las fuerzas policiales el derecho de asociarse para la defensa de sus derechos profesionales, conforme a lo establecido en el ordenamiento jurídico internacional. El ejercicio de la libertad sindical por parte de funcionarios y agentes debe desarrollarse manteniendo una ponderación permanente con el cumplimiento de las obligaciones asumidas por los Estados Miembros, respecto a toda la población bajo su jurisdicción en el marco del Derecho Internacional de los Derechos Humanos. En este sentido se ha pronunciado el Dr. – Eugenio Raúl Zaffaroni al aludir a la situación del personal de las fuerzas policiales y penitenciarias, en “La Cuestión Criminal”, fascículo 25- suplemento especial del diario Página12 del 12 de noviembre de 2011 (ver publicación en http://espectadores.files.wordpress.com/2011/11/lacuestioncriminal_f25.pdf).
En pos del logro de ese equilibrio la actividad sindical de los agentes de las fuerzas de seguridad y penitenciarios puede someterse a algunas limitaciones o restricciones que no rigen para otros trabajadores de la actividad pública o privada, propias de instituciones sometidas a reglas específicas de disciplina y jerarquía y a las necesidades de una sociedad democrática; pero, reitero, no justifica negarles el derecho de asociación gremial.
En efecto, las restricciones que le caben a ciertos colectivos de trabajadores, a la luz de los lineamientos emanados de la Organización Internacional del Trabajo, en especial del Comité de Libertad Sindical y de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, referentes a los denominados servicios esenciales, en relación al Derecho de Huelga, contemplados en la Ley 25.877, en el Decreto 272/06 y en los Principios que emergen del art. 24 de la Ley 25.877, permiten advertir que la delicada función que se desarrolle no justifica la negación de un derecho que se ha reconocido como fundamental por las normas que integran el bloque de constitucionalidad federal, sino a lo sumo, aconsejan su reglamentación.
Se ha sostenido que la libertad sindical colectiva garantizada por el art. 5º de la ley 23.551 comprende distintos aspectos relativos a la constitución de los sindicatos, a sus facultades federativas y a la de formular su proyecto de acción sindical, entre los cuales se encuentra el derecho a negociar colectivamente (inc. d) de la norma citada). Así también se señaló que La ley 14.250 no prevé el derecho a la negociación colectiva para entes como el peticionario y, al ratificar el Convenio 154 de la O.I.T. sobre el fomento de la negociación colectiva, el Estado Nacional expresamente estableció que, el mismo no sería aplicable a sus fuerzas armadas y de seguridad (conf. art. 2º, ley 23.544) y que el art. 9º del Convenio 87 de la O.I.T. en cuanto reza que la legislación nacional deberá determinar hasta qué punto se aplicarán a las fuerzas armadas y a la policía las garantías previstas en el presente convenio, no fue cumplimentado por el Estado Nacional, que no ha dictado legislación alguna que recepte la posibilidad de sindicación de las fuerzas armadas o policiales, coordinando armónicamente los derechos que se derivan del ejercicio de la libertad sindical y las obligaciones propias de estos trabajadores (conf. lo sostenido por el Comité de Libertad Sindical en el caso 2240, informe 332 (Argentina), queja contra el Gobierno de Argentina presentada por el Sindicato Policial Buenos Aires –SIPOBA- y la Federación Argentina de Sindicatos Policiales y Penitenciarios – ver http://www.ilo.org/ilolex/spanish/caseframeS.htm- citado por el Dr. Oscar Zas en su voto en minoría, in re “Sindicato Policial Buenos Aires c/Ministerio de Trabajo s/ley de asoc. Sindicales”, SD 72667 del 22/10/10 del registro de la Sala V CNAT). Sin embargo, ello no obsta a mi juicio el otorgamiento de la simple inscripción gremial a organizaciones como la solicitante.
En este sentido cabe considerar que la aplicación y operatividad de las normas de los tratados de derechos humanos constituye una de las manifestaciones del principio de efectividad según el cual los Estados quedan bajo la obligación internacional inmediata de asegurar y respetar todas las normas y los derechos que en ellos se consagran. Más aún, la adaptación del ordenamiento y las prácticas internas a las normas del tratado debería realizarse previo a la ratificación, pues de otro modo podría incurrirse en una violación convencional por cuanto las normas internacionales están destinadas a reconocer derechos y libertades a las personas y no a facultar a los Estados para hacerlo (Corte Internacional de Derechos Humanos, Opinión Consultiva 7/86- En idéntico sentido CSJN in re “Ekmedjian c/ Sofovich”, Fallos 315:1492, 1513,1529 -1992).
En otras palabras, los Estados tienen la obligación explícita de adoptar las medidas que sean necesarias para garantizar el goce y ejercicio de los distintos derechos protegidos por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos. Cualquiera sea su alcance material y espacial, comportan para el Estado tres obligaciones básicas: 1) respetar los derechos protegidos; 2) garantizar el goce y pleno ejercicio de los derechos a las personas que se encuentren bajo su jurisdicción, y 3) adoptar las medidas necesarias para hacer efectivos los derechos protegidos (Pinto, Mónica, “Temas de derechos humanos”, 2ª ed., Ed. Editores del Puerto, Buenos Aires, 2009, p. 10 conf. cita de Juan Manuel Dominguez en “El derecho de asociación sindical de los agentes policiales en la Argentina”, RDLSS 2012-20-1771)
Desde tal perspectiva, las sentencias judiciales constituyen una de las medidas posibles que el Derecho Internacional prevé para el aseguramiento de los derechos humanos, por lo que ante la ausencia de una ley tendiente a delimitar el alcance de los derechos derivados de la libertad sindical en relación al personal de fuerzas policiales y penitenciarias, corresponde al Poder Judicial adoptar las medidas que se estimen pertinentes a efectos de garantizar el goce de los derechos mínimos reconocidos en los tratados de jerarquía constitucional, tal como lo ha entendido la CSJN entre otros in re “Ekmedjian c/Sofovich” antes citado e in re “García Méndez” (Fallos 331:2691,2702 -2008-) puesto que, como lo enfatiza Gialdino, cuando un Estado es parte de un tratado de derechos humanos, todos sus órganos, incluidos los jueces, están sometidos a aquél (CIDH “Gelman”.) –Gialdino, Rolando E., Derecho Internacional de los Derechos Humanos: principios, fuentes, interpretación y obligaciones”, Abeledo Perrot, Bs. As., 2013 p.327-.
El Convenio 87 de la O.I.T. tiene jerarquía constitucional por reenvío expreso de los arts. 8.3 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y 22.3 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (conf. art. 75, inc. 22, párr. 2º, C.N.; C.S.J.N., A. 201. XL, 11/11/2008, “Asociación Trabajadores del Estado c/Ministerio de Trabajo”), y por tanto, no puede desconocerse que la libertad sindical, es un derecho humano fundamental.
Enfocada la cuestión desde dicha plataforma normativa, se impone considerar que los miembros del servicio penitenciario son trabajadores en los términos definidos por el art. 2º del Convenio 87 de la O.I.T., por lo que están incluidos en el ámbito subjetivo de protección del ordenamiento jurídico internacional precitado y pueden, por tanto, invocar los derechos y garantías pertinentes frente al Estado Nacional, salvo que este último expresamente establezca restricciones legales al respecto, por aplicación del art. 9.1 del Convenio.
El legislador argentino no ha establecido restricciones y tampoco ha prohibido la sindicalización de las fuerzas de seguridad, por lo que por aplicación del art. 19 de la Constitución Nacional, no podría desconocerse a los trabajadores del servicio policial y penitenciario, el derecho a agremiarse.
Al respecto el Sr. Fiscal General, Dr. Eduardo Álvarez ha señalado que frente a la omisión legislativa, lo coherente es hacer prevalecer lo dispuesto por las garantías constitucionales, en especial si se tiene en cuenta el principio de legalidad y reserva que surge del art. 19 de la Constitución Nacional.- El eventual vacío normativo y la alegada laguna no pueden ser interpretados como creadores de una prohibición y es relevante tener presente que el art. 6to. De la ley 23551 inhibe a los poderes públicos “… y en especial a la autoridad administrativa del trabajo..” toda injerencia “… más allá de lo establecido en la legislación vigente..”.- La ciencia del derecho y los métodos modernos de interpretación rechazan, con carácter unánime, la posibilidad de que se interprete a las lagunas como creadoras de normas prescriptivas de prohibiciones (ver Carlos Alchourron y Eugenio Bulygin, “Introducción a la metodología de las ciencias jurídicas y sociales”, Edit. Astrea, pág. 70 y sigtes y Ricardo Guibourg, “El fenómeno normativo”, Editorial Astrea, págs. 109 y sgtes y ponencia en el VIII Congreso Iberoamericano de Derecho del Trabajo, Bs. As. 1983, “Las lagunas en el Derecho del Trabajo”) –cfr. dictamen 32251 del 31/8/2001 in re “Asociación Unión Personal Policial de Rio Negro c/Ministerio de Trabajo” –expte. 24561/00 de la Sala V CNAT-. Opinión reiterada en los autos “Asociación Profesional de Policías de la Provincia de Buenos Aires c/ Ministerio de Trabajo s/ Ley de Asoc. Sindicales” y en el dictamen 48923 del 15/9/09 en los autos “Sindicato Policial Buenos Aires” también del Registro de la Sala V CNAT-
El art. 26 de la Carta Internacional Americana de Garantías Sociales dispone en lo pertinente:
“Los trabajadores…sin distinción de sexo, raza, credo o ideas políticas, tienen el derecho de asociarse libremente para la defensa de sus respectivos intereses, formando asociaciones profesionales o sindicatos, que, a su vez, puedan federarse entre sí. Estas organizaciones tienen derecho a gozar de personería jurídica y a ser debidamente protegidas en el ejercicio de sus derechos. Su suspensión y disolución no puede imponerse sino en virtud de procedimiento judicial adecuado.”
“Las condiciones de fondo y forma que se exijan para la constitución y funcionamiento de las organizaciones profesionales y sindicales no deben coartar la libertad de asociación…”
La eficacia jurídica de la Carta Internacional Americana de Garantías Sociales ha sido reconocida por nuestro más Alto Tribunal (conf. C.S.J.N., A. 1792. XLII., 24/02/2009, “Aerolíneas Argentinas S.A. c/Ministerio de Trabajo”, e in re “Ascua, Luis Ricardo c/ Somisa” del 10/8/2010), por lo que también de estar a las previsiones de este cuerpo normativo, corresponde reconocer a todos los trabajadores, sin distinción, el derecho a constituir sindicatos, máxime cuando, recientemente la CSJN ha señalado que “…la libertad sindical o, en otros términos, la “organización sindical libre y democrática”, es un principio arquitectónico que sostiene e impone la Constitución Nacional mediante su artículo 14 bis, y por vía de un muy comprensivo corpus iuris con jerarquía constitucional, proveniente del Derecho Internacional de los Derechos Humanos contenido en su artículo 75.22, segundo párrafo: Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (artículo XXII), Declaración Universal de Derechos Humanos (artículos 20 y 23.4); Convención Americana sobre Derechos Humanos (artículo 16); Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (artículo 22.1/3) y Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (artículo 8.1.a. y c, y 3)…Y no dejó de tomar en consideración, a su vez, el artículo 8º del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Protocolo de San Salvador), de jerarquía superior a las leyes (Constitución Nacional, artículo 75.22, primer párrafo)…” (C.S.J.N., R. 1717. XLI., 9/12/2009, “Rossi, Adriana María c/Estado Nacional – Armada Argentina”).
No soslayo que el art. 16.3 de la CADH establece que “…Lo dispuesto en este artículo no impide la imposición de restricciones legales, y aun la privación del ejercicio del derecho de asociación, a los miembros de las fuerzas armadas y de la policía”.
Sin embargo, según el art. 30 de la Convención Americana de Derechos Humanos: “Las restricciones permitidas, de acuerdo con esta Convención, al goce y ejercicio de los derechos y libertades reconocidas en la misma, no pueden ser aplicadas sino conforme a leyes que se dictaren por razones de interés general y con el propósito para el cual han sido establecidas”.
Las previsiones precedentes no autorizan a considerar prohibida la sindicalización del personal del servicio penitenciario por decisión unilateral de los poderes públicos. La ley estatal en ese sentido no se ha dictado y lo cierto es que las normas internacionales con jerarquía constitucional antes referidas garantizan el derecho de asociación gremial a todos los trabajadores, sin distinción, lo que impone considerar que según el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales las restricciones que se impongan a los derechos sindicales de los miembros de las fuerzas de seguridad serán válidas en tanto sean “legales” (art. 8.2 PIDESC).
La única norma legal vigente, limitativa de los derechos derivados de la libertad sindical, es el art. 2 de la ley 25344, pero ella se limita a excluir la aplicación del régimen de negociación colectiva sin vedar el derecho de los policías a organizar sindicatos y a afiliarse al de su elección para la protección y promoción de sus intereses, por lo que se impone, a mi juicio, desestimar el argumento de la autoridad de aplicación basado en la ausencia de norma legal que contemple los derechos sindicales de los policías, puesto que el principio de legalidad (art. 19 CN) impone el razonamiento contrario.
Reitero, los arts. 2º del Convenio 87 de la O.I.T., 26, párr. 1º de la Carta Internacional Americana de Garantías Sociales, XXII de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, 23.4 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, 22.1 del PIDCP, 16.1 de la CADH y 8.1.a del PSS tiene carácter operativo, al igual que el art. 14 bis de la Constitución Nacional en cuanto reconoce a los trabajadores el derecho a la “organización sindical libre y democrática, reconocida por la simple inscripción en un registro especial”.
La ausencia de norma legal que contemple los derechos sindicales de los policías no es óbice para que los jueces arbitren las medidas apropiadas y oportunas para una tutela efectiva de los derechos constitucionales que se aducen vulnerados. Basta la comprobación inmediata de un gravamen para que una garantía constitucional deba ser restablecida por los jueces en su integridad, sin que pueda alegarse en contrario la inexistencia de una ley que la reglamente: las garantías individuales existen y protegen a los individuos por el solo hecho de estar consagradas por la Constitución e independientemente de las leyes reglamentarias. En apoyo de tal afirmación, la Corte Suprema de Justicia de la Nación sostuvo que ya a fines del siglo XIX señalaba Joaquín V. González: “No son, como pude creerse, las `declaraciones, derechos y garantías´, simples fórmulas teóricas: cada uno de los artículos y cláusulas que las contienen poseen fuerza obligatoria para los individuos, para las autoridades y para toda la Nación. Los jueces deben aplicarla en la plenitud de su sentido, sin alterar o debilitar con vagas interpretaciones o ambigüedades la expresa significación de su texto. Porque son la defensa personal, el patrimonio inalterable que hace de cada hombre, ciudadano o no, un ser libre e independiente dentro de la Nación Argentina” (“Manual de la Constitución Argentina”, en “Obras completas”, vol. 3, Buenos Aires, 1935, núm. 82; confr., además, núms. 89 y 90) (conf. C.S.J.N., H. 270. XLII., 24/02/2009, “Halabi, Ernesto c/ P.E.N. – ley 25.873 – dto. 1563/04) –cfr. voto en minoría del Dr. Zas en el precedente “Sindicato Policial Buenos Aires” antes referido y, en igual sentido, Juan M. Dominguez, en ob cit RDLSS 2012)
VI- Teniendo en cuenta las consideraciones vertidas y lo dispuesto en los arts. 1º, 2º y 3º de la ley 23.551, no advierto razón que obste al otorgamiento de la inscripción gremial solicitada por la recurrente, por lo que propicio revocar la resolución apelada.
No obstante ello, en atención a los reparos vinculados a la índole de la actividad corresponde delimitar el alcance de la decisión que dejo propuesta señalando que: 1) por el art. 2 de la ley 23544 –cuya constitucionalidad no ha sido puesta en cuestión- la inscripción gremial de la entidad peticionaria no debe entenderse como una autorización judicial a su inclusión en el régimen de negociación colectiva (Conv. 154 OIT y art. 5 inciso d) de la ley 23551) y 2) teniendo en cuenta la verticalidad, orden jerárquico y disciplina requeridos para el funcionamiento adecuado y eficaz de la institución, la acción sindical que pueda implicar el planteo de conflictos colectivos debe sujetarse a lo que disponga la autoridad administrativa, para lo cual deberán tenerse en consideración las pautas sugeridas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en el “Informe sobre seguridad ciudadana y derechos humanos”, OEA/Ser.L/V/II, Doc. 57, del 31 diciembre 2009 al que aludiera –con otro alcance- la Sra. Procuradora General de la Nación en el dictamen del 5/12/12 emitido in re “Sindicato Policial Buenos Aires c/Ministerio de Trabajo” que obra a fs. 145/149, en especial, en cuanto al ejercicio del derecho de huelga y a la prohibición de portar armas y vestir el uniforme de la fuerza durante las manifestaciones de índole gremial –cualquiera fuere su alcance o entidad- (ver en similar sentido al propuesto, voto del Dr. Oscar Zas in re “Sindicato Policial Buenos Aires”, sentencia del 22/10/10 del Registro de la Sala V CNAT).
VII- Por las razones expuestas, propicio dejar sin efecto la resolución MTEy SS 662 del 25/6/07 y el decreto 353 del 12/3/12 y ordenar a la autoridad de aplicación la inscripción gremial de la UNION DE POLICIAS Y PENITENCIAROS DE ARGENTINA CORDOBA “7 DE AGOSTO” (U.P.P.A.C.) y la publicación pertinente, con los alcances previstos en el art. 22 de la ley 23.551.
La entidad recurrente gozará de los derechos sindicales con las restricciones establecidas en el art. 2º de la ley 23.544 en materia de negociación colectiva, en la normativa pertinente en materia de huelga, y en el Informe sobre seguridad ciudadana y derechos humanos de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos del 31/12/2009 según lo expuesto en los considerandos precedentes, todo ello obviamente sin perjuicio de las atribuciones del Congreso Nacional y del Poder Ejecutivo Nacional comprendidas en el ámbito de sus competencias constitucionales para elaborar las normas que estimen pertinentes.
VIII- En atención a la índole de la cuestión debatida, a su complejidad y a la existencia de jurisprudencia contradictoria, propicio establecer las costas de la Alzada en el orden causado (conf. art. 68, C.P.C.C.N.). En tal sentido, habida cuenta la naturaleza de los derechos en juego y el modo de resolverse, propicio regular los honorarios de la representación y patrocinio letrado de la UPPAC por la totalidad de las tareas desarrolladas en la Alzada, en la suma de $ 40.000, la que se encuentra establecida a valores del presente pronunciamiento.
Miguel Ángel Pirolo dijo:
Por análogos fundamentos, adhiero a las conclusiones del voto precedente.
Por lo que resulta del acuerdo que antecede (art. 125, 2ª parte de la ley 18.345), El tribunal RESUELVE: 1) Revocar la resolución MTEy SS 662 del 25/6/07 y ordenar a la autoridad de aplicación que, dentro del plazo de 10 días, proceda a la inscripción gremial de la UNION DE POLICIAS Y PENITENCIAROS DE ARGENTINA CORDOBA “7 DE AGOSTO” (U.P.P.A.C.) y disponga la publicación pertinente, con los alcances previstos en el art. 22 de la ley 23.551, 2) Dejar aclarado que la inscripción gremial dispuesta no implica el reconocimiento de la totalidad de los derechos y facultades reconocidos a las asociaciones sindicales en la ley 23551 y que la actuación de la entidad solicitante deberá sujetarse a las pautas y limitaciones referidas en el considerando VII del presente pronunciamiento, 3) Declarar las costas de la Alzada en el orden causado, 4) Regular los honorarios de la representación y patrocinio letrado de la UPPAC –en conjunto- en la suma de $ 40.000, la que se encuentra establecida a valores de la presente, 5) Hágase saber a los interesados lo dispuesto por el art. 1º de la ley 26856 y por la Acordada de la CSJN Nº 15/2013, a sus efectos.
Regístrese, notifíquese y devuélvase.

Miguel Ángel Pirolo – Graciela A. González
Juez de Cámara Juez de Cámara

2. Dictamen de la Procuradora General de la Nación en autos:
“SINDICATO POLICIAL BUENOS AIRES EL MINISTERIO DE TRABAJO SI LEY DE ASOCIACIONES SINDICALES. S.C.S. nº 909, L. XLVI

Suprema Corte:
-1- La Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo (Sala V) confirmó la resolución del Ministerio de Trabajo de la Nación, que rechazó el pedido
de inscripción gremial formulado por el Sindicato Policial de Buenos Aires -SIPOBA( v. fs. 587/624, de los autos principales que se citarán en lo sucesivo).
Para así decidir, la Dra. Marga1ejo, quien votó por la mayoría, destacó que la fuerza policial no es independiente del Estado sino que lo representa e integra. Se ¡emitió a precedentes anteriores referidos a reclamos similares efectuados por la Asociación Profesional de Policías de la Provincia de Buenos Aires y por la Asociación Unión Policial de Río Negro, que fueron desestimados tanto en instancia administrativa como judicial. Agregó que tales casos culminaron ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación con remisión al art. 280 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación (S.C A45. L XXXIX Y S.C A 34. L XXXIX, sentencia del 16 de setiembre de 2003).
Señaló que no se trata de un caso de discriminación, sino que, en virtud de la especial naturaleza de la actividad Y de las funciones de los efectivos policiales, su situación no es asimilable sin más a la de los trabajadores prevista en la normativa general (Ley nro. 23.551). Destacó que las normas internacionales receptan este distinto tratamiento. Agregó que el Estado puede limitar el ejercicio de derechos a los efectos de proteger otros valores, como la seguridad pública y/ o los derechos de los demás. Agregó que esas limitaciones están previstas incluso en los tratados internacionales de derechos humanos.
Asevero que la resolución administrativa controvertida no es irrazonable o ilegítima. Aclaró que el rechazo de la inscripción no implica la imposibilidad absoluta de la sindicalización por parte de las fuerzas policiales. Entendió que, según las normas internacionales, la legislación nacional debe determinar hasta qué medida los derechos de sindicación son aplicables a las fuerzas armadas ya la policía.
Añadió que el solo hecho de que esa legislación aún no haya sido sancionada no implica, directamente, la aceptación de aquellas prerrogativas por parte de las mencionadas fuerzas. Enfatizó que es el Poder Legislativo quien debe encontrar el vehículo que se corresponda con la aspiración objeto de reclamo.
El Dr. Fernández Madrid, que votó por la mayoría, advirtió que no hay legislación interna que regule la posibilidad de sindicalización de las fuerzas de seguridad. Consideró que los cuerpos que responden a un orden vertical están creados para proteger la seguridad del país y de las personas, por lo que no pueden asimilarse a los dependientes comunes a los que se refiere la Ley nro. 23.551. Destacó que el Comité de Libertad Sindical de la OIT entendió que los Estados, que hubieran ratificado el Convenio, no están obligados a reconocer los derechos previstos en el mismo a los miembros de las fuerzas armadas y de la policía.
-Il-
Contra dicho pronunciamiento, la actora interpuso recurso extraordinario federal, que denegado motivó la presentación directa en examen (v. fs. 626/631, fs. 632, respectivamente y fs. 67/70 del cuaderno respectivo).
La recurrente sostuvo que se vulneró el principio de legalidad del art. 19 de la Constitución Nacional. Puntualizó que la sentencia en crisis reconoció que no se ha dictado legislación alguna que prohíba la sindicalización de los integrantes de las fuerzas policiales ni que los excluya de la aplicación de la Ley nro. 23.551. Se agravió de que, aún en ese contexto, el Tribuna1 confirmó la denegación de la inscripción gremial peticionada por el Sindicato Policial de Buenos Aires. Sostuvo que la conducta seguida por el Estado Nacional a través de las Leyes nros. 14.932,23.054, 23.313 y 23.328 corroboran la tesis de que la exclusión o restricción de los derechos sindicales de los policías requiere la sanción de una norma expresa. Invocó la aplicación del ano 14 bis de la Constitución Nacional en cuanto garantiza a todos los trabajadores la “organización sindical libre y democrática, reconocida por la simple inscripción en un registro especial”. Agregó que la decisión recurrida denegó e! derecho a asociarse con fines útiles y el derecho de igualdad ante la ley, consagrados en los arts. 14 y 16 de la Constitución Nacional.
Por último, aseveró que la ausencia de una norma que contemple los derechos sindicales de los policías no es óbice para que los jueces arbitren las medidas apropiadas y oportunas para una tutela efectiva de los derechos constitucionales vulnerados.
I1I.- El recurso es formalmente admisible toda vez que se ha puesto en tela de juicio la interpretación de la Constitución Nacional (art~. 14, 14 bis, 16 Y 19), así como de normas internacionales y la decisión definitiva de! superior tribunal de la causa ha sido contraria al derecho que la apelante fundó en ellas (art. 14, inc. 3″, de la ley 48).
Al respecto, cabe tener presente que VE. ha señalado en reiteradas oportunidades que en la tarea de esclarecer la inteligencia de aquel tipo de normas, el Superior Tribunal no se encuentra limitado por las posiciones del aquello ni de las partes, sino que le incumbe realizar una declaratoria sobre el punto disputado (conf. doctrina de Fallos: 323:1491 y sus citas).
La cuestión controvertida consiste en determinar si las normas consagradas en nuestra Constitución Nacional (arts. 14, 14 bis, 16 Y 19) o en tratados internacionales (en particular, el Convenio de la Organización Mundial del Trabajo nro. 87) le otorgan un derecho al Sindicato Policial de Buenos Aires a inscribirse como asociación sindical ya gozar, en tal carácter, los derechos sindicales respectivos.
En el contexto del derecho internacional, el Convenio OIT nro. 87 consagra el principio de libertad sindical y la protección del derecho de sindicación.
Sin embargo, el art. 9 de esa norma trata especialmente el caso de las fuerzas armadas y de la policía. Al respecto, establece que “La legislación nacional deberá determinar hasta qué punto se aplicarán a las fuerzas armadas y a la policía las garantías previstas por el presente Convenio”. Se trata de la única limitación fundada en el tipo de actividad que prevé el convenio, lo que demuestra el carácter panicular de la sindicalizaci6n de los integrantes de las fuerzas armadas y de la policía.
En este sentido, es relevante la interpretación del convenio efectuada por el Comité de Libertad Sindical de la OIT. Dicho Comité entendió que
“El artículo 9, 1) del Convenio número 87 dispone que «la legislación nacional deberá determinar hasta qué punto se aplicarán a las fuerzas armadas y a la policía las garantías previstas por el presente Convenio»; en virtud de ese texto, no cabe duda que la Conferencia Internacional del Trabajo tuvo intención de dejar que cada Estado juzgue en qué medida considera oportuno acordar a los miembros de las fuerzas armadas y de la policía los derechos previstos en el Convenio, o sea, implícitamente, que los Estados que hubieren ratificado el Convenio no están obligados a reconocer los derechos mencionados a esas categorías de personas” (Recopilación de 1996, párrafo 220; 332. informe, caso número 2240, párrafo 264 y335.oinfonne, caso número 2325, párrafo 1257).
Además, expuso que “El hecho de que el artículo 9, 1) del Convenio número 87 disponga que la legislación nacional deberá determinar hasta qué punto se aplicarán a las fuerzas armadas y a la policía las garantías previstas por el Convenio, no debe llevar a considerar como contrario al mismo el que la legislación de un Estado limite o excluya los derechos sindicales de las fuerzas armadas o de la policía, cuestión ésta que ha sido dejada a la apreciación de los Estados Miembros de la 011′” (Recopilación de 1996, párrafo 221 y 307.° informe, caso número 1898, párrafo
323).
La actora junto con la Federación Argentina de Sindicatos Policiales y Penitenciarios presentaron un reclamo ante ese organismo internacional ante el rechazo de inscripción gremial por parte de las autoridades administrativas argentinas. Allí el Comité de Libertad Sindical reiteró que “no cabe duda que la Conferencia Internacional del Trabajo tuvo intención de dejar que cada Estado juzgue en qué medida considera oportuno acordar a los miembros de las fuerzas armadas y de la policía los derechos previstos en el Convenio, o sea, implícitamente, que los Estados que hubieren ratificado el Convenio no están obligados a reconocer los derechos mencionados a esas categorías de trabajadores (véase 145.0 informe, caso número 778 (Francia), párrafo 19) … “. Concluyó que “En estas circunstancias, habida cuenta de que el Convenio ha dejado la cuestión a la apreciación de los Estados Miembros, el Comité recomienda al Consejo de Administración que decida que este caso no requiere un examen más detenido”.
En suma, el Convenio OIT nro. 87 no le otorga un derecho de carácter operativo a las fuerzas policiales a obtener un reconocimiento como asociación sindical ni a gozar los restantes derechos sindicales previstos en ese tratado.
En efecto, tal como lo expuso el Comité de Libertad Sindical, la norma expresamente delega en los Estados miembro de la OIT la implementación efectiva y la determinación del alcance de los derechos sindicales de los miembros de la policía. Ello ha llevado al Comité a entender que no existe un incumplimiento por parte de los Estados miembro que aún no hayan implementado la sindicalización de las fuerzas policiales.
Esa exégesis es consecuente con el criterio general seguido por las diferentes normas internacionales que tratan la cuestión controvertida. Por un lado, el Convenio nro. 98 de la OIT sobre el Derecho de Sindicación y de Negociación Colectiva establece en su art. 5 que “La legislación nacional deberá determinar el alcance de las garantía previstas en el presente Convenio en lo que se refiere a su aplicación a las fuerzas armadas y a la policía”. Por otro, el Convenio nro. 151 sobre la Protección del Derecho de Sindicación y los Procedimientos para determinar las
Condiciones de Empleo en la Administración Pública contienen la misma previsión (art.1.3).
De este modo, las normas internacionales que tratan específicamente los derechos sindicales acogen expresamente las especiales características de la actividad y de las funciones realizadas por las fuerzas policiales.
Esas particularidades exigen que la implementación efectiva de los derechos sindicales de esos trabajadores sea precedida de una adecuación armonización con valores jurídicos elementales – como la seguridad nacional, el orden social y la paz interior – y, en definitiva, con los derechos y garantías de los restantes habitantes de cada Estado.
Esa tarea es delegada por los convenios internacionales a las legislaciones internas de cada Estado miembro.
De modo concordante, las normas internacionales que consagra el derecho de asociación disponen que los derechos de cada persona están limitados por los derechos de los demás, por la seguridad de todos y por la justas exigencias del bienestar general y del desenvolvimiento democrático (cfr. arts. 22 y 28 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre). Además, el art. 16, inc. 3°, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos aclara que el reconocimiento a la libertad de asociación ” … no impide la imposición de restricciones legales, y aún la privación del ejercicio del derecho de asociaci6n, a los miembros de las fuerzas armadas y de la policía”. En similares términos, el art. 8, inc. Y, del Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y el art. 22 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos prevén expresamente que los Estados parte impongan restricciones legales al ejercicio de derechos sindicales por parte de los miembros de las fuerzas armadas, de la policía o de la administración del Estado.
Es importante agregar que la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (ODJ-I) elaboró el “Informe sobre seguridad ciudadana y derechos humanos” (OEA/Ser. LIV IU, Doc. 57, 31 de diciembre 2009). Allí destacó la importancia de la sindicalización en la mencionada actividad, pero evidenció la necesidad de una reglamentación adecuada a la actividad al expresar que ” … en principio las restricciones al derecho de huelga de los miembros de la Fuerza Pública y el derecho de constituir organizaciones sindicales, no vulnera lo establecido en el artículo 9 del Convenio Internacional del Trabajo No. 87; el artículo 16 de la
Convención Americana; el artículo 22 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; o el artículo 8 del Pacto Internacional de Derechos Sociales, Económicos y Culturales. La Comisión enciende que el tema debiera ser abordado a partir de una correcta armonización y ponderación de los diferentes derechos que se encuentran involucrados, dentro de los criterios de interpretación establecidos en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos en general, y las elaboraciones de los organismos especializados” (v. párrafo 203 del citado informe). De la exposición efectuada de las normas de derecho internacional surgen, al menos, dos aspectos relevantes. Por un lado, dichas normas receptan que el ejercicio de la libertad sindical y de los derechos sindicales por parte de los integrantes de las fuerzas policiales puede comprometer valores jurídicos esenciales- como la seguridad nacional, el orden social y la paz interior -, así como los derechos y garantías de otros sujetos. Ello justifica las limitaciones contenidas en forma concordante en los diversos convenios que consagran tanto los derechos sindicales como el derecho de asociación. Por otro lado, y precisamente por esa razón, las citadas normas internaciones no les otorgan un derecho de carácter operativo a los integrantes de las fuerzas policiales a ejercer los derechos sindicales y de asociación previstos en tales convenios. Esas normas delegan en los Estados miembro la armonización de los derechos sindicales con los restantes valores jurídicos y derechos en juego.
II En el marco del derecho interno, los arts. 14 y 14 bis de la Constitución Nacional consagran el derecho de asociación, así como el derecho a la organización sindical libre y democrática. A su vez., la Ley nro. 23.551 reglamenta la libertad sindical y los derechos de esa naturaleza. Las mismas razones que subyacen a las limitaciones consagradas en las normas internacionales explican por qué las garantías previstas en los arts. 14 y 14 bis carecen de operatividad en el ca.<;o de los integrantes de las fuerzas de seguridad ante la ausencia de una ley expresa, que pondere y armonice esos derechos con los restantes valores jurídicos y derechos en juego.
A su vez, esos fundamentos explican la inaplicabilidad dc la Ley nro. 23.551 a esos trabajadores. Esa ley tuvo en mira los derechos sindicales de los trabajadores en general, pero no previó la especial situación de los miembros de las policías. A modo de ejemplo señalo que esa norma no ponderó cómo la organización jerárquica vertical, que caracteriza el desenvolvimiento de esas fuerzas y de la que depende, en gran parte, la operatividad del servicio, convive con el principio de democracia sindical.

La importancia de los valores en juego, así como la vigencia de los derechos y libertades de los restantes sujetos, implican el tratamiento diferenciado para el caso de los trabajadores de las fuerzas de seguridad explican la inaplicabilidad de la Ley nro. 23.551 y requieren la sanción de una ley particular que defina el alcance de los derechos sindicales de los integrantes de la policía.
La convivencia armoniosa de los derechos sindicales de los trabajadores de las policías con la seguridad nacional, el orden social y la paz interior, así como con los derechos de los restantes habitantes de nuestro país. Implicará contemplar restricciones a derechos fundamentales. Por ello, esa reglamentación debe ser realizada por una ley en sentido formal, tal como lo establece el artículo 30 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Esa norma prevé que “Las restricciones permitidas, de acuerdo con esta Convención, al goce Y ejercicio de los derechos y libertades reconocidas en la misma, no pueden ser aplicadas sino conforme a leyes que se dictaren por razones de interés general y con el propósito para el cual han sido establecidas,” Al respecto. la Corte Interamericana de Derechos Humanos sostuvo que “las leyes a que se refiere el artículo 30 son actos normativos enderezados al bien común, emanados del Poder Legislativo democráticamente elegido y promulgados por el Poder Ejecutivo. Esta acepción corresponde plenamente al contexto general de la Convención dentro de la filosofía del Sistema Interamericano.
S6lo la ley formal, entendida como lo ha hecho la Corte, tiene aptitud para restringir el goce o ejercicio de los derechos reconocidos por la Convención” (Corte IDH, Opinión Consultiva OG6/86, “La expresión “leyes” en el artículo 30 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos”, del 9 de mayo de 1986, párr. 35).
Así mismo, ese equilibrio entre los valores y derechos en juego debe ser realizado por los poderes políticos, luego de la realizaci6n de los debates y deliberaciones apropiadas, S6lo en el amplio marco de un debate legislativo puede establecerse una ponderación que considere la totalidad de los intereses involucrados, y no meramente los emergentes en el contexto de un caso judicial concreto. Ese debate y, en definitiva, la fijación del adecuado equilibrio- debe ser enriquecido por los diversos aportes técnicos, el intercambio de ideas e información, la planificación, la previsión presupuestaria, en caso de corresponder, y por el establecimiento de otras políticas vinculadas. Esas tareas, por su naturaleza, sólo pueden ser efectuadas por los poderes políticos y su inactividad no puede ser suplida, al menos en este caso, por la actuaci6n judicial en el acotado marco de una causa.
Esas razones me llevan a concluir que no se trata de un supuesto donde la omisión legislativa pueda ser suplida por los magistrados en cumplimiento de su misión de garantizar la vigencia efectiva de los derechos constitucionales. Sin perjuicio de ello, observo que será deseable que se promueva en el marco del Honorable Congreso de la Nación la deliberación pertinente sobre la implementación y el alcance de los derechos sindicales reclamados por los actores.
-v- Por las razones expuestas, corresponde declarar procedente el recurso extraordinario interpuesto y confirmar la sentencia apelada.
Buenos Aires, 5 de diciembre de 2012.
Procuradora General de la Nación Alejandra M. Gils Carbó

3. Sentencia del Superior Tribunal de Justicia de Córdoba Número: cuatro
En la ciudad de Córdoba, a los CATORCE días del mes de ABRIL de dos mil once, siendo las DOCE horas, se reúnen en Acuerdo Público los señores Vocales integrantes del Tribunal Superior de Justicia, Doctores Domingo Juan Senin, María Esther Cafure de Battistelli, Aída Lucía Teresa Tarditti, Armando Segundo Andruet (h), M. de las Mercedes Blanc G. de Arabel, Carlos Francisco García Allocco y Humberto Sánchez Gavier, bajo la presidencia del primero, a fin de dictar sentencia en estos autos caratulados: “REARTE, ADRIANA SANDRA Y OTRO c/ SUPERIOR GOBIERNO DE LA PROVINCIA DE CÓRDOBA – AMPARO – RECURSO DE APELACIÓN – RECURSO DIRECTO” (Expte. Letra “R”, Nro. 05, iniciado el veintinueve de diciembre de dos mil ocho), con motivo del recurso directo interpuesto por la parte actora (fs. 111/114).—–
Seguidamente, se procede a fijar las siguientes cuestiones a resolver:——–
PRIMERA CUESTIÓN: ¿Es procedente el recurso directo?——————-
SEGUNDA CUESTIÓN: ¿Qué pronunciamiento corresponde?—————
A LA PRIMERA CUESTIÓN PLANTEADA LOS SEÑORES VOCALES DOCTORES DOMINGO JUAN SESIN, MARÍA ESTHER CAFURE DE BATTISTELLI, AÍDA LUCÍA TERESA TARDITTI, ARMANDO SEGUNDO ANDRUET (H), M. DE LAS MERCEDES BLANC G. DE ARABEL, CARLOS FRANCISCO GARCÍA ALLOCCO Y HUMBERTO SÁNCHEZ GAVIER, EN FORMA CONJUNTA, DIJERON: —————-
1.- A fs. 111/114 la parte actora interpone recurso directo con motivo del Auto Número Quinientos ochenta y siete de fecha primero de diciembre de dos mil ocho, dictado por la Cámara de Apelaciones en lo Civil y Comercial de Segunda Nominación de esta ciudad, por el cual se dispuso: “1. No conceder el recurso de casación interpuesto al amparo de las causales previstas en el art. 383 inc. 1° y 3° del C.P.C. 2. Imponer las costas por la tramitación del recurso extraordinario a las casacionistas vencidas …”.

En su presentación la recurrente sostiene que la casación fue mal rechazada ya que ninguna de las razones que la Cámara esgrime son de recibo.———
Aseveran que el escrito de casación expresa claramente las secuencias en que la sentencia de Cámara viola los principios enunciados en el art. 383 inc. 1° del C.P. C. y C., luego de lo cual realiza un resumen de los vicios lógicos observados en la sentencia de la Cámara y relatados expresamente en el escrito de casación.————-
Acusa que la explicitación de las causales con las citas expresas en el escrito de casación, pone de resalto que el recurso intentado no se ha limitado a una mera crítica sobre el acierto de la decisión ni sobre la interpretación de la ley, tal como lo sostiene el auto que rechaza la casación, sino que puso en evidencia que no se han respetado las normas que rigen la debida estructuración lógica del razonamiento judicial y que tal cosa se ha hecho mediante una crítica razonada que se hizo cargo de las razones expuestas por la alzada al revocar la sentencia de primera instancia.——–
2. Impreso el trámite de ley, a fs. 132 se notifica el Ministerio Público Fiscal de la interposición del recurso directo.————————————-
3. A fs.133 se dicta el decreto de autos, el que firme, deja la causa en estado de ser resuelta.—————————————————————-
4.- El recurso directo satisface las condiciones necesarias para su procedencia formal, atento que la quejosa ha rebatido las razones dadas en la denegatoria, motivo por el cual, corresponde analizar la viabilidad del remedio extraordinario local.————
5.- El recurso de casación admite el siguiente compendio:———————
La recurrente ensaya los siguientes agravios fundados en el art. 383 inc. 1ero. del C.P.C. y C.:—————————————————————–
Violación del principio de fundamentación lógica. Argumentación contradictoria
Entiende que los Vocales incurren en inconsistentes derivaciones lógicas, contradicciones y falacias argumentales al interpretar el alcance del Convenio Nro. 87 de la O.I.T.——————————————————-
Expresa que el vocal del primer voto ha inferido una prohibición absoluta de agremiación para los agentes penitenciarios de la norma que permite al Estado prohibir el ejercicio de ese derecho siempre que lo haga a través de una ley definida restrictivamente. Agrega que se viola el principio de jerarquía constitucional que establece la prioridad de la Constitución por encima de los tratados internacionales ratificados.——————————-
Acusa que decir que lo que no está permitido expresamente no puede gozarse de hecho se contradice con afirmar que solo puede excluirse del goce del derecho con una legislación restrictiva.———————————
Refiere que también incurre en una contradicción cuando a pesar de sostener la necesariedad de que cualquier exclusión sea definida de manera restrictiva sostiene abiertamente también que basta para ello una ley que sin embargo no lo efectúa de manera expresa.—————————————-
Señala que la Vocal Dra. Chiapero de Bas comete las mismas deficiencias. Alega que tras afirmar que el ejercicio de los derechos sindicales por parte de estas fuerzas es incompatible con su estructura organizacional, recomienda que se le reconozca tal derecho por una legislación específica.-
Violación del principio de congruencia——————————————–
Refiere que el desequilibrio procesal de las consideraciones del fallo de la Cámara puede advertirse a lo largo de todo su texto, el cual sólo considera los argumentos de la apelante y los propios. Agrega que todos los argumentos que su parte dio para que se desestime la apelación, los más importantes del juez para considerar admisible la demanda, y todos los del fiscal al recomendar que se confirme el fallo del juez de primera instancia, fueron dejados de lado, no considerados, ni tratados, ni mucho menos refutados.——————————————————————
Acusa que mientras en repetidas ocasiones la Cámara cita diferentes principios de la doctrina del Comité de Libertad Sindical, lo hace sin considerar aquella sostenida en el principio 232 que señala que el personal de establecimientos penitenciarios deberá gozar del derecho de sindicación.————————————————————
Falta de fundamentación lógica y legal——————————————–
Esgrime que no puede desecharse la aplicabilidad de la Ley 23.551 a los dependientes del servicio penitenciario provincial con fundamento en la mera circunstancia de haber sido considerados como posibles excluidos en ciertos convenios y tratados ratificados por la Argentina, ya que ello implicaría transformar lo que ha sido contemplado como posible por la ley, en una exclusión concreta y vigente, lo cual es hacer decir a la ley lo que ella no dice, como se expuso en el primer agravio.
Razona que tampoco es posible que la exclusión de su aplicación del Convenio 154 opere en este sentido.———————————————–
Aclara que una definición restrictiva de quienes se encuentran eventualmente excluidos de la aplicación del convenio implicaría siempre la necesidad de una ley que expresamente consagre la exclusión.————-
Falta de fundamentación legal——————————————————
Refieren que el Dr. Lescano reconoce a la prohibición contenida en el art. 36 de la ley 20.416 destinada a organizar una dependencia del Poder Ejecutivo Nacional, la facultad de determinar la coherencia del orden normativo provincial, lo que significa desconocer el sistema federal de gobierno.———————————————————
Agrega que dicha norma fue dictada por el gobierno de facto y que ello debe tenerse en cuenta a la luz del uso que hace el magistrado de su texto, en el sentido de vincularlo al orden normativo in totum y a valores como la custodia del orden social y paz pública.—
Fundamentación aparente————————————————————
Arguye que si bien es cierto que el personal de las fuerzas de seguridad está sujeto a un particular deber de obediencia, agravado con relación al resto de los agentes de la administración, de ello no se deriva en forma directa e inmediata que cualquier forma de sindicalización ponga en crisis la modalidad de mando.—————-
Sostiene que, además no se explicita en qué manera la estructura jerárquica de las fuerzas de seguridad difiere de modo relevante de aquella que ordena al resto de los agentes públicos, como para justificar el apartamiento de los principios generales del servicio público.—————————————–
Refiere que sostener como lo hace la Ad quem, que un sindicato penitenciario constituiría per se una grave amenaza a la seguridad y paz pública es una afirmación dogmática sin anclaje legal o fáctico.————–
Afirma que la relación laboral implica una subordinación limitada y reglada y que ello se garantiza a través del reconocimiento de derechos laborales y de garantías de reclamo.————————————————
Finalmente hace reserva de caso federal.——————————————
6.- Mediante el pronunciamiento dictado en autos, la Cámara a-quo hizo lugar al recurso de apelación interpuesto por la demandada y revocó la sentencia que había hecho lugar a la acción de amparo. En su lugar, rechazó la demanda.———————-
La parte actora -Sra. Adriana Sandra Rearte, por derecho propio en su carácter de empleada en situación de retiro del Servicio Penitenciario, y Mariela Puga en representación de la “Asociación Civil Clínica Jurídica de Interés Público Córdoba”-, interpuso la acción de amparo con el objeto que se autorice al personal del Servicio Penitenciario de la Provincia de Córdoba a ejercer su derecho a la asociación en sus diversas formas, incluidos los derechos a la organización y/o formación de un sindicato de empleados del Servicio Penitenciario, y el correlativo derecho de cada trabajador a afiliarse.—————————————————————–
Asimismo, plantearon la inconstitucionalidad del art. 19 inc. 10 de la Ley 8231 y de las normas que prevén las sanciones a las conductas proscriptas (art. 9 incs. 10 y 13 y art. 10 inc. 34 del Decreto 199/06 Régimen Disciplinario aplicable al Personal del Servicio Penitenciario de la Provincia de Córdoba).———————————————–
Contra dicho pronunciamiento la parte actora dedujo recurso de casación.–
7.- En orden al agravio mediante el cual la recurrente denuncia la violación del principio de congruencia, a partir de que la Cámara no habría resuelto su pretensión tendiente a que se declare desierto el recurso de apelación en virtud del art. 374 del C.P.C.C., cabe señalar que no cualquier omisión de tratamiento constituye una violación del deber de juzgar.—————————————————————————
Sabido es que los jueces no están obligados a tratar todas las cuestiones expuestas ni a analizar los argumentos utilizados que a su juicio no sean decisivos (Fallos 272:225; 274:113; 276:132; 311:378; 280:320; Tribunal Superior de Justicia, Sala Cont. Adm. A.I. Nro. 37/2001). Tal como lo sostiene la doctrina son “…objeto de decisión los petitorios, no las razones” (Couture, Eduardo J., “Fundamentos del derecho procesal civil”, Ed. Depalma, Bs. As. 1993, p. 188).———————————–
Para que se configure una incongruencia, la omisión de tratamiento debe recaer sobre una cuestión que resulte dirimente o decisiva para revertir el sentido del pronunciamiento.——————————————————–
Si bien es cierto que en la sentencia impugnada, la Cámara a-quo no se hizo cargo en forma expresa de la alegación tendiente a que se declare desierto el recurso de apelación en las condiciones del art. 374 del C.P.C., sin embargo, no se advierte la trascendencia anulatoria de esa omisión respecto del pronunciamiento que la contiene si, como acontece en el sub lite, la casacionista no justifica objetivamente las razones que sustentaron su requerimiento, limitándose a afirmar que “…Pese a nuestra petición y argumentos (ver fojas 186/192 de autos) no fueron siquiera considerados, y mucho menos respondidos en el fallo que impugnamos…” (cfr. fs. 94).——
Para que la réplica fuese eficaz, la recurrente tendría que haber objetivado, con individualización de las constancias obrantes en autos, su afirmación consistente en que el recurso de apelación adolecía de una adecuada expresión de agravios.——-
En tales condiciones, el vicio de incongruencia denunciado debe ser desestimado por falta de trascendencia anulatoria.——————————-
8.- En orden a los agravios tendientes a descalificar la fundamentación del fallo recurrido, a partir de endilgar una violación al principio de fundamentación lógica y legal, incurrir en contradicción y violar el principio de razón suficiente, ha menester efectuar las siguientes consideraciones, que permiten dilucidar si las premisas fundantes del fallo incurren en los motivos de casación denunciados.———————–
9.- Bloque de constitucionalidad y convencionalidad—————————
9.1.- La Constitución Nacional receptó el principio de protección de la libertad sindical, al disponer en el artículo 14 bis que “El trabajo en sus diversas formas gozará de la protección de las leyes, las que asegurarán al trabajador: “(…) la organización sindical libre y democrática, reconocida por la simple inscripción en un registro especial…”.—-
La tutela que consagra la Ley Fundamental desde la incorporación en el año 1957 del precepto citado, se inscribe en los fines definidos en los documentos internacionales que la precedieron, los que refuerzan la protección del trabajo y del trabajador.——————————————–
Con la reforma Constitucional de 1994 dicha tutela se ha ampliado sustancialmente desde que diversos instrumentos internacionales, que hasta ese momento habían sido ratificados por la República Argentina y tenía un valor normativo superior a las leyes, cuentan ahora con jerarquía constitucional, por expresa disposición del art. 75 inc. 22.———————
Tales instrumentos, conforme lo dispone la Carta Magna “…no derogan artículo alguno de la primera parte de esta Constitución y deben entenderse complementarios de los derechos y garantías por ella reconocidos” (art. 75, inc. 22 de la Const. Nac.).—
9.2.- La Organización Internacional del Trabajo (OIT), que fue creada mediante el Tratado de Versalles de 1919 (Sección I de la Parte XIII), en el Preámbulo de su Constitución anuncia el “reconocimiento del principio de libertad sindical” como requisito indispensable para “la paz y armonía universales”.———————————–
Ello encuentra su correlato en la Declaración de Filadelfia, del 10 de mayo de 1944, por la cual se reafirmaron no sólo los principios fundamentales sobre los cuales está basada la Organización Internacional del Trabajo, sino también que la “libertad (…) de asociación es esencial para el progreso constante” (I, b).——————————
El 02 de mayo de 1948, la Novena Conferencia Internacional Americana aprobó en Bogotá la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, estableciendo en el Artículo XXII que: “Toda persona tiene el derecho de asociarse con otras para promover, ejercer y proteger sus intereses legítimos de orden (…) sindical o de cualquier otro orden”.——–
El 10 de diciembre de 1948 la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobó y proclamó la Declaración Universal de Derechos Humanos, a partir de considerar que “…la libertad, la justicia y la paz en el mundo tienen por base el reconocimiento de la dignidad intrínseca y de los derechos iguales e inalienables de todos los miembros de la familia humana…”, y su Artículo 20 consagra:
“1. Toda persona tiene derecho a la libertad de reunión y de asociación pacíficas.———
2. Nadie podrá ser obligado a pertenecer a una asociación”.——————-
El Artículo 23 ib. dispone: “…4. Toda persona tiene derecho a fundar sindicatos y a sindicarse para la defensa de sus intereses”.———————
9.3.- Como es sabido, en 1966, las Naciones Unidas codificaron en dos textos fundamentales los principios establecidos en la Declaración Universal de Derechos Humanos: el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (P.I.D.C.P.) y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (P.I.D.E.S.C.). Ambos son los instrumentos internacionales de derechos humanos de amplio alcance que tienen mayor influencia en cuanto a la libertad sindical. Se inspiraron -precisamente- en disposiciones anteriores de la O.I.T. en materia de libertad de asociación y sindicación, que se compilaron en esos instrumentos.——————————————-
El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos en su Artículo 21 “…reconoce el derecho de reunión pacífica. El ejercicio de tal derecho sólo podrá estar sujeto a las restricciones previstas por la ley que sean necesarias en una sociedad democrática, en interés de la seguridad nacional, de la seguridad pública o del orden público, o para proteger la salud o la moral públicas o los derechos y libertades de los demás”.———
En tanto que el Artículo 22 es la única de sus disposiciones que se refiere de manera pormenorizada a la libertad sindical. El primer párrafo de dicho artículo reproduce de forma casi exacta el Artículo 23 párrafo 4 de la Declaración Universal, mencionado precedentemente. En el segundo párrafo se declara que el ejercicio de tal derecho “sólo podrá estar sujeto a las restricciones previstas por la ley que sean necesarias en una sociedad democrática, en interés de la seguridad nacional, de la seguridad pública o del orden público, o para proteger la salud o la moral públicas o los derechos y libertades de los demás” y se autoriza “la imposición de restricciones legales al ejercicio de tal derecho cuando se trate de miembros de las fuerzas armadas y de la policía”, al igual que el art. 9 del Convenio Número 87.——————
El tercer párrafo dispone: “…Ninguna disposición de este artículo autoriza a los Estados Partes en el Convenio de la Organización Internacional del Trabajo de 1948, relativo a la libertad sindical y a la protección del derecho de sindicación, a adoptar medidas legislativas que puedan menoscabar las garantías previstas en él ni a aplicar la ley de tal manera que pueda menoscabar esas garantías”.———————————-
En esta clara disposición, que también figura en el otro Pacto, se garantiza la total conformidad legislativa con el Convenio Número 87.——————
En efecto, en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales se trata el asunto de manera más específica en su artículo 8 cuando establece que: “1. Los Estados Partes en el presente Pacto se comprometen a garantizar:
a) El derecho de toda persona a fundar sindicatos y a afiliarse al de su elección, con sujeción únicamente a los estatutos de la organización correspondiente, para promover y proteger sus intereses económicos y sociales. No podrán imponerse otras restricciones al ejercicio de este derecho que las que prescriba la ley y que sean necesarias en una sociedad democrática en interés de la seguridad nacional o del orden público, o para la protección de los derechos y libertades ajenos;——————–
b) El derecho de los sindicatos a formar federaciones o confederaciones nacionales y el de éstas a fundar organizaciones sindicales internacionales o a afiliarse a las mismas;
c) El derecho de los sindicatos a funcionar sin obstáculos y sin otras limitaciones que las que prescriba la ley y que sean necesarias en una sociedad democrática en interés de la seguridad nacional o del orden público, o para la protección de los derechos y libertades ajenos;————-
d) El derecho de huelga, ejercido de conformidad con las leyes de cada país.—
2. El presente artículo no impedirá someter a restricciones legales el ejercicio de tales derechos por los miembros de las fuerzas armadas, de la policía o de la administración del Estado.—————————————–
3. Nada de lo dispuesto en este artículo autorizará a los Estados Partes en el Convenio de la Organización Internacional del Trabajo de 1948 relativo a la libertad sindical y a la protección del derecho de sindicación a adoptar medidas legislativas que menoscaben las garantías previstas en dicho Convenio o a aplicar la ley en forma que menoscabe dichas garantías”.——
9.4.- En 1969, la Convención Americana sobre Derechos Humanos, llamada Pacto San José de Costa Rica, contempla la Libertad de Asociación, disponiendo en su artículo 16: “1. Todas las personas tienen derecho a asociarse libremente con fines ideológicos, religiosos, políticos, económicos, laborales, sociales, culturales, deportivos o de cualquiera otra índole.—————————————————————
2. El ejercicio de tal derecho sólo puede estar sujeto a las restricciones previstas por la ley que sean necesarias en una sociedad democrática, en interés de la seguridad nacional, de la seguridad o del orden públicos, o para proteger la salud o la moral públicas o los derechos y libertades de los demás.—————————————
3. Lo dispuesto en este artículo no impide la imposición de restricciones legales, y aún la privación del ejercicio del derecho de asociación, a los miembros de las fuerzas armadas y de la policía”.——————————-
Pueden sumarse a estos preceptos, diversos enunciados del art. 8 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Protocolo de San Salvador, 1988), como el “derecho de los trabajadores a organizar sindicatos y a afiliarse al de su elección, para la protección y promoción de sus intereses” (art. 8.1.a), la prohibición de la pertenencia compulsiva a un sindicato (art. 8.3), y la reiteración del art. 16.2 de la Convención Americana (art. 8.2).————————————————————9.5.- La República Argentina es miembro de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) desde 1919, y ha ratificado diversos Convenios entre los cuales se destaca el Convenio 87 del año 1948 (ratificado en 1960, Ley 14.932 B.O.N. 29/12/1959), por cuanto el mismo se refiere específicamente a la libertad sindical y a la protección del derecho de sindicación. Este Convenio fue integrado como propio a dos tratados con jerarquía constitucional: el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales por vía del citado artículo 8.3. y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, por vía del artículo 22.3 d..—————-
Al referirse a los derechos de asociación en general y sindical en particular, dichos instrumentos incorporan al Convenio 87 como norma mínima indisponible que garantiza un estándar de tutela jurídica en la materia, a partir de lo cual, se dice que el mismo tiene jerarquía constitucional por incorporación que de él hacen los pactos mencionados.————————-
En el aspecto debatido en autos, el Convenio 87 dispone que “los trabajadores (…), sin ninguna distinción y sin autorización previa, tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a estas organizaciones, con la sola condición de observar los estatutos de las mismas” (artículo 2). El artículo 9 del Convenio dispone que “La legislación nacional deberá determinar hasta qué punto se aplicarán a las fuerzas armadas y a la policía las garantías previstas por el presente Convenio”.———————————————–
En la misma línea se inscribe el Convenio Número 98, referido al “Derecho de sindicación y de negociación colectiva”, que fue ratificado por nuestro país el 24/09/1956, mediante el Decreto-Ley Número 11.594 (B.O. 12/07/1956). El artículo 5 del Convenio reitera las previsiones del Convenio número 87, al expresar que “La legislación nacional deberá determinar el alcance de las garantías previstas en el presente Convenio en lo que se refiere a su aplicación a las fuerzas armadas y a la policía”.——–
Otro de los instrumentos ratificados por la Argentina el 21/01/1987 (Ley 23.328 B.O.N. 08/09/1986), es el Convenio Número 151 de 1978 “Sobre las relaciones de trabajo en la Administración Pública” dispone que “…los empleados públicos, al igual que los demás trabajadores, gozarán de los derechos civiles y políticos esenciales para el ejercicio normal de la libertad sindical, a reserva solamente de las obligaciones que se deriven de su condición y de la naturaleza de sus funciones” (artículo 9).———
Finalmente cabe referenciar el Convenio Número 154 sobre el fomento de la negociación colectiva, ratificado por la Argentina el 29/01/1993 (Ley Nro. 23.544 B.O.N. 15/01/1988), el que dispone en el artículo 1 del Anexo A: “1.- El presente Convenio se aplica a todas las ramas de actividad económica. 2.- La legislación o la práctica nacionales podrán determinar hasta qué punto las garantías previstas en el presente convenio son aplicables a las fuerzas armadas y a la policía. 3.- En lo que se refiere a la administración pública, la legislación o la práctica nacionales podrán fijar modalidades particulares de aplicación de este Convenio”.———————
La Ley 23.544 aprobatoria del citado convenio, en su art. 2 dispuso que “Al adherir al convenio, deberá formularse la siguiente reserva:
“La República Argentina declara que el Convenio 154 sobre “El fomento de la negociación colectiva”, adoptado por la Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo el día 19 de junio de 1981, no será aplicable a los integrantes de sus fuerzas armadas y de seguridad…”.——–
Los preceptos transcriptos son los que confieren marco jurídico preferente a la dilucidación de la materia que subyace en la presente causa.————–
10.- Alcances de las normas convencionales de jerarquía constitucional:–
10.1.- A los fines de juzgar la viabilidad de los agravios sustentados en esta instancia, es conducente examinar el significado y la evolución del derecho constitucional e internacional establecido en los convenios aplicables, en el punto vinculado al derecho de sindicación.—————————————
En el informe preparatorio elaborado con miras a la adopción del Convenio Núm. 87, se afirmó que “…la libertad de asociación profesional no es más que un aspecto de la libertad de asociación en general que debe integrarse en un vasto conjunto de libertades fundamentales del hombre, interdependientes y complementarias unas de otras, que comprenda además la libertad de reunión, de palabra y de opinión, la libertad de expresión y de prensa, etc….” (O.I.T., Libertad sindical y relaciones del trabajo. Informe VII, Conferencia Internacional del Trabajo, 30.a reunión, 1947, Ginebra, pág. 11).—————————————————————
En orden a la interpretación del Convenio Nro. 87 O.I.T. y, con particular referencia a los miembros de las fuerzas armadas y de la policía, la O.I.T. ha señalado que:
“…219. Los miembros de las fuerzas armadas que podrían ser excluidos de la aplicación del Convenio núm. 87 deberían ser definidos de manera restrictiva. (Véase 238.o informe, caso núm. 1279, párrafo 137.).————-
220. El artículo 9, 1) del Convenio núm. 87 dispone que “la legislación nacional deberá determinar hasta qué punto se aplicarán a las fuerzas armadas y a la policía las garantías previstas por el presente Convenio”; en virtud de ese texto, no cabe duda que la Conferencia Internacional del Trabajo tuvo intención de dejar que cada Estado juzgue en qué medida considera oportuno acordar a los miembros de las fuerzas armadas y de la policía los derechos previstos en el Convenio, o sea, implícitamente, que los Estados que hubieren ratificado el Convenio no están obligados a reconocer los derechos mencionados a esas categorías de personas. (Véanse 145.o informe, caso núm. 778 (Francia), párrafo 19, y 278.o informe, caso núm. 1536 (España), párrafo 33.).————————————————–
221. El hecho de que el artículo 9, 1) del Convenio núm. 87 disponga que la legislación nacional deberá determinar hasta qué punto se aplicarán a las fuerzas armadas y a la policía las garantías previstas por el Convenio, no debe llevar a considerar como contrario al mismo el que la legislación de un Estado limite o excluya los derechos sindicales de las fuerzas armadas o de la policía, cuestión ésta que ha sido dejada a la apreciación de los Estados Miembros de la OIT. (Véase Recopilación de 1985, párrafo 221.).-
El antecedente definitorio de la doctrina establecida por los órganos de la OIT es el “Caso(s) núm(s). 778, Informe núm. 145 (Francia): Queja contra el Gobierno de Francia presentada por la Organización Europea de la Federación Internacional del Personal de los Servicios Públicos” donde se señaló que en virtud del art. 9.1. del Convenio 87 “…no cabe duda que la conferencia Internacional del Trabajo tuvo intención de dejar que cada Estado juzgue en qué medida considera oportuno acordar a los miembros de las fuerzas armadas y de la policía los derechos previstos en el Convenio, o sea, implícitamente, que los Estados que hubieren ratificado el Convenio no están obligados a reconocer los derechos mencionados a esas categorías de personas”.————————————————————–
Con particular referencia a la República Argentina, el Comité de Libertad Sindical de la O.I.T., al entender en el “Caso(s) núm(s). 2240, Informe núm. 332 (Argentina): Queja contra el Gobierno de Argentina presentada por el Sindicato Policial Buenos Aires (SIPOBA) y la Federación Argentina de Sindicatos Policiales y Penitenciarios (FASIPP)”, referido a la queja planteada por organizaciones de trabajadores de la policía y del servicio penitenciario, el Comité concluyó:
“…263. El Comité recuerda que Argentina ha ratificado el Convenio núm. 87 que dispone en su artículo 9 que la legislación nacional deberá determinar hasta qué punto se aplicarán a las fuerzas armadas y de la policía las garantías previstas por el presente Convenio.————————
264. En virtud de este texto, no cabe duda que la Conferencia Internacional del Trabajo tuvo intención de dejar que cada Estado juzgue en qué medida considera oportuno acordar a los miembros de las fuerzas armadas y de la policía los derechos previstos en el Convenio, o sea, implícitamente, que los Estados que hubieren ratificado el Convenio no están obligados a reconocer los derechos mencionados a esas categorías de trabajadores (véase 145.o informe, caso núm. 778 (Francia), párrafo 19). Sin embargo, varios Estados Miembros han reconocido el derecho de sindicación a la policía y las fuerzas armadas.——————————————————
265. En esas circunstancias, habida cuenta de que el Convenio ha dejado la cuestión a la apreciación de los Estados Miembros, el Comité recomienda al Consejo de Administración que decida que este caso no requiere un examen más detenido.—–
Recomendación del Comité———————————————————
266. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que decida que este caso no requiere un examen más detenido” (http://www.oit.org/ilolex).———————————————-
10.2.- En definitiva, de conformidad a la interpretación efectuada por la O.I.T. al art. 9 del Convenio Núm 87, está permitido tanto conferir como limitar a esta categoría de trabajadores -fuerzas armandas y policía- el amparo del Convenio, o bien limitarles algunos derechos de sindicación. El Comité de Libertad Sindical ha dicho claramente que esta posibilidad “…ha sido dejada a la apreciación de los Estados Miembros de la OIT…” (Recopilación, párrafo 221; véase también Estudio general, 1994, párrafo 55).–
El párrafo 2 del artículo 9 establece lo siguiente: “De conformidad con los principios establecidos en el párrafo 8 del artículo 19 de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo, la ratificación de este Convenio por un Miembro no deberá considerarse que menoscaba en modo alguno las leyes, sentencias, costumbres o acuerdos ya existentes que concedan a los miembros de las fuerzas armadas y de la policía garantías prescritas por el presente Convenio”.———-
Es decir entonces, que la única posibilidad de excluir el reconocimiento y ejercicio del derecho de sindicación puede alcanzar solamente a las fuerzas armadas y a la policía, precepto cuya interpretación debe ser restrictiva.—–
De allí que en el orden jurídico interno de los estados miembros coexistan tanto regímenes normativos que reconocen y reglamentan el derecho de sindicación de las fuerzas armadas y de la policía, como otros que directamente prohíben absolutamente su ejercicio a las categorías profesionales mencionadas y, en ambos casos, no se violan ni quebrantan las normas de los Convenios y Pactos citados.————————-
10.3.- Limitado el análisis de modo específico a la cuestión debatida, esto es la libertad de sindicación para el personal del Servicio Penitenciario de la Provincia de Córdoba, y sin ingresar a las demás libertades que el bloque convencional y constitucional garantiza a todas las personas en cuanto tales, es definitivo que el Comité de Libertad Sindical de la OIT ha ratificado su tradicional y constante interpretación del Convenio Núm. 87. En efecto, y en especial ha expresado la soberanía de los Estados para disponer la exclusión del derecho de sindicación del personal de las fuerzas armadas y de la policía ha sido en forma constante y prevalente (Caso(s) núm(s). 2240, Informe núm. 332 (Argentina); Caso(s) núm(s). 2325, Informe núm. 335 (Portugal); Caso Núm. 2738 del Sindicato de Trabajadores de la Policía de Moscú).———————————————
Más aún en el “Caso(s) núm(s). 2383, Informe núm. 336 (Reino Unido): Queja contra el Gobierno del Reino Unido presentada por la Asociación de Funcionarios de Prisiones (POA)”, el Comité de Expertos de la O.I.T. observó que en Inglaterra, “…el servicio penitenciario es un servicio esencial en el sentido estricto del término en el que el derecho de huelga puede ser restringido o incluso prohibido…”.————————————
El art. 9 del Convenio Núm. 87 en definitiva deja librado a la autonomía legislativa de los estados miembros establecer el alcance del derecho de sindicación de las fuerzas armadas y de la policía, y las exclusiones al ejercicio de ese derecho deben ser interpretadas en sentido restrictivo.——-
11.- Control de constitucionalidad y de convencionalidad———————-
11.1.- Los expresos imperativos constitucionales precedentemente transcriptos, y los preceptos convencionales que el art. 75 inc. 22 de la Constitución Nacional incorporó al bloque de constitucionalidad de nuestro ordenamiento jurídico interno, tienen hoy un fortalecido y apuntalado sustento normativo en virtud del denominado “control de convencionalidad” que es menester realizar merced a la jerarquía constitucional de los Tratados sobre Derechos Humanos y de la doctrina elaborada por los órganos internacionales permanentes, de aplicación de dichos tratados, más en temas de tan honda sensibilidad humana como es lo referido a la situación jurídica del trabajador.————————————-
La Corte Interamericana de Derechos Humanos en el Caso Almonacid Arellano y Otros Vs. Chile Sentencia de 26 de septiembre de 2006, declaró que “…cuando un Estado ha ratificado un tratado internacional como la Convención Americana, sus jueces, como parte del aparato del Estado, también están sometidos a ella, lo que les obliga a velar porque los efectos de las disposiciones de la Convención no se vean mermadas por la aplicación de leyes contrarias a su objeto y fin, y que desde un inicio carecen de efectos jurídicos. En otras palabras, el Poder Judicial debe ejercer una especie de “control de convencionalidad” entre las normas jurídicas internas que aplican en los casos concretos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos. En esta tarea, el Poder Judicial debe tener en cuenta no solamente el tratado, sino también la interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana, intérprete última de la Convención Americana…” (en análogo sentido Caso La Cantuta Vs. Perú, párrafo 173, Sent. del 29/11/2006; Caso Boyce y otros Vs. Barbados, párrafo 78, Sent. del 20/11/2007).————————————————-
Más recientemente, en el Caso Heliodoro Portugal Vs. Panamá, Sentencia del 12 de Agosto de 2008, la C.I.D.H. ha enfatizado que “…la defensa u observancia de los derechos humanos a la luz de los compromisos internacionales en cuanto a la labor de los operadores de justicia, debe realizarse a través de lo que se denomina “control de convencionalidad”, según el cual cada juzgador debe velar por el efecto útil de los instrumentos internacionales, de manera que no quede mermado o anulado por la aplicación de normas o prácticas internas contrarias al objeto y fin del instrumento internacional o del estándar internacional de protección de los derechos humanos…” (párr. 180).————————————————–
La Corte Suprema de Justicia de la Nación, ha admitido que la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos debe servir de guía para la interpretación del Pacto de San José de Costa Rica (Fallos 318:514 “Giroldi, Horacio David y otro s/ recurso de casación – causa n° 32/93” del 07/04/1995 considerando 11º; 321:3630 “Nápoli Nápoli, Erika Elizabeth y otros s/ infracción art. 139 bis del C.P.” del 22/12/1998; 330:3640 “Acerbo, Néstor Horacio s/ contrabando -causa Nº 51.221” del 21/08/2007; 330:1427 “Marchal, Juan s/apelación”) y desde esta perspectiva ha previsto el “control de convencionalidad” expresamente en Fallos 330:3248 “Mazzeo, Julio Lilo y otros s/ rec. de casación e inconstitucionalidad -Riveros-“ del 13/07/2007, entre otros (G. 1015. XXXVIII.RECURSO DE HECHO Gualtieri Rugnone de Prieto, Emma Elidia y otros s/ sustracción de menores de 10 años” fallo del 11/08/2009, entre otros).—————————————————————————-
En el caso, la especificidad de la cuestión en debate remite a considerar de manera prevalente la orientación o guía que emanan de las opiniones, recomendaciones y jurisprudencia de los distintos órganos decisivos y consultivos de la Organización Internacional del Trabajo, asumiendo -a mérito de lo anteriormente expresado- que los mismos han de alumbrar el análisis y los fundamentos del decisorio, desde que el Estado Argentino ha incorporado tales tratados al bloque constitucional (art. 75 inc. 22 Constitución Nacional).———————————————
11.2.- En definitiva, los conflictos de normas deben ser solucionados mediante la ponderación de los valores y de los principios constitucionales aplicables al caso.—-
Así lo ha recordado la jurisprudencia al señalar que “…cuando se plantea un caso de conflicto de normas constitucionales y de pluralidad de fuentes, debe aplicarse la regla de la interpretación coherente y armónica (Fallos: 186:170; 296:432). La determinación del referido estándar exige: a) delimitar con precisión el conflicto de normas y fuentes a fin de reducirlo al mínimo posible, para buscar una coherencia que el intérprete debe presumir en el ordenamiento normativo; b) proceder a una armonización ponderando los principios jurídicos aplicables; c) considerar las consecuencias de la decisión en los valores constitucionalmente protegidos…” (del voto de los Ministros Lorenzetti y Zaffaroni en “Recurso de hecho deducido por Telefónica de Argentina S.A. en la causa Telefónica de Argentina S.A. s/ acción de inconstitucionalidad” Fallos 330:3098 del 11 de julio de 2007).—
11.3.- La Corte Suprema de Justicia de la Nación, mediante el ejercicio en un caso concreto del control de constitucionalidad y convencionalidad, sentó su doctrina en el pronunciamiento del 11 de noviembre de 2008 en el caso “Asociación Trabajadores del Estado c/ Ministerio de Trabajo” (Fallos: 331:2499) y que reiteró en el fallo del 09 de diciembre de 2009 en los autos “Recurso de hecho deducido por la actora en la causa Rossi, Adriana María c/ Estado Nacional — Armada Argentina s/ sumarísimo” (Fallos 332:2715).———————————————————————
En ambos precedentes declaró que: “…la libertad sindical o, en otros términos, la “organización sindical libre y democrática”, es un principio arquitectónico que sostiene e impone la Constitución Nacional mediante su artículo 14 bis, y por vía de un muy comprensivo corpus iuris con jerarquía constitucional, proveniente del Derecho Internacional de los Derechos Humanos contenido en su artículo 75.22, segundo párrafo: Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (artículo XXII), Declaración Universal de Derechos Humanos (artículos 20 y 23.4); Convención Americana sobre Derechos Humanos (artículo 16); Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (artículo 22.1/3) y Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (artículo 8.1.a y c, y 3). El precedente también destacó cómo estos dos últimos pactos de 1966 se hicieron eco, preceptivamente, del Convenio nº 87 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) relativo a la libertad sindical y a la protección del derecho de sindicación, sobre el cual se volverá infra (considerando 6). Y no dejó de tomar en consideración, a su vez, el artículo 8º del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Protocolo de San Salvador), de jerarquía superior a las leyes (Constitución Nacional, artículo 75.22, primer párrafo)”.—
12.- Atribuciones no delegadas al Gobierno Nacional por las Provincias y los límites de la autonomía provincial——
12.1.- La autonomía legislativa para dictar normas del derecho laboral, adquiere perfiles propios cuando se trata de un estado federal como la República Argentina, que ha efectuado en la Constitución Nacional un reparto de atribuciones entre los diferentes niveles de gobierno, frente al cual, la materia referida al empleo público constituye una típica reserva legislativa de poderes no delegados por los gobiernos locales al gobierno federal, sin perjuicio de reconocerles límites competenciales sustantivos emergentes, para el caso particular, de las prescripciones del art. 14 bis, 75 inc. 22 y concordantes de la Constitución Nacional.———————–
De allí que no se ajusta a la forma de organización constitucional de la República Argentina el argumento que postula que de conformidad al art. 75 inc. 12 de la Constitución Nacional todo lo referido al derecho del trabajo y de la seguridad social es materia de fondo de competencia exclusiva del Congreso de la Nación, pues se soslaya que las relaciones de empleo público conforman la manifestación de un poder no delegado por las Provincias, quienes se han reservado para sí su propia organización institucional, bajo la reserva de la garantía federal consagrada en el art. 5 de la Constitución Nacional.————————————————————
Conteste con esta organización, el art. 110 inc. 18 de la Constitución Provincial declara que corresponde al Poder Legislativo “Dictar la ley orgánica de la Policía de la Provincia y del Servicio Penitenciario Provincial” y por el inc. 24 es su atribución “Dictar el estatuto, el régimen de remuneraciones, y reglar el escalafón del personal de los Poderes y órganos del Estado Provincial”.————————————————–
12.2.- La Corte Suprema como intérprete último de la Constitución Nacional y garante del orden federal ha dicho que no constituyen materia federal las cuestiones vinculadas al empleo público local, tal es el carácter que invisten los agentes del Servicio Penitenciario por expresa consideración de un precepto con fuente directa en la Constitución Provincial.——————————————————————————
Como ha interpretado la propia Corte Suprema de Justicia de la Nación, las cuestiones vinculadas a las relaciones de empleo público forman parte de las autonomías locales que pueden regular todo lo vinculado a esa materia, celebrar acuerdos con la Nación, sin sobrepasar lo clara y nítidamente consagrado por el Constituyente local. Así lo ha admitido expresamente la Corte Suprema de Justicia de la Nación en autos “Aguirre, Raúl Emilio c/ Prov. de Santa Fe” (Fallos 242:141, 1958), en cuanto a que esa materia es de derecho administrativo y de orden público local, de donde se sigue que la sanción de las mismas implica el ejercicio de uno de los poderes no delegados al Gobierno federal y, como tal, conforma un ámbito en el cual las provincias conservan su soberanía absoluta en todo lo relativo a los poderes no delegados a la Nación, como lo reconoce el art. 104 de la Constitución Nacional (cfr. Fallos: “Resoagli, Luis c/ Provincia de Corrientes”, fallada el 31 de julio de 1869, 7:373; 317:1195; 327:3852; 329:5814; “Federación Argentina de la Magistratura y otra c/ Neuquén, Provincia del s/ acción declarativa de inconstitucionalidad”, F. 201, XLIII, Originario, del 23/02/2010).———————————————————
La Constitución confiere para cada uno de los niveles de gobierno poderes autónomos, que se traducen en una descentralización normativa y operativa de la organización de la función pública en distintos niveles, de lo que resulta que su regulación, puede ser diversa entre las diferentes jurisdicciones.—————————–
De allí que la Provincia de Córdoba tiene competencia legislativa fundada en la autonomía provincial y en los poderes reservados por las Provincias desde la Constitución Nacional de 1853, para establecer una reglamentación del servicio penitenciario provincial, como así también, establecer el alcance de su situación jurídico subjetiva en cuanto a los derechos, obligaciones, incompatibilidades, inhabilidades y prohibiciones que impone esa relación de sujeción especial.—————
12.3.- La atribución constitucional conferida por las Provincias al Congreso de la Nación en el art. 75 inc. 12 debe ser interpretada armónicamente con los arts. 5, 31, 104 y concordantes de la Constitución Nacional y en el marco de las instituciones que conforman la autonomía provincial.———–
Ello es así sin perjuicio de las facultades atribuidas por la Constitución Nacional a las autoridades de la Nación para proveer a la seguridad interior y de las fronteras y para dictar las normas para la organización y gobierno de las fuerzas armadas según las necesidades de la Nación (art. 75 inc. 27, y art. 99 incs. 12, 13 y 14 CN).————–
12.4.- Todas las normas, convenios o tratados consideran de manera particular la situación de las fuerzas armadas y policiales en razón de su “categoría profesional”, pues no son trabajadores independientes del Estado sino que lo integran y son depositarios exclusivos del monopolio de la fuerza pública y garantes de la seguridad interna.————Las singulares características definitorias de la función penitenciaria de carácter público estatal, trasuntan una distinción que en el marco jurídico público de la Provincia de Córdoba no puede ser descalificada por arbitraria, inequitativa o discriminatoria.———
Esto así por cuanto si bien las normas contenidas en el Convenio Núm. 87 de la O.I.T. se aplican a “todos” los trabajadores “sin ninguna distinción” y, por consiguiente, amparan a los empleados del Estado, admiten una excepción restrictiva y explícita que alude a aquellos que integran las fuerzas de seguridad, la policía y el servicio penitenciario. Tal distinción en materia sindical responde a una razón objetiva basada en la “categoría profesional” y ha sido expresamente ponderada en la interpretación del Convenio Nº 87 de la OIT y sus recomendaciones efectuadas, entre otras, a la propia nación Argentina.———————————————————-
Debe quedar muy bien en claro que la exclusión del derecho de sindicación es de restricción tal que no puede ponderarse una interpretación que permita colegir afectación del goce de las demás libertades aseguradas en la Constitución Nacional, puesto que la autorizada lo ha sido en el marco de los límites que imponen el resguardo y respeto de las normas que regulan la institución de que se trata, incluídas sus reglamentaciones internas. ———-
La libertad (individual o colectiva) admite esas restricciones solo en tanto se justifiquen razonablemente en la salvaguarda de la eficacia de la prestación de un servicio público esencial. Y se orienta hacia la concreción de un valor jurídico fundamental sobre el que se construye una sociedad democráticamente organizada: Proteger y alentar la relación de confianza que debe existir entre tales instituciones, sus funcionarios y agentes, con los ciudadanos que las sostienen, las valoran y requieren en tanto gestoras y realizadoras de la seguridad pública y como uno de los elementos indispensables del aseguramiento del bienestar e interés general.————-
12.5.- La misión institucional que el ordenamiento asigna a las fuerzas de seguridad, policial y penitenciarias, representa un interés de indudable relevancia en el orden constitucional, consistente en que estén conformadas de tal modo que sean idóneas para el cumplimiento de sus cometidos públicos. Este objetivo presupone una eficaz y adecuada estructura, que requiere como una característica necesaria, indispensable y específica para su logro, una organización profundamente “jerarquizada”, “disciplinada” y “unida”.—————————————————————
De allí que a sus integrantes se les impone legalmente obligaciones específicas de lealtad a la verdad objetiva de esas Instituciones y a sus autoridades, como deberes estatutarios fundamentales que aseguran la actuación coherente para la realización de sus fines.—————————–
Por ende, el legislador –legítimamente- impone los límites específicos que contribuyan a fortalecer los valores constitucionales de disciplina, sujeción jerárquica y unidad interna en las fuerzas armadas y de seguridad (en el servicio penitenciario, entre otros).————————————————-
Los medios que se utilicen para su ejercicio, deben ajustarse a los principios y normas jurídicas de la República, tanto como a las particulares exigencias que comporta el ejercicio de las tan delicadas funciones de seguridad pública y penitenciaria.————————————————–
Su reconocimiento se orienta de manera decisiva al fortalecimiento de la función de las fuerzas de seguridad. Es así como esta especial relación de sujeción por la índole de la función impone razonables restricciones, porque entran en consideración otros valores jurídicos cual es el monopolio del Estado en el aseguramiento de la seguridad, indispensable en una sociedad democrática y organizada, como ya se expresara.———————
12.6.- En este sentido el Tribunal Constitucional Español considera que si bien la Constitución reconoce una serie de derechos para todos los ciudadanos, el ejercicio de los mismos podría ser limitado para los funcionarios públicos con mayor o menor intensidad atendiendo al tipo de funciones que realizan. El problema se centra en averiguar “…los límites implícitos o inherentes a dicha condición funcionarial que… no pueden ser otros que los que tengan relación directa con las necesidades del servicio, de tal manera que de no observarlos el funcionario, se resentiría o perturbaría de modo inevitable la concreta esfera de la función pública en la que se incardina, … con daño grave para los intereses generales…” (S.T.C. del 3 de julio de 1983 Repertorio Aranzadi, 4278).——————–
Esa doctrina constitucional tiene directa vinculación con el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, celebrado en Roma el 4 de noviembre de 1950, cuyo artículo 11.2, en relación con las libertades de reunión y asociación, dispone que “…el presente artículo no prohíbe que se impongan restricciones legítimas al ejercicio de estos derechos para los miembros de las fuerzas armadas, de la policía o de la Administración del Estado”.——–
El Tribunal Europeo de Derechos Humanos admite la legitimación de restricciones a la libertad sindical de las fuerzas armadas, de la policía o de la administración (T.E.D.H., “Sindicato sueco de conductores de locomotoras, § 37, serie A no 20” y Sentencia Demir y Baykara c. Turquía” de fecha 12 de noviembre de 2008).
Incluso en el marco de la doctrina social de la Iglesia el derecho a la libertad sindical aparece sin contestación como uno de los derechos fundamentales más generalmente reconocidos con un sentido universal, que se traduce en el derecho de asociarse; esto es, a formar asociaciones o uniones que tengan como finalidad la defensa de los intereses vitales de los hombres empleados en las diversas profesiones. Los intereses vitales de los hombres del trabajo son hasta un cierto punto comunes a todos; pero al mismo tiempo, todo tipo de trabajo, toda profesión posee un carácter específico que en estas organizaciones debería encontrar su propio reflejo particular (Encíclica Laborem exercens de Juan Pablo II, del 14/09/1981).–
Esta es, además, en general, tanto la orientación del sistema americano de derechos humanos, como la del sistema europeo, que si bien garantizan las libertades individuales, subordinan a las expresiones asociativas según la envergadura de la función pública asignada: a mayor autoridad, mayor responsabilidad.——————-
Con esta teleología debe ser, entonces, interpretada la restricción al derecho de sindicación del personal policial en la Provincia de Córdoba. Ello es así sin perjuicio de las facultades atribuidas por la Constitución Nacional a las autoridades de la Nación para proveer a la seguridad interior y de las fronteras y para dictar las normas para la organización y gobierno de las fuerzas armadas según las necesidades de la Nación (art. 75 inc. 27, y art. 99 incs. 12, 13 y 14 CN).——————————————-
13.- Derecho interno comparado—————————————————-
13.1.- La Ley Orgánica del Servicio Penitenciario Nacional 20.416 que, al igual que la norma local, se asienta en la regla que prohíbe a los agentes penitenciarios el derecho de formar sindicatos, dispone en su art. 36 que: “Queda prohibido a los agentes penitenciarios, sin perjuicio de lo que establezcan las leyes y los reglamentos del Servicio Penitenciario Federal: … l) Formular peticiones, quejas, o reclamos en forma colectiva, apartarse de la vía jerárquica, o no guardar el respeto debido al superior…”.————
Las legislaciones provinciales, en su mayoría receptan esta regla general, consagrando en términos casi idénticos, la prohibición de sindicación. Así la Provincia de Entre Ríos, regula la cuestión en la Ley 5.797 (B.O. 15/01/76) modificada por la ley 9.246, que en su artículo 15 dispone: “Queda expresamente prohibido a los Agentes Penitenciarios (…) Inciso L) Formular peticiones, quejas o reclamos en forma colectiva, apartarse de la vía jerárquica, o no guardar el respeto debido al superior”.—-
En el mismo sentido, la Provincia de Santa Fe, que mediante la Ley 8183, artículo 12, expresa: “Queda prohibido a los agentes penitenciarios, sin perjuicio de lo que establecen otras normas: …l) Formular peticiones, quejas o reclamos en forma colectiva, o individual apartándose de la vía jerárquica, o no guardar el respeto debido al superior;…”.———————-
13.2.- En los autos “Asociación Profesional Policial de Santa Fe c/ Ministerio de Trabajo s/ley de asociaciones sindicales”, Expte 28958/02, la Sala X de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo, invoca los Convenios de la O.I.T. -en este caso, los Convenios 87, 98 y el 151 sobre las relaciones de trabajo en la Administración Pública-, y destaca que todas las normas, convenios o tratados apartan la situación particular de las fuerzas armadas y policiales pues no son trabajadores independientes del Estado, sino que lo integran y representan y son depositarios exclusivos del monopolio de la fuerza y garantes de la seguridad interna, por lo que, en definitiva, convalida judicialmente la decisión administrativa de rechazar la inscripción de un sindicato policial.—————————————En el mismo sentido se inscribe la doctrina de la Sala V de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo en “Asociación Profesional de Policías de la Provincia de Buenos Aires c/ Ministerio de Trabajo s/ ley de Asociaciones Sindicales” fallo del 12 de noviembre de 2002 en el expte No. 25.181/02.—————————————-
La Sala VI de ese mismo Tribunal, en la causa “Ministerio de trabajo c/ Sindicato único del Personal de Seguridad…”, de fecha 15/02/2006, afirmó que “…no hay legislación interna que regule la posibilidad de sindicación y de ejercicio de los demás derechos vinculados a ella por parte de las fuerzas de seguridad” (del voto del doctor Fernández Madrid).————————-
Coincidentemente con tal exégesis, se ha pronunciado la jurisprudencia provincial. Así, el Superior Tribunal de Justicia de la Provincia de Río Negro en autos “Personal Policial Pcia. de Río Negro s/ amparo s/ competencia”, Resolución del 13/10/2005 precisó “La O.I.T. ha dejado librado a sus países miembros la autorización o no de la sindicalización policial y la Argentina ha optado -legítimamente- a nivel nacional por el no reconocimiento de la agremiación del personal policial”.—————–
13.3.- Los antecedentes normativos y los fallos jurisprudenciales emergentes de los conflictos que han suscitado la necesidad de la interpretación del sentido y alcance de los preceptos aplicables, tienen un valor referencial dirimente para la interpretación de los preceptos locales, y es posible sintetizar una directriz de hermenéutica jurídica común en función de la cual la regla de la prohibición de sindicación no quebranta la letra ni la intención de la normas convencionales e internacionales.———-
14.- Naturaleza jurídico pública del régimen estatutario del personal del servicio penitenciario en la Provincia de Córdoba——————————-
14.1.- El carácter singular del empleo en el sector público, está determinado por la circunstancia que la capacidad de trabajo y su enajenación a favor de un tercero está calificada por la persona del empleador, que es la Administración, quien a través de la capacidad laboral de los agentes o funcionarios concreta su objetivo institucional de gestora y realizadora del bien común, en una sociedad democráticamente organizada.———————Los funcionarios o agentes del servicio penitenciario ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado, por lo que su derecho de sindicación puede ser objeto de restricciones, como la suspensión del ejercicio del derecho o incluso su prohibición, sin que tales restricciones puedan resultar contrarias a los principios de la libertad sindical.——————————–
Tal como lo señala la doctrina “…Técnicamente consideradas las fuerzas armadas, constituyen una estructura particular y compleja con características especiales que las distinguen de las demás estructuras sociales…” (Diez, Manuel M, Derecho Administrativo, Tomo 3, pág. 567, Editorial Bibliográfica Argentina S.R.L, Buenos Aires, 1967). El mismo singularismo presentan las fuerzas de seguridad policial y penitenciarias de carácter público estatal.———————————————–
14.2.- El régimen legal aplicable al personal del Servicio Penitenciario de la Provincia de Córdoba, se encuentra en la Ley 8231, la que establece los derechos y deberes esenciales del personal penitenciario en actividad, así como también las prohibiciones, inhabilidades e incompatibilidades que rigen para los mismos, entre las que se establece “Queda prohibido al personal penitenciario en actividad: …10) Agremiarse, o efectuar proselitismo sindical o político en el ámbito de la institución…” (artículo 19 inc. 10 de la ley 8231).—————————————————————
Frente al claro texto de dicho precepto y a la circunstancia ya analizada de que tal reglamentación responde al ejercicio de un poder no delegado al gobierno nacional, ha menester promover una interpretación constitucional conforme.—————————
14.3.- La interpretación “conforme” es un principio que se deriva directamente de la Constitución como norma que confiere fundamento y unidad al ordenamiento jurídico (vid. María Luisa Balaguer Callejón, “Interpretación de la constitución y ordenamiento jurídico”, Tecnos, Madrid, 1997, pág. 111). Tal principio o máxima de hermenéutica posibilita que, de entre varios entendimientos posibles de una regla de derecho, el intérprete opte por aquel que “mejor se acomode a los dictados constitucionales” (Jiménez Campo, J., “Enciclopedia jurídica básica”, Madrid 1995, pág. 3681).————
De allí que, ante la coexistencia de diversos instrumentos internacionales y de derecho interno que regulan una situación o un derecho, deberá seleccionarse aquel sentido que mejor asegure la vigencia del derecho o el mayor margen de tutela de la persona humana.———————————–
El principio de protección consagrado en el art. 14 bis de la Constitución Nacional, si bien constituye la primera referencia explícita para arbitrar en los conflictos laborales, debe ser conjugado con el principio que rige en el derecho internacional de los derechos humanos -principio pro homine- del que resulta la obligación de realizar una interpretación restrictiva cuando se trata de limitaciones o suspensiones extraordinarias. Precisamente, en el campo del derecho laboral, rige el principio de interpretación restrictiva de toda limitación, restricción o suspensión de esos derechos.———————
En esa orientación se enmarca la doctrina de la Corte Suprema de Justicia de la Nación (“Aquino, Isacio c/ Cargo Servicios Industriales S.A.” del 21/09/2004, Fallos 327: 3753; “Milone, Juan A. C/ Asociart S.A. ART” del 26/10/04, Fallos 327:4607).——
De allí que es dable propiciar que la prohibición de sindicación debe ser compensada con otras garantías como la libertad de asociación y la libertad de expresión, con los condicionamientos propios que impone la naturaleza esencial del servicio público de las fuerzas de seguridad policial y penitenciaria.————————–
14.4.- La prohibición expresa de sindicación establecida por el art. 19 inc. 10 de la Ley 8231 del Personal del Servicio Penitenciario, no es contraria a la Ley 23.551 de Asociaciones Sindicales.—————————————-
Tan es así por cuanto la Ley 14.932 aprobatoria del Convenio Núm. 87; el Decreto-Ley 11.594 ratificatorio del Convenio Núm. 98; la Ley 23.328 ratificatoria del Convenio Núm. 151 y la Ley 23.544 ratificatoria del Convenio Núm. 154, todas hacen expresa reserva de la posibilidad de que cada Estado parte de esos convenios, limite las condiciones de ejercicio de los derechos consagrados en esos instrumentos, atendiendo a la categoría profesional particular que, en especial, revisten las fuerzas armadas y la policía.————————————————————————Por tal motivo, no es aplicable la Ley 23.551 que resulta excluida por las normas citadas, que incluso tienen primacía normativa por la jerarquía constitucional de sus prescripciones.———————————————–
15.- Zona de reserva del legislador y la regla de la equivocación clara:
Los agravios constitucionales referidos por los accionantes al tiempo de interponer la demanda, han sido fundadamente atendidos y desestimados por la Cámara a-quo, máxime cuando la declaración de inconstitucionalidad de una norma de jerarquía legal constituye la más delicada de las funciones susceptibles de encomendarse a un tribunal de justicia, sólo practicable como razón ineludible del pronunciamiento a dictarse (C.S.J.N. Fallos 251:455; 252:328), es un acto de suma gravedad institucional y debe ser considerado como la “última ratio” del orden jurídico (C.S.J.N. Fallos 249:51). Consecuentemente, sólo debe recurrirse a ella cuando una estricta necesidad lo requiera (C.S.J.N. doct. de Fallos 248:398; Corwin, “The Constitution of the United States of América”, pág. 562, Washington, 1953, reiterada en Fallos 260:83 “Haydeé María del Carmen Alberti” del 30-11-1964; 264:364, entre muchos).———————
La solución propiciada por la Cámara a-quo se enmarca, además en la denominada regla de la clara equivocación, conforme a la cual “…sólo puede anularse una ley cuando aquéllos que tienen el derecho de hacer leyes no sólo han cometido una equivocación, sino que han cometido una muy clara -tan clara que no queda abierta a una cuestión racional”, en cuyo caso “la función judicial consiste solamente en establecer la frontera exterior de la acción legislativa razonable” (Thayer, J.B., “The origin and scope of the american doctrine of constitucional law”, Harvard Law Review, Vol. 7, Dorado Porrasa, Javier, “El debate sobre el control de constitucionalidad en los Estados Unidos. Una polémica sobre la interpretación constitucional”, Instituto de Derechos Humanos, Universidad Carlos III de Madrid, Dykinson, 1997, p. 14 y ss).——————————-
16.- En mérito a las consideraciones explicitadas es dable concluir que la prohibición de sindicación del personal del servicio penitenciario provincial no es contraria al derecho constitucional y convencional actualmente vigente y que la decisión del Tribunal de juicio que así lo resolvió satisface las condiciones del art. 155 de la Constitución Provincial.
Por tal motivo corresponde rechazar el recurso.———————————-
17.- Finalmente, en cuanto a las costas del juicio corresponde imponerlas por su orden, atento lo novedoso de la cuestión debatida (art. 14, Ley 4915).Así votamos.
A LA SEGUNDA CUESTIÓN PLANTEADA, LOS SEÑORES VOCALES DOCTORES DOMINGO JUAN SESIN, MARÍA ESTHER CAFURE DE BATTISTELLI, AÍDA LUCÍA TERESA TARDITTI, ARMANDO SEGUNDO ANDRUET (H), M. DE LAS MERCEDES BLANC G. DE ARABEL, CARLOS FRANCISCO GARCÍA ALLOCCO Y HUMBERTO SÁNCHEZ GAVIER, EN FORMA CONJUNTA, DIJERON: ——————
Corresponde:
I) Admitir formalmente el recurso directo interpuesto por la parte actora (fs. 111/114) en contra del Auto Número Quinientos ochenta y siete de fecha primero de diciembre de dos mil ocho, dictado por la Cámara de Apelaciones en lo Civil y Comercial de Segunda Nominación de esta ciudad (fs. 108/110).—————————–
II) No hacer lugar al recurso de casación interpuesto por la parte actora (fs. 89/100) en contra de la Sentencia Número Ciento dieciséis de fecha treinta y uno de julio de dos mil ocho (fs. 67/87) dictada por el mismo tribunal, confirmando el pronunciamiento recurrido con los fundamentos explicitados en el presente decisorio.-
III) Imponer las costas del recurso de casación por el orden causado (art. 14, Ley 4915). Así votamos.
Por ello, el Tribunal Superior de Justicia, en pleno,
RESUELVE:
I) Admitir formalmente el recurso directo interpuesto por la parte actora (fs. 111/114) en contra del Auto Número Quinientos ochenta y siete de fecha primero de diciembre de dos mil ocho, dictado por la Cámara de Apelaciones en lo Civil y Comercial de Segunda Nominación de esta ciudad (fs. 108/110).—————————–
II) No hacer lugar al recurso de casación interpuesto por la parte actora (fs. 89/100) en contra de la Sentencia Número Ciento dieciséis de fecha treinta y uno de julio de dos mil ocho (fs. 67/87) dictada por el mismo tribunal, confirmando el pronunciamiento recurrido con los fundamentos explicitados en el presente decisorio.–
III) Imponer las costas del recurso de casación por el orden causado (art. 14, Ley 4915).——————————————
Protocolícese, hágase saber, dese copia y bajen.-Fdo.: Doctores Domingo Juan Sesin, María Esther Cafure de Battistelli, Aída Lucía Teresa Tarditti, Armando Segundo Andruet (h), M. de las Mercedes Blanc G. de Arabel, Carlos Francisco García Allocco y Humberto Sánchez Gavier

4. Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo. Sala VII. S.D. 38876 del 22/11/2005. Exp. 15664/2005.


En la ciudad de Buenos Aires, a los 22 días del mes de noviembre de 2005, para dictar sentencia en los autos: “MÉNDEZ, CARLOS ALDO C/ $. 4. ADMINISTRACION GENERAL DE PUERTOS S.E. S/ JUICIO SUMARISIMO,”
se procede a votar en el siguiente orden:

EL DOCTOR JUAN ANDRÉS RUIZ DÍAZ DIJO:
I)) El actor, Sr. Carlos Aldo Méndez delegado de personal del sindicato Unión Personal Civil de la Nación, inició una acción sumarísima que tiene por objeto que se lo reinstale en su cargo de Jefe de Departamento de Seguridad y Vigilancia. Sostiene que la remoción y modificación de sus condiciones de trabajo, decidida por su empleadora mediante memo Nro. 493/04, viola su garantía de estabilidad.//-
La demandada niega que al actor se le hayan alterado los términos del contrato y violado garantías sindicales. Alega que el Sr. Méndez continuó perteneciendo a la Gerencia de Seguridad y Control, que se le mantuvo la categoría escalafonaria, el salario y que el nuevo cargo le permite ejercer su función gremial con mayor comodidad y facilidad horaria.-
La Dra. Pastén, en su sentencia obrante a fs. 171/174, hace lugar a la acción sumarísima y ordena la reinstalación del actor.-
La demandada se agravia por lo decidido en primera instancia y, en lo fundamental, aduce que el actor no ha sido perjudicado con la nueva designación ya que sus fueros sindicales y el ejercicio de los mismos no () sólo se mantienen intactos sino que fueron mejorados (fs. 176/178).-

II) Tal como ha quedado resuelta la cuestión, llega firme a esta instancia la calidad de delegado de personal del Sr. Carlos Aldo Méndez, la oportuna notificación de su designación a la empleadora y que ésta le modificó sus condiciones de trabajo.-
Sentado ello, es innecesario, en el caso, demostrar la naturaleza antigremial de la conducta de la empleadora, ni si el ejercicio de los derechos gremiales se mantienen intactos o no, -tal como se insiste en esta instancia- porque al adoptar una de las medidas vedadas por el art. 52 de la ley 23.551 (sin recurrir a la acción de exclusión de tutela) se ha incurrido en una maniobra prohibida que se presume “iuris et de iure”.-
La empleadora ha llevado a cabo un acto nulo, en los términos de los arts. 18 y 1044 del Código Civil y por lo tanto, ineficaz para producir la modificación de las condiciones de labor (ver: Héctor Jorge Scotti en “Derecho Colectivo del Trabajo”, pág. 381 y sgtes, Editorial La Ley).-
En consecuencia, propongo confirmar el fallo apelado.-

III) Las costas de alzada sugiero imponerlas a cargo de la parte demandada (art. 68 C.P.C.C.N.) y regular los honorarios de los letrados firmantes de los escritos de fs. 176/179 y fs. 211/212 en el 25% y 25%, respectivamente,
de lo que les corresponda por su actuación en la instancia anterior (Ley 21.839).-

LA DOCTORA ESTELA MILAGROS FERREIRÓS DIJO:

Por compartir sus fundamentos adhiero al voto que antecede.-

EL DOCTOR NÉSTOR MIGUEL RODRÍGUEZ BRUNENGO no vota (art. 125 L.O.).-
A mérito de lo que resulta del precedente acuerdo, el Tribunal RESUELVE: 1) Confirmar el fallo apelado. 2) Declarar las costas de alzada a cargo de la demandada. 3) Regular los honorarios de los letrados firmantes de los escritos de fs. 176/179 y fs. 211/212 en el 25% y 25%,
respectivamente, de lo que les corresponda por su actuación en la instancia anterior.-
Regístrese, notifíquese y devuélvase.//-

FDO.: Ruiz Díaz – Ferreirós

Proyectos presentados en la Cámara de Diputados de la Nación

1. Proyecto de Resolución de 1990 de creación de una comisión especial de doce miembros de la Cámara de Diputados para encuestar la conveniencia o no de la agremiación policial. Diputados Jorge Horacio Gentile, Héctor Gatti y Eduardo González.

2. Proyecto de ley iniciado en expediente: 2634-D del año 2004 del Dip. Ángel E. Baltuzzi.

El Senado y Cámara de Diputados,…
Artículo 1º – Incorpórase a la ley 23.551, de asociaciones sindicales, el título XV, “Personas jurídicas excluidas de la presente ley”. El mismo consta de dos (2) artículos, el artículo 65 y el 66.
Art. 2º – Modifíquese el artículo 65 de la ley 23.551, el que quedará redactado de la siguiente forma:
Artículo 65: Quedan expresamente excluidas de los alcances y aplicación de la presente ley las personas jurídicas creadas o por crearse que de cualquier modo tengan por finalidad defender, peticionar, y/o representar derechos o intereses individuales o colectivos del personal de las fuerzas armadas o de seguridad mediante la organización, agrupación o sindicalización del mismo.
Art. 3º – Modifíquese el artículo 66 de la ley 23.551, el que quedará redactado de la siguiente forma:
Artículo 66: A los fines expresados en el artículo precedente se considera personal militar al de oficiales, suboficiales y tropa, tanto en actividad como retirado, del Ejército Argentino, Armada Nacional y Fuerza Aérea Argentina; y personal de seguridad al de oficiales, suboficiales y tropa en actividad o retirado de Gendarmería Nacional, Prefectura Naval Argentina, Policía Aeronáutica Nacional, Policía Federal, Servicio Penitenciario Federal, policías y servicios penitenciarios de cada provincia.
Art. 4º – Modifíquese el artículo 67 de la ley 23.551, el que quedará redactado de la siguiente forma:
Artículo 67: La presente ley entrará en vigencia al día siguiente de su publicación.
Art. 5º – Modifíquese el artículo 68 de la ley 23.551, el que quedará redactado de la siguiente forma:
Artículo 68: Derógase la ley de facto 22.105 y toda otra disposición que se oponga a la presente.
Art. 6º – Modifíquese el artículo 69 de la ley 23.551, el que quedará redactado de la siguiente forma:
Artículo 69: Comuníquese al Poder Ejecutivo.
Art. 7º – Derógase toda disposición legal que se oponga a la presente.
Art. 8º – Comuníquese al Poder Ejecutivo.

3. Proyecto de ley: 3728-D del año 2004 reproducido en: 1182-D del 2006 y 0996-D del 2008 y en 3329-D del 2010 del Dip. Eduardo G. Macaluse, Marta O. Maffei, María L. Monteagudo, Marcela V. Rodríguez, María F. Ríos y José A. Roselli.

El Senado y Cámara de Diputados,…
Artículo 1º – Agrégase como artículo 2º bis de la ley 23.551:
Artículo 2º bis:
1. Los agentes de las fuerzas policiales y de seguridad gozarán de los derechos civiles esenciales para el ejercicio normal de la libertad sindical.
Tienen el derecho de constituir, sin ninguna distinción y sin autorización previa, las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a estas organizaciones, con la sola condición de observar los estatutos de las mismas.
La participación de los agentes con estado de personal de las fuerzas policiales y de seguridad en dichas organizaciones no implicará falta disciplinaria alguna. Las disposiciones de las leyes orgánicas y/o reglamentos disciplinarios de las fuerzas policiales y de seguridad que establecen prohibiciones o reglamentan faltas disciplinarias por el número de agentes que realicen peticiones, por no seguir el orden jerárquico o no guardar el respeto debido al superior, no alcanzan a las actividades regladas en la presente ley.
2. Sancionar, dar de baja, retirar obligatoriamente, trasladar, disminuir su calificación, postergar en el ascenso o perjudicar de cualquier otra forma a un agente de una fuerza policial o de seguridad, a causa de su afiliación a una organización de empleados públicos o de su participación en las actividades normales de tal organización, será una falta gravísima dentro del régimen disciplinario de cada una de las fuerzas policiales o de seguridad.
3. Se deroga toda norma que impida o prohíba la organización y/o la participación en actividades sindicales o gremiales del personal de las fuerzas policiales o de seguridad o que sancione a dicho personal por esas actividades.
Art. 2º – Comuníquese al Poder Ejecutivo.

4. Proyecto de ley: 5082-d de 2010 de la Dip. Patricia Bullrich, Fernando Adolfo Iglesias, Griselda Ángela Baldata e Hilma Leonor Reproducido en: 2932-D de 2012

El Senado y Cámara de Diputados,…
“Sindicalización del Personal de la Policía Federal Argentina”
Artículo 1°: Objeto.
La presente ley tiene por objeto otorgar el derecho a constituir una asociación sindical de ámbito nacional a los trabajadores que se desempeñan bajo relación de dependencia en la Policía Federal Argentina, para la defensa de sus intereses profesionales así como también el derecho a afiliarse y a participar activamente en el sindicato en los términos previstos por la presente y por las leyes vigentes en la materia.
Art. 2°: Sujetos.
Los sujetos de esta ley son los trabajadores que se desempeñan, como personal policial o civil, bajo relación de dependencia en la Policía Federal Argentina.
Art. 3°: Principios.
La asociación sindical que agrupe a los trabajadores del artículo 2 de la presente ley se rige por los siguientes principios:
a) Principios de libertad sindical y protección del derecho de sindicación, según las disposiciones del “Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación”, Nro. 87, de la Organización Internacional del Trabajo.
b) Principios del derecho de sindicación y de negociación colectiva, según las disposiciones del “Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva”, Nro. 98, de la Organización Internacional del Trabajo.
Art. 4°: Limitación de los derechos derivados de la asociación sindical.
El personal de la Policía Federal Argentina no puede ejercer en ningún caso el derecho a huelga ni acciones sustitutivas que alteren el funcionamiento normal de los servicios de seguridad que deben prestar en el ejercicio de sus funciones y cumpliendo con los deberes y obligaciones descriptas en el Capítulo II de la Ley para el Personal de la Policía Federal Argentina (N° 21.965).
Art.5°: Participación en actividades sindicales.
Modifícase el inciso f del artículo 9 de la “Ley para el Personal de la Policía Federal Argentina” (Ley N° 21.965), el cual quedará redactado de la siguiente manera:
“La no participación en actividades políticas o partidarias, ni el desempeño de funciones públicas propias de cargos electivos”.
Art. 6°: De forma. Comuníquese al Poder Ejecutivo Nacional.

5. Proyecto de ley en expediente: 1648-D de 2011: de la Dip. Stella Maris Córdoba, reproducido en: 5526-D del 2013:

El Senado y Cámara de Diputados,…
Artículo 1º: Agregase como artículo 2º bis de la ley 23.551:
Artículo 2º bis:
Inciso 1º: Los Agentes de las Fuerzas Policiales, Penitenciarias y de Seguridad, activos, retirados y pensionados, gozarán de los derechos civiles esenciales para el ejercicio normal de la libertad sindical para defensa de sus intereses profesionales.
Tienen el derecho de constituir sin ninguna distinción y sin autorización previa las organizaciones que estimen conveniente, así como afiliarse a estas organizaciones, con la sola condición de observar los Estatutos de la misma teniendo derecho a formular propuestas o dirigir peticiones a las autoridades competentes, así como ostentar la representación de sus afiliados ante los organismos competentes de la Administración Pública.
La participación de los Agentes con estado de personal de las fuerzas policiales, penitenciarias y de seguridad en dichas organizaciones no implicará falta disciplinaria alguna. Las disposiciones de las leyes orgánicas y/o reglamentos disciplinarios de las fuerzas policiales, penitenciarias y de seguridad que establecen prohibiciones o reglamentan faltas disciplinarias por ser afiliado a un sindicato, no alcanzarán a las actividades regladas en la presente ley.
Inciso 2º: Sancionar, dar de baja, retirar obligatoriamente, trasladar, disminuir su calificación, postergar en el ascenso ó perjudicar de cualquier otra forma a un Agente de una fuerza, a causa de su afiliación de una organización sindical, será una falta gravísima dentro del régimen disciplinario de cada una de las fuerzas policiales, penitenciarias y de seguridad del país
Inciso 3º: Por cada provincia se autorizarán sindicatos que estarán integrados por policías, servicios penitenciarios, de seguridad, como así miembros de asociaciones intermedias relacionadas a la actividad de seguridad pública, que cumplan funciones de atención, cuidado y capacitación de los agentes de las fuerzas policiales y de seguridad.
Inciso 4º: Al realizarse protestas o medidas de fuerzas de fuerza por razones salariales ó laborales, se deberá garantizar las guardias mínimas de seguridad, quedando prohibido el paro total de actividades por considerarse un servicio de capital importancia para la seguridad ciudadana. Las manifestaciones públicas podrán llevarlas a cabo únicamente sin la portación de arma y sin uniforme, prohibiéndose el uso de cualquier elemento provisto por el estado. Las garantías previstas en la Ley Nacional 23.544, deberán ser aplicadas a las fuerzas policiales, penitenciarias y de seguridad.
Inciso 5º: Se deroga toda norma que se oponga a la presente que impida el ejercicio de la libertad sindical por parte de los funcionarios que integran las fuerzas policiales ó de seguridad.
Artículo 2º: Comuníquese al Poder Ejecutivo.

6. Proyecto de ley: 3209-D del 2012 del Dip. Alberto Emilio Asseff y Ramona Pucheta

El Senado y Cámara de Diputados,…
Artículo 1º: Agrégase como artículo 2º bis de la ley 23.551 el siguiente:
Artículo 2º bis:
Inciso 1º: Los integrantes de las Fuerzas Policiales y Penitenciarias, activos, retirados, jubilados y pensionados gozarán de los derechos civiles esenciales para el ejercicio normal de la libertad sindical para defensa de sus intereses profesionales.
Tienen el derecho de constituir sin ninguna distinción y sin autorización previa, las organizaciones que estimen conveniente, así como afiliarse a estas organizaciones, con la sola condición de observar los Estatutos de las mismas teniendo derecho a formular propuestas o dirigir peticiones a las autoridades competentes, así como ostentar la representación de sus afiliados ante los organismos competentes de la Administración Pública.
La participación de los agentes con estado de personal de las fuerzas policiales y penitenciarias en dichas organizaciones, no implicará falta disciplinaria alguna. Las disposiciones de las leyes orgánicas y/o reglamentos disciplinarios de las fuerzas policiales y penitenciarias que establecen prohibiciones o reglamentan faltas disciplinarias por participar en actividades gremiales, no alcanzarán a las actividades regladas en la presente ley.
Las organizaciones o asociaciones gremiales que se constituyan con arreglo al presente precepto velarán muy especialmente por el respeto y acatamiento de las órdenes y disposiciones de servicio, emanadas de la autoridad institucional.
Inciso 2º: Por cada jurisdicción local se autorizarán sindicatos que estarán integrados por policías e integrantes del servicio penitenciario.
Inciso 3º: Se deroga toda norma que se oponga a la presente que impida el ejercicio de la libertad sindical por parte de los agentes que integren las fuerzas policiales y penitenciarias.
Artículo 2º: Comuníquese al Poder Ejecutivo.

7. Proyecto de ley: 7458-D de 2012 del Dip. Bernardo José Biella, Bernardo José Calvet, y Juan Pedro Tunessi.

El Senado y Cámara de Diputados,…
Artículo 1°.- Incorpórase como inciso g) del artículo 10 de la Ley 21.965, el siguiente:
“Inciso g): Constituir e integrar una asociación sindical para la defensa de sus intereses profesionales conforme a los principios vigentes de libertad sindical, protección del derecho a la sindicación y derecho a la negociación colectiva.”
Artículo 2°.- Incorpórase como inciso j) del artículo 9 de la ley 21.965, el siguiente:
“Inciso j): Abstenerse en absoluto en caso de protestas o medidas de fuerza gremiales, de ejercer el cese total de actividades o de acciones sustitutivas que generen un riesgo o alteren el normal ejercicio de sus funciones de seguridad conforme a los deberes y obligaciones establecidos en la presente ley.”
Artículo 3°.- Incorpórase como inciso k) del artículo 9 de la ley 21.965, el siguiente:
“Inciso k): La obligación de garantizar las guardias mínimas de seguridad en caso de protestas o medidas de fuerza gremiales.”
Artículo 4°.- Incorpórase como inciso l) del artículo 9 de la ley 21.965, el siguiente:
“Inciso l): La obligación de no portar armas, uniforme ni de cualquier otro elemento provisto por el Estado, en caso de participar en manifestaciones públicas con motivo de protestas o medidas de fuerzas de fuerza gremiales.”
Artículo 5°.- Sustitúyase el inciso f) del artículo 9° de la ley 21.965 por el siguiente:
“Inciso f): “La no participación en actividades políticas o partidarias, ni el desempeño de funciones públicas propias de cargos electivos, salvo las que correspondan a la actividad gremial.”

CAPÍTULO II
GENDARMERÍA NACIONAL
Artículo 6°.- Incorpórase como inciso h) del artículo 28 de la Ley 19.349, el siguiente:
“Inciso h): Constituir e integrar una asociación sindical para la defensa de sus intereses profesionales conforme a los principios vigentes de libertad sindical, protección del derecho a la sindicación y derecho a la negociación colectiva.”
Artículo 7°.- Incorpórase como inciso i) del artículo 27 de la ley 19.349, el siguiente:
“Inciso i): Abstenerse en absoluto en caso de protestas o medidas de fuerza gremiales, de ejercer el cese total de actividades o de acciones sustitutivas que generen un riesgo o alteren el normal ejercicio de las funciones de seguridad conforme a los deberes y obligaciones establecidos en la presente ley.”
Artículo 8°.- Incorpórase como inciso j) del artículo 27 de la ley 19.349, el siguiente:
“Inciso j): La obligación de garantizar las guardias mínimas de seguridad en caso de protestas o medidas de fuerza gremiales.”
Artículo 9°.- Incorpórase como inciso k) del artículo 27 de la ley 19.349, el siguiente:
“Inciso k): La obligación de no portar armas, uniforme ni de cualquier otro elemento provisto por el Estado, en caso de participar en manifestaciones públicas con motivo de protestas o medidas de fuerzas de fuerza gremiales.”
Artículo 10.- Sustitúyase el inciso e) del artículo 27 de la Ley 19.349 por el siguiente:
“e) La no aceptación ni el desempeño de cargos, funciones o empleos ajenos a las actividades específicas de la Institución, remunerados o no, sin autorización previa de la autoridad competente, salvo las que correspondan a la actividad gremial.”

CAPÍTULO III
PREFECTURA NAVAL ARGENTINA
Artículo 11.- Incorpórase como subinciso 8 del inciso b) del artículo 17 de la ley 18.398, el siguiente:
“Subinciso 8.- Constituir e integrar una asociación sindical para la defensa de sus intereses profesionales conforme a los principios vigentes de libertad sindical, protección del derecho a la sindicación y derecho a la negociación colectiva.”
Artículo 12.- Incorpórase como subinciso 9 del inciso a) del artículo 17 de la ley 18.398, el siguiente:
“Subinciso 9.- Abstenerse en absoluto en caso de protestas o medidas de fuerza gremiales, de ejercer el cese total de actividades o de acciones sustitutivas que generen un riesgo o alteren el normal ejercicio de sus funciones de seguridad conforme a los deberes y obligaciones establecidos en la presente ley.”
Artículo 13.- Incorpórase como subinciso 10 del inciso a) del artículo 17 de la ley 18.398, el siguiente:
“Subinciso 10.- La obligación de garantizar las guardias mínimas de seguridad en caso de protestas o medidas de fuerza gremiales.”
Artículo 14.- Incorpórase como subinciso 11 del inciso a) del artículo 17 de la ley 18.398, el siguiente:
“Subinciso 11): La obligación de no portar armas, uniforme ni de cualquier otro elemento provisto por el Estado, en caso de participar en manifestaciones públicas con motivo de protestas o medidas de fuerzas de fuerza gremiales.”
Artículo 15.- Sustitúyase el subinciso 5 del inciso a) del artículo 17 de la ley 18.398 por el siguiente:
“Subinciso 5.- La no aceptación ni el desempeño de cargos, funciones o empleos ajenos a las actividades específicas de la Prefectura Naval Argentina, sin autorización previa de autoridad competente, salvo las que correspondan a la actividad gremial;”

CAPÍTULO IV
SERVICIO PENITENCIARIO FEDERAL
Artículo 16.- Incorpórese como inciso p) del artículo 37 de la ley 20.416, el siguiente:
“Inciso p): Constituir e integrar una asociación sindical para la defensa de sus intereses profesionales conforme a los principios vigentes de libertad sindical, protección del derecho a la sindicación y derecho a la negociación colectiva.”
Artículo 17.- Incorpórase como inciso n) del artículo 35 de la ley 20.416, el siguiente:
“Inciso n): garantizar las guardias mínimas de seguridad en caso de protestas o medidas de fuerza gremiales.”
Artículo 18.- Incorpórase como inciso m) del artículo 36 de la ley 20.416, el siguiente:
“Inciso m): Ejercer en caso de protestas o medidas de fuerza gremiales, el cese total de actividades o de acciones sustitutivas que generen un riesgo o alteren el normal funcionamiento de sus funciones de guarda, custodia y readaptación de procesados y condenados, conforme a los deberes y obligaciones establecidos en la presente ley.”
Artículo 19.- Incorpórase como inciso n) del artículo 36 de la ley 20.416, el siguiente:
“Inciso n): portar armas, uniforme o cualquier otro elemento provisto por el Estado, en caso de participar en manifestaciones públicas con motivo de protestas o medidas de fuerza gremiales.”
Artículo 20.- Sustitúyase el inciso l) del artículo 36 de la ley 20.415 por el siguiente:
“l) Formular peticiones, quejas, o reclamos en forma colectiva, apartarse de la vía jerárquica, o no guardar el respeto debido al superior, sin perjuicio de las peticiones, quejas o reclamos que correspondan a la actividad gremial.”

CAPÍTULO V
POLICÍA AERONÁUTICA NACIONAL
Artículo 21.- Incorpórese como artículo 39 bis de la ley 26.102, el siguiente:
“Artículo 39 bis.- El Personal de la Policía Aeronáutica Nacional puede constituir e integrar una asociación sindical para la defensa de sus intereses profesionales conforme a los principios vigentes de libertad sindical, protección del derecho a la sindicación y derecho a la negociación colectiva. En caso de realizar medidas de fuerza gremiales debe garantizar guardias mínimas de seguridad.”
Artículo 22.- Incorpórese como artículo 39 ter de la ley 26.102, el siguiente:
“Artículo 39 ter.- Prohíbese al Personal de la Policía Aeronáutica Nacional, en caso de protestas o medidas de fuerza gremiales, el cese total de actividades o de acciones sustitutivas que generen un riesgo o alteren el normal ejercicio de sus funciones de seguridad conforme a los deberes y obligaciones establecidos en la presente ley.”
Artículo 23.- Incorpórese como artículo 39 quater de la ley 26.102, el siguiente:
“Artículo 39 quater.- Prohíbese al Personal de la Policía Aeronáutica Nacional formular peticiones, quejas, o reclamos en forma colectiva, apartarse de la vía jerárquica, o no guardar el respeto debido al superior, sin perjuicio de las peticiones, quejas o reclamos que correspondan a la actividad gremial. En caso de participar en manifestaciones públicas con motivo de protestas o medidas de fuerzas de fuerza gremiales no deben portar armas, uniforme ni de cualquier otro elemento provisto por el Estado.”

CAPÍTULO VI
FUERZAS ARMADAS
Artículo 24.- Incorpórase como inciso 7° del artículo 8° de la ley 19.101, el siguiente:
“Inciso 7°: Constituir e integrar una asociación sindical para la defensa de sus intereses profesionales conforme a los principios vigentes de libertad sindical, protección del derecho a la sindicación y derecho a la negociación colectiva.”
Artículo 25.- Incorpórase como inciso 8° del artículo 7° de la ley 19.101, el siguiente:
“Inciso 8°: Abstenerse en absoluto en caso de protestas o medidas de fuerzas de fuerza gremiales, de ejercer el cese total de actividades o de acciones sustitutivas que generen un riesgo o alteren el normal ejercicio de sus funciones, conforme a los deberes y obligaciones establecidos en la presente ley y las leyes y reglamentos propios de cada fuerza.”
Artículo 26.- Incorpórase como inciso 9° del artículo 7° de la ley 19.101, el siguiente:
“Inciso 9°: La obligación de garantizar las guardias mínimas de seguridad en caso de protestas o medidas de fuerza gremiales.”
Artículo 27.- Incorpórase como inciso 10 del artículo 7° de la ley 19.101, el siguiente:
“Inciso 10: La obligación de no portar armas, uniforme ni de cualquier otro elemento provisto por el Estado, en caso de participar en manifestaciones públicas con motivo de protestas o medidas de fuerza gremiales.”
Artículo 28.- Sustitúyase el inciso 5° del artículo 7° de la ley 19.101 por el siguiente:
“5º. La no aceptación ni el desempeño de cargos, funciones o empleos, ajenos a las actividades militares, sin autorización previa de autoridad militar competente, salvo las que correspondan a la actividad gremial.”

CAPÍTULO VII
ASOCIACIONES SINDICALES
Artículo 29.-: Incorpórase como artículo 2º bis de la ley 23.551, el siguiente:
“Artículo 2º bis.- Los Agentes de las Fuerzas Policiales, Penitenciarias y de Seguridad y los miembros de las Fuerzas Armadas, activos, retirados y pensionados, gozarán de los derechos civiles esenciales para el ejercicio normal de la libertad sindical para defensa de sus intereses profesionales.
Tienen el derecho de constituir sin ninguna distinción y sin autorización previa las organizaciones que estimen convenientes, así como afiliarse a estas organizaciones, con la sola condición de observar los Estatutos de la misma teniendo derecho a formular propuestas o dirigir peticiones a las autoridades competentes, así como ostentar la representación de sus afiliados ante los organismos competentes de la Administración Pública.
La participación de los Agentes con estado de personal de las Fuerzas Policiales, Penitenciarias y de Seguridad y los de las Fuerzas Armadas en dichas organizaciones no implicará falta disciplinaria alguna. Las disposiciones de las leyes orgánicas y/o reglamentos disciplinarios de las fuerzas policiales, penitenciarias y de seguridad que establecen prohibiciones o reglamentan faltas disciplinarias por ser afiliado a un sindicato, no alcanzarán a las actividades regladas en la presente ley.”
Artículo 30.- Incorpórase como artículo 2° ter de la ley 23.551, el siguiente:
“Artículo 2° ter.- Afiliarse a una organización sindical de las Fuerzas Policiales, Penitenciarias y de Seguridad o de las Fuerzas Armadas no puede ser significar nunca una sanción, baja, retiro obligatorio, traslado, disminución de su calificación, postergación en el ascenso o actos de perjuicio que de cualquier otra forma se les apliquen, por lo que el responsable de su dictado incurrirá en falta gravísima dentro del régimen disciplinario de cada una de las fuerzas.”
Artículo 31.- Incorpórase como artículo 2° quater de la ley 23.551, el siguiente:
“Artículo 2° quater.- En caso de protestas o medidas de fuerzas de fuerza por razones salariales o laborales realicen las Fuerzas Policiales, Penitenciarias y de Seguridad o las Fuerzas Armadas, se debe garantizar las guardias mínimas de seguridad, por lo que queda prohibido el paro total de actividades por considerarse un servicio imprescindible para la seguridad ciudadana. Las manifestaciones públicas de protesta podrán llevarlas a cabo únicamente sin la portación de armas y sin uniforme, prohibiéndose el uso de cualquier elemento provisto por el estado. Las garantías previstas en la Ley Nacional 23.544 – Convenio 154 de la OIT, Fomento de la Negociación Colectiva -, deberán ser aplicadas a las Fuerzas Policiales, Penitenciarias y de Seguridad o de las Fuerzas Armadas.”
Artículo 32.- Comuníquese al Poder Ejecutivo.

8. Proyecto de ley: 7682-D-2012del Dip. Víctor de Gennaro, Nora Graciela Iturraspe, Claudio Lozano, Liliana Beatriz Parada, Jorge Justo Cardelli, Omar Arnaldo Duclos, Victoria Analía Donda Pérez, Antonio Sabino Riestra, Ramona Pucheta, Margarita Rosa Stolbizer, Susana del Valle Mazzarella, Graciela Susana Villata.

El Senado y Cámara de Diputados…
Artículo 1º – Agregase como artículo 2º bis de la ley 23.551:
Artículo 2º bis:
1. Los agentes de las fuerzas policiales y de seguridad gozarán de los derechos civiles esenciales para el ejercicio normal de la libertad sindical.
Tienen el derecho de constituir, sin ninguna distinción y sin autorización previa, las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a estas organizaciones, con la sola condición de observar los estatutos de las mis- mas.
La participación de los agentes con estado de personal de las fuerzas policiales y de seguridad en dichas organizaciones no implicará falta disciplinaria alguna. Las disposiciones de las leyes orgánicas y/o reglamentos disciplinarios de las fuerzas policiales y de seguridad que establecen prohibiciones o reglamentan faltas disciplinarias por el número de agentes que realicen peticiones, por no seguir el orden jerárquico o no guardar el respeto debido al superior, no alcanzan a las actividades regladas en la presente ley.
2. Sancionar, dar de baja, retirar obligatoriamente, trasladar, disminuir su calificación, postergar en el ascenso o perjudicar de cualquier otra forma a un agente de una fuerza policial o de seguridad, a causa de su afiliación a una organización de empleados públicos o de su participación en las actividades normales de tal organización, será una falta gravísima dentro del régimen disciplinario de cada una de las fuerzas policiales o de seguridad.
3. Se deroga toda norma que impida o prohíba la organización y/o la participación en actividades sindicales o gremiales del personal de las fuerzas policiales o de seguridad o que sancione a dicho personal por esas actividades.
Artículo 2º: Derogase el Artículo 2º de la Ley 23.544, dejase sin efecto la reserva formulada ante la OIT al firmar el Convenio 154.
Artículo 3º – Comuníquese al Poder Ejecutivo.

9. Proyecto de ley: 8579-D de 2012 de la Dip. Elisa María Avelina Carrió

El Senado y Cámara de Diputados,…

Artículo 1°.- El objeto de la presente ley es garantizar a las Fuerzas Federales de Seguridad el derecho constitucional a la organización sindical libre y democrática para defensa de sus intereses laborales a través del derecho a constituir, afiliarse y participar activamente de sindicatos en los términos previstos por la presente y por las leyes vigentes en la materia.
Articulo 2°.- Los agentes de la Policía Federal Argentina, de la Prefectura Naval Argentina, de la Gendarmería Nacional, de la Policía de Seguridad Aeroportuaria y de cualquier otra Fuerza de seguridad que establezca el Estado Federal gozaran del derecho de constituir, las organizaciones que estimen convenientes, así como afiliarse a estas organizaciones, con la sola condición de observar los estatutos de las mismas.
La participación regular de los agentes de estas Fuerzas en organizaciones gremiales no podrá implicar falta disciplinaria alguna.
Articulo 3°.- En caso de medidas de fuerza, huelgas, protestas de cualquier tipo, por reclamos gremiales y en cualquier caso de petición ante las autoridades, las Fuerzas Federales deberán garantizar el servicio de seguridad y las misiones principales que por ley le hayan sido asignadas.
En ningún caso, durante el ejercicio regular del derecho de petición ante las autoridades, los agentes de las Fuerzas de Seguridad podrán portar y/o utilizar tipo alguno de armas, lo que se considerará una falta grave que habilitará el establecimiento de las sanciones mas graves que prevean las leyes orgánicas de cada una de las fuerzas de seguridad.
Articulo 4°.- Modifíquese el inciso f del artículo 9 de la “Ley para el Personal de la Policía Federal Argentina” (Ley N° 21.965), el cual quedará redactado de la siguiente manera:
“La no participación en actividades políticas o partidarias, ni el desempeño de funciones públicas propias de cargos electivos”.
Articulo 5°.- Cualquier norma que prohíba o restrinja el ejercicio constitucional de sindicalización y o petición ante las autoridades a agentes de las Fuerzas de Seguridad queda expresamente derogado por la presente ley.
Artículo 6°.- De forma.-

Córdoba, enero de 2014.

El Federalismo y la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisuales

Nestor Kirchner

Nestor Kirchner


La Ley, de facto, 22.285 de Radiodifusión de 1980, desconocía el federalismo -como habían hecho también la legislación anterior – al disponer que estaban regidos por esta ley “los servicios de radiodifusión, en el territorio de la República Argentina y en los lugares sometidos a su jurisdicción” (art.1) y declaraba que los mismos “estarán sujetos a la jurisdicción federal”(art.2).

Esta norma fue varias veces modificada por el Congreso, y merecía, desde hace tiempo, ser sustituida por una legislación democrática y federal que respetara los principios de la Constitución Nacional y los tratados internacionales, especialmente el artículo 13 de la Convención Americana de Derechos Humanos.

Durante la década del 90 se produjeron privatizaciones y se favoreció a capitales extranjeros. Tras la crisis del 2001 el gobierno ayudó a las empresas periodísticas aplicando la ley 25.750 (3/7/03), denominada de “bienes culturales”, con lo que se hizo un salvataje para evitar que los capitales externos se quedaran con los activos de los medios.

En las presidencias de Eduardo Duhalde y de Néstor Kirchner se inició la segunda fase del proceso de concentración extendiendo la explotación de licencias de operadores privados y facilitando la transferencia de emisoras sin que mediara concurso.

El 7 de diciembre de 2007 Kirchner autorizó la fusión de Cablevisión y Multicanal del grupo Clarín. Durante la presidencia de los esposos Kirchner se crearon nuevas señales, como Encuentro y Paka Paka, y se impulsó una mayor emisión desde el Estado, como el programa Futbol para Todos (2009), los que a su contenido principal se le agrega, en forma no siempre sutil, propaganda política del oficialismo.

La Coalición para la Radiodifusión Democrática, que integraban todos los gremios de trabajadores de la Comunicación, de la CGT y CTA, los organismos de defensa de Derechos Humanos, Madres y Abuelas de Plaza de Mayo, las Universidades Nacionales y sus Carreras de Comunicación o Ciencias de la Información o Periodismo, el movimiento Cooperativo, radios comunitarias y de pequeños y medianas empresas, numerosos movimientos sociales lanzó en agosto de 2004 la “Iniciativa ciudadana para una nueva Ley de Radiodifusión”, que consta de 21 principios para la adopción de una legislación sobre radiodifusión en la Argentina y que se presentó al gobierno por la Multisectorial por la Radiodifusión Democrática.

En el punto 19 esa “Iniciativa” expresaba: “La autoridad de aplicación deberá respetar en su constitución el sistema federal y estará integrada además por organizaciones de la sociedad civil no licenciatarias y por representantes de los trabajadores de los medios social y de las artes audiovisuales.”

La Ley de Servicios de Comunicación Audiovisuales

El Poder Ejecutivo Nacional, luego de ser derrotado en las elecciones del 28 de junio del 2009, envió al Congreso un proyecto de ley, que hizo aprobar a tambor batiente -antes de que asumieran los electos-, con el propósito de poder ejercer un mayor control sobre los medios de comunicación audiovisuales teniendo en vista las elecciones presidenciales del año 2011. En su debate, como ocurrió con el conflicto del campo, el gobierno trató de dividir la sociedad en dos bandos, señalando como el enemigo a derrotar a los monopolios, para lo cual usó como señuelo al Grupo Clarín que, junto con Telefónica, son los grupos privados más poderosos en materia comunicacional.

La ley prometía inclusión, al abarcar a sectores no lucrativos como las cooperativas y medios comunitarios; límites a la concentración de la propiedad; pluralismo, diversidad y participación de las minorías sociales y políticas; y proponía incorporar cuotas de contenidos locales.

A cuatro años de su sanción estos propósitos no se han concretado, no se hacen los concursos; no hay información respecto de quienes son los licenciatarios; el gobierno permite que la desconcentración se haga mediante accionistas, allegados o testaferros; con el grupo Clarín se litiga en un pleito donde discuten cuatro artículo de la ley de medios -con medidas cautelares que impiden aplicar la ley-; y el gobierno subsidia a través de la publicidad oficial a los medios afines a su política. El descarado uso de los medios oficiales para hacer propaganda gubernamental, como ocurre en Canal 7 con el programa 6 7 8, y el uso permanente de la Cadena Oficial son un mentís a la cacareada multiplicidad de voces que se pretendía hacer escuchar.

Los partidos opositores lamentablemente, muchas veces, imitan al gobierno federal en el mal uso de los recursos públicos para publicitar sus gestiones en las provincias y en los municipios a donde gobiernan.

La Ley 26.522 , y en su artículo 3º dispone: “Se establecen para los servicios de comunicación audiovisual y los contenidos de sus emisiones, los siguientes objetivos: (…) Inc. b) “La promoción del federalismo y la Integración Regional Latinoamericana;(…)”.

Pero este propósito, se contradice con la absorción de todos los medios por una política y una administración centralizada, que comienza en el artículo 7º cuando establece que: “La administración del espectro radioeléctrico, atento su carácter de bien público se efectuará en las condiciones fijadas por la presente ley y las normas y recomendaciones internacionales de la Unión Internacional de Telecomunicaciones y otros organismos pertinentes. Corresponde al Poder Ejecutivo nacional, a través de la autoridad de aplicación de la presente ley, la administración, asignación, control y cuanto concierna a la gestión de los segmentos del espectro radioeléctricos destinados al servicio de radiodifusión. Los servicios de radiodifusión están sujetos a la jurisdicción federal. (…)”

“Se confunden en esto –como bien señala Rodolfo Antonio Punte- los servicios que entran a la regulación internacional por las franjas de mejor uso de las ondas de radio y televisión, con los usos locales, propios de las frecuencias moduladas, que no entran dentro de este concepto, desde un ángulo técnico. Y que debieran estar controladas por los municipios y las provincias, de un modo análogo a cómo la Constitución de 1994 trató el tema de los derechos del consumidor (art. 42) o, más claro todavía, el ambiental, en su artículo 41, donde se determina que “corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección y a las provincias las necesarias para complementarlas, sin que aquellas alteren las jurisdicciones locales”.

“El carácter unitario de la regla se ve claramente en la Autoridad Federal de Servicios de Comunicación Audiovisual (AFSCA) -Título II- donde no existe representación de las provincias; y sí prevé “delegaciones” en las mismas. Para sorpresa, esta autoridad federal no reside en la Capital Federal, sino en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (art. 11)”.

El artículo 10º reza: “Autoridad de aplicación. Créase como organismos descentralizado y autárquico en el ámbito del Poder Ejecutivo nacional, la Autoridad Federal de Servicios de Comunicación Audiovisual, como autoridad de aplicación de la presente ley.”

El 12º establece entre otras: “Misiones y funciones. La Autoridad Federal de Servicios de Comunicación Audiovisual tendrá las siguientes misiones y funciones: (…) inciso 8) “Sustanciar los procedimientos para los concursos, adjudicación directa y autorización, cuando corresponda, para la explotación de los servicios de comunicación audiovisual.(…)” 11) “Adjudicar y prorrogar, en los casos que corresponde, y declarar la caducidad de las licencias, permisos y autorizaciones, sujetos al control pleno y oportuno, incluso cautelar.(…)” 14) “Aplicar las sanciones correspondientes por incumplimiento de la presente ley, sus reglamentaciones, y sus actos administrativos, bajo control judicial pleno y oportuno, incluso cautelar.” 15) “Declarar la ilegalidad de las estaciones y/o emisiones y promover la consecuente actuación judicial, incluso cautelar; adoptando las medidas necesarias para lograr el cese de las emisiones declaradas ilegales;(…)”

El Directorio de la Autoridad Federal de Servicios de Comunicación Audiovisual, según el artículo 14, tiene siete miembros y será nombrado por el Poder Ejecutivo Nacional, y estará integrado por un presidente y un director designados por el Poder Ejecutivo, tres propuestos por la Comisión Bicameral de promoción y seguimiento de la Comunicación Audiovisual, uno por la primer mayoría, uno por la segunda y uno por la tercera mayoría parlamentaria, y dos propuestos por el Consejo Federal de Comunicación Audiovisual. Duran cuatro años en su mandato. Con esta composición está claro que el Poder Ejecutivo tendrá mayoría y podrá disponer de los medios de comunicación en la forma como maneja el Consejo de la Magistratura.

El Consejo Federal de Comunicación Audiovisual, que es un órgano meramente asesor, está integrado por un representante cada una de las máxima autoridad de las provincias y de la ciudad autónoma de Buenos Aires (¿legislaturas o gobernadores?), y quince representantes de distintas instituciones y prestadores de servicios audiovisuales, designados por el Poder Ejecutivo nacional, a propuesta de sus representados, que duran dos años en sus cargos. Aquí se puede ver la equiparación de la representación provincial con las de otras instituciones y prestadores, lo que distorsiona el equilibrio federal.

El artículo 32 establece que las licencias para servicios de comunicación audiovisual abierta cuya área primaria de servicios que supere los cincuenta (50) kilómetros y que se encuentren localizadas en poblaciones que superen los quinientos mil habitantes, serán adjudicadas, previo concurso, por el Poder Ejecutivo nacional. Los restantes servicios de comunicación audiovisual abiertos, por suscripción y que utilicen vínculos radioeléctricos no por satélites y que se encuentren planificadas, serán adjudicadas por la autoridad de aplicación.

El artículo 119 crea, bajo la supervisión del Poder Ejecutivo nacional, Radio y Televisión Argentina Sociedad del Estado, que tiene a su cargo la administración y explotación de los servicios de radiodifusión sonora y televisiva del Estado Nacional (Canal 7, demás estaciones de Radio Nacional, y algún canal y estaciones de radio comerciales), bajo la dirección de un directorio de siete miembros; integrado, designado y propuesto de la misma forma que la Autoridad de Aplicación; y que duran, también, cuatro años en sus cargos, según dispone el artículo 132.

Francisco Godinez Galay afirmó , que AFSCA otorgó 895 licencias de FM desde octubre de 2009 hasta la fecha. La ley establece la necesidad de elaborar un nuevo plan técnico, base inevitable para organizar el espectro, elaborar concursos acordes al escenario, y hacer los consiguientes llamados que aseguren un reparto equitativo de las frecuencias entre los tres grandes sectores (privado comercial, privado sin fines de lucro y público-estatal). El plan técnico no se ha elaborado. Por lo tanto, no hubo concursos para licencias de radio y se adjudicaron 895 frecuencias, de las cuales sólo 28 son a entidades sin fines de lucro, es decir, un 3,1%.

La Constitución y la libertad de expresión

Es necesario concordar y armonizar el artículo 32 incorporado a la Constitución en la reforma de 1860 –cuando dispone que “El Congreso federal no dicta leyes que restrinjan la libertad de imprenta (…)”, con los artículos 14 –que autoriza al Congreso a reglamentar el ejercicio del derecho “a publicar sus ideas por la prensa sin censura previa”-, con el 28 –que dispone que dichos derechos “no podrán ser alterados por las leyes que lo reglamenten”-, con el 75 inc. 12 –que atribuye al Congreso el dictado de la legislación de fondo-, con el 121-que declara que “Las provincias conservan todo el poder no delegado por esta Constitución al Gobierno Federal”- y con el 125 que declara que “Las provincias y la ciudad de Buenos Aires pueden (…) promover (…) el conocimiento y la cultura”, que hacen el reparto de competencias entre Nación y las provincias, en lo referido al derecho a la libertad de expresión.

De ello se colige que el artículo 32, como otras disposiciones que se modificaron o introdujeron en esa reforma, tenía un propósito definido, evitar la ingerencia del gobierno federal en materias sensibles a los poderes de la provincia de Buenos Aires, que aceptaba la Ley Fundamental aprobada en Santa Fe luego de ser derrotada en Cepeda, como era en este caso el de la prensa porteña.

Dalmacio Vélez Sársfield, expresó al proponer la incorporación en la Constitución del artículo 32 que: “La reforma importa decir que la imprenta debe estar sujetas a las leyes del pueblo en que se use de ella. (…) La reforma dice aún más; que el Congreso no puede restringir la libertad. La Libertad de imprenta, Señores, puede considerarse como una ampliación del sistema representativo o como su explicación de los derechos que quedan al pueblo, después que ha elegido sus representantes al Cuerpo Legislativo. Cuando un pueblo elige sus representantes no se esclaviza a ellos, no pierde el derecho a pensar o hablar sobre sus actos; esto sería hacerlos irresponsables (…) Dejemos pues pensar y hablar al pueblo y no se le esclavice en sus medios de hacerlo.”
María Angélica Gelli ha dicho que “(…) cabe preguntarse si el Poder Legislativo Federal puede reglamentar otros aspectos de la libertad expresiva, manifestada por otros medios de comunicación, dados los términos del art. 32 de la Constitución Nacional. En mi opinión, los poderes implícitos del Congreso Federal establecidos en el art. 75 inc. 12, dan cabida a esa reglamentación cuando los intereses de toda la Nación están en juego.” . A contrario sensum podemos afirmar que cuando los intereses de toda la Nación no están en juego la competencia reglamentaria es de las provincias.

La atribución congresional dispuesta en el último párrafo del inciso 19 del artículo 75 de la Constitución, de “Dictar leyes que protejan la identidad y pluralidad cultural, la libre creación y circulación de las obras del autor; el patrimonio artístico y los espacios culturales y audiovisuales” no modifican en nada este acertado criterio.

La descentralización

A los argumentos constitucionales hay que agregarle los de la Doctrina Social de la Iglesia cuando declara que “El principio de subsidiariedad protege a las personas de los abusos de las instancias sociales superiores e insta a estas últimas a ayudar a los particulares y a los cuerpos intermedios a desarrollar sus tareas. (…) Con el principio de subsidiariedad contrastan las formas de centralización, de burocratización, de asistencialismo, de presencia injustificada y excesiva del Estado y del aparato público (…)”

El Estado Federal, entonces, no deben legislar, regular, controlar ni tener ingerencia alguna sobre la gran cantidad de medios de comunicación que no tienen alcances más allá de los límites provinciales, como bien lo han reconocido las constituciones locales. Y, como bien ha escrito Ricardo Alberto Muñoz (hijo) “La reglamentación centralizada que contiene la ley de medios no resguarda y ni haría plenamente operativa la libertad de expresión de los niveles de gobierno descentralizados frente al poder central.”

Por ello, en la ciudad Autónoma de Buenos Aires se dictó el DNU 2/11 y, luego, la provincia de Córdoba el Decreto 545/13 –de similar tenor-, que fuera ratificado por la ley 10.149, que establece: “Prohíbese en todo el territorio de la Provincia de Córdoba el despacho y/o ejecución de actos administrativos cualquiera sea la autoridad de la que emane, que dispongan la intervención, desapoderamiento, designación de administradores y/o veedores, restricción y/o control en forma directa o indirecta, sea de medios de comunicación en la Provincia de Córdoba, sea de las participaciones sociales que los integran cualquiera sea su naturaleza”. (Art. 7). Y “No podrán ser declarados de utilidad pública y sujetos a expropiación medios de comunicación en la Provincia de Córdoba, ni las participaciones sociales que los integran, cualquiera sea su naturaleza. Las Leyes que declaren de utilidad pública y sujetos a expropiación inmuebles pertenecientes a los medios de comunicación no podrán ejecutarse sin el cumplimiento de los siguientes requisitos. a) Que exista aprobación voluntaria y expresa de sus propietarios y b) Que el desapoderamiento no importe la interrupción del servicio que presta el medio de comunicación. No podrán ser declarados de utilidad pública bienes muebles, derechos y acciones de medios de comunicación o de periodistas.” (Art. 8)

Como bien señala Punte, en el trabajo antes citado,“(…) de las 45957 palabras de la ley, a lo largo de sus 165 artículos de fondo (el último que lleva el número166 es de forma) , desparramados en los 12 títulos, teniendo en cuenta además las notas de los artículos, y las 109 citas de referencia, la palabra provincia aparece una sola vez en el art. 16 y en forma pasiva en el art.11, y jurisdicciones municipales y provinciales (art. 88), Estado provincial y Estado municipal (sic) en los arts. 89, 98 y 163 de modo indirecto. La palabra federalismo aparece una sola vez como un propósito genérico en el art. 3b. Por contraste, los pueblos originarios aparecen en 15 menciones diferentes a lo largo de la ley, y tienen un capítulo especial para ellos”

Lo hasta aquí expresado es más que demostrativo que las autonomías provinciales han sido avasalladas.

Córdoba, octubre de 2013.

1 Decretos del 27 de marzo de 1924, 28 de noviembre de 1928, 10 de abril de 1929, ley 14.241 (1953), el Decreto – Ley 15.460/57 y la Ley 19.798.
2 Sancionada, promulgada y publicada el 10 de octubre de 2009.
3 “Una ley unitaria” ElDial.com.
4 Artículo publicado en Internet por el Centro de Producciones Radiofónicas el 8 de agosto de 2013.
5 Sesión del 1º de mayo de 1860 de la Convención Constituyente de Buenos Aires.
6 Constitución de la Nación Argentina Comentada y Concordada, página 299, La Ley, segunda edición, 2003.
7 Compendio de la Doctrina Social de la Iglesia, Pontificio Consejo Justicia y Paz, página 128, Conferencia Episcopal Argentina 2005
8 Constituciones de Catamarca (art. 265), de Formosa (art. 93 inc. 7 y 100), de Jujuy (art. 66, inc. 8), de San Luis (art. 73), de Entre Ríos (art. 26), de Chaco (art. 13, inc. 7), de Río Negro (art. 83), de Tierra del Fuego (art. 88), de San Juan (art. 28), de Córdoba (art. 51) y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (art. 47).
9 “Libertad de expresión y regulaciones locales”,: La ley 28/06/2013

Leyes, reglamentos y código que el Congreso debería sancionar

Congreso de la Nación Argentina

Congreso de la Nación Argentina

A treinta años de haber recuperado la Democracia Constitucional en la Argentina y luego de las masivas protestas populares -mejor conocidas como “cacerolazos” del 13S y el 8N, del año 2012 y la del 18A, del 2013-; se hace necesario hacer un balance para evaluar lo mucho que se ha conseguido en esta nueva etapa de la vida institucional, y las omisiones, retrocesos y errores que se han cometido, que motivan los reclamos que el pueblo hace en estas manifestaciones; para acentuar y acelerar el buen camino recorrido y para rectificar los defectos y cubrir las falencias que son necesario superar para desarrollar mejor el ideal democrático y hacer realizables los objetivos que nos propone la Constitución.

En la democracia, donde se gobierna en nombre de la voluntad popular, es imprescindible la existencia de una constitución y leyes complementarias, que expresen dicha voluntad en la organización, elección y funcionamiento del gobierno. Por eso es imposible divorciar la idea de democracia con la de constitución, lo que, además, exige poner en el centro de la escena institucional al Congreso, y de rescatar el necesario imperio de lo que manda la Constitución y la ley –fiel reflejo de la voluntad del pueblo-, algo que no hemos terminado de asimilar los argentinos en estas últimas tres décadas.

En cuanto al Congreso de la Nación, la institución más importante de la República –al que, no por casualidad, la Constitución le dedica un tercio de su articulado-, cabe señalar que ha sido un logro significativo que desde 1983 haya funcionado sin interrupciones, especialmente si recordamos con Carlos María Bidegain que entre 1930 a 1983 el Congreso estuvo clausurado durante 23 años, 2 meses y 18 días.

Sin embargo, en los últimos años los debates, en la mayoría de los casos, han sido sustituidos por una sucesión de discursos confrontativos; el jefe de gabinete no concurre a las cámaras todos los meses a informar, como exige la Constitución; la delegación de facultades legislativas al Poder Ejecutivo y la ciega subordinación de las bancadas oficialista a lo que decide la Presidencia de la Nación, han convertido al Congreso en una suerte de “escribanía” que protocoliza lo que decide y manda a votar la Casa Rosada. Después de las elecciones de 2009, por las que el oficialismo dejó de tener mayoría en ambas cámaras, la actividad parlamentaria disminuyó considerablemente, tanto que el presupuesto anual del año 2011 no se sancionó, por lo que hubo que reconducir el del año anterior.

Ello nos obliga reclamar que las Cámaras vuelvan a debatir leyes, códigos, reglamentos y tratados internacionales de derechos humanos -que merecen tener jerarquía constitucional-, cuya aprobación es indispensables para fortalecer la Democracia Constitucional y para recuperar el rol institucional y el prestigio, que nunca debió perder, el Poder Legislativo, como órgano representativo de la voluntad popular.

Por ello es que proponemos que, para dar vitalidad a los objetivos preambulares, recitados en los discursos del presidente Raúl Alfonsín en la campaña electoral de 1983, el Congreso discuta y sancione:

1. La ley que fije la cantidad de diputados que corresponda a cada distrito

La Constitución dispone en su artículo 45 que “Después de la realización de cada censo, el Congreso fijará la representación con arreglo al mismo, pudiendo aumentar pero no disminuir la base expresada para cada diputados.”

La Cámara de Diputados tuvo 50 miembros entre 1854 y 1872, 86 entre 1873 y 1897, desde 1898 hasta 1919 estuvo compuesta por 120 diputados, 158 tuvo entre 1920 a 1952, bajó a 155 entre 1953 y 1954, volvió a aumentar en 1955 a 157, subió a 187 entre 1958 y 1959, entre 1960 a 1966 tuvo 192, entre 1973 a 1976 aumentó a 243, entre 1983 a 1991 ascendió a 254, para llegar a los 257 actuales en 1992, cuando se creó la provincia de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur.

La ley 15.264 estableció el mínimo de dos diputados por distrito, y la ley 22.847, de 1983, en su artículo 3º lo aumentó a cinco, “compensando las peculiares diferencia entre una y otra provincia”, lo que es inconstitucional porque contradice lo dispuesto por el artículo 45 de la Carta Fundamental.

Después de los censos de 1991, 2001 y 2010 no se ha dictado la ley que arregla, en los términos del artículo 45, el número de diputados que corresponden a cada distrito y existen algunos sobrerepresentados y otros infrarepresentados. La Capital Federal, que tenía 2.891.082 habitantes, según el censo de 2010, mantiene 25 diputados, 7 más que Córdoba, que tiene 3.304.825, y 18 integrantes de la Cámara Baja. Santa Fe, con 3.200.736, tiene 19, uno más que Córdoba.

2. El Reglamento del Congreso

Es necesario que mediante una ley se apruebe un Reglamento del Congreso, que la Constitución no prevé pero tampoco prohíbe, y que es indispensable para regular las sesiones conjuntas de ambas cámaras, y las actividades que se desarrollan y órganos que se desenvuelven en el Congreso, más allá de lo que es atribución de cada una de sus Salas. Reglamentos, como el que proponemos, rigen en Chile, Uruguay, México y España.

En la Cámara de Diputados hay un proyecto en este sentido que presenté cuando integré ese Cuerpo, que nunca fue tratado, de “Reglamento general de composición, formación, atribuciones y funcionamiento del Honorable Congreso de la Nación, reunido en asamblea”, de 234 artículos, que se encuentra publicado en el libro de mi autoría: “Tercera Rendición de Cuentas como Diputado de la Nación”, página 156, Imprenta Congreso, 1991.

El referido proyecto reglamentaba el funcionamiento del Congreso a través de seis títulos: I. Disposiciones generales. II. Autoridades: con dos capítulos dedicados el primero al Presidente y otro a la Secretaría de coordinación. III. Del Congreso reunido en asamblea: con cuatro capítulos dedicados a la Constitución de la Asamblea, Sesiones en general, Sesiones especiales y Disposiciones comunes relativas a ambas cámaras. IV. Comisiones del Congreso: con un capítulo dedicado a la Comisión permanente del Congreso, otro a las Comisiones permanentes y un tercero a Comisiones especiales. V. Normas básicas de tramitación interna para cada cámara: con cinco capítulos titulados: Trámites especiales, Normas de estructura y redacción de proyectos, Caducidad, Comunicaciones al Poder Ejecutivo y Pedidos de informes al Poder Ejecutivo. VI. Dependencias especiales del Congreso: con dos capítulos referidos al Registro de personas privadas de su libertad y al Despacho del Defensor del Pueblo.

3. Los códigos y comisiones de Ética de cada Cámara

Como existe en las dos Cámaras del Congreso de los Estados Unidos de América, se hace necesario aprobar un Código de ética para regular la conducta de los integrantes, funcionarios y empleados de la Cámara de Diputados y otro para el Senado de nuestro país, lo que despejará dudas y sospechas sobre la conducta de los representantes del pueblo, los que deberán ser sancionados cuando infrinjan sus cláusulas.

4. Las leyes que ponga fin al El Poder Ejecutivo Legislador

El Congreso debe derogar todas las leyes que autorizan delegaciones legislativas – anteriores y posteriores a la reforma constitucional de 1994- y que, en algunos casos, declaran emergencias para justificarlas.

La reforma constitucional de 1994 autorizó y puso límites a la delegación legislativa del Poder Legislativo al Ejecutivo (Art. 76); e instruyó al Congreso para que revise toda la delegación anterior y las leyes dictada en su consecuencia. Dispuso, además, que toda esa legislación que no contenga plazo establecido para su ejercicio, a menos que sea ratificada por el Congreso, caducará a los 5 años (Cláusula transitoria 8ª.), luego de un estudio pormenorizado y riguroso. Este término se prorrogó varias veces por las leyes 25.148, 25.645, 25.918, 26.135 y 26.519, y esta última creo una Comisión para determinar las leyes que eran necesario ratificar o derogar.

El nuevo Artículo 76 de la Constitución dispuso que: “Se prohíbe la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo, Salvo en materias determinadas de administración o de emergencia publica, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases de la delegación que el Congreso establezca (…)” y fue dictada con el propósito de atenuar los poderes presidenciales. Por eso la norma permite la delegación sólo por vía de excepción y cumpliendo ciertas pautas: que se suministre un criterio claro para guiar al organismo administrativo al cual se le transfieren potestades, que la transferencia de facultades tenga lugar sólo respecto de materias determinadas, y que la delegación se efectúe por tiempo limitado. Es claro, que la Cláusula transitoria 8ª, al exigir “ratificación expresa por una nueva ley”, demandaba que las normas que contuvieran delegaciones legislativas fueran examinadas exhaustivamente.

La intención del Constituyente era hacer una revisión integral, pormenorizada y minuciosa. El Congreso, hasta ahora, no terminó de revisar la delegación legislativa, y se limitó a ratificar en masa y prorrogar las delegaciones legislativas, muchas de ellas dictadas durante los gobiernos de facto.Todas esas ratificaciones son inconstitucionales por haber eludido el mandato constitucional. Por lo que la legislación delegada, en sentido estricto, ya caducó en los términos de la Disposición transitoria 8ª. Y por ello el Congreso no debe hoy volver a ratificarla. Sin embargo, el Congreso puede, entonces, legislar de nuevo en las materias que lo considere necesario, lo que no es fácil cuantitativamente, porque hay más de 1900 leyes involucradas, sino porque todas las relaciones nacidas al amparo de esa legislación delegada habrían caducado ya en el año 1999, al transcurrir los 5 primeros años.

Pero más allá de ello, creemos imprescindible derogar todas las leyes delegativas y las emergencias declaradas posteriores a 1994 y que han acotado sensiblemente las atribuciones del Congreso.

5. La declaración de jerarquía constitucional del Convenio 169 de la OIT referido a Los Pueblos Indígenas y Tribales

Cuando fui diputado de la Nación presenté el primer proyecto de ley que, consensuado con otros, se convirtió en la ley 24.071 (BO 20/4/1992); que aprobó el Convenio 169 de 1989 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes. El Poder Ejecutivo lo ratificó el 17 de marzo de 2000, habiéndose depositado en la OIT el 3 de julio de ese año. Según dispone el “Convenio entrará en vigor, para cada Miembro, doce meses después de la fecha en que haya sido registrada su ratificación” (Art. 38.3), por lo que el mismo rige en Argentina desde el año 2001.

En los fundamentos el Convenio declara: “Reconociendo las aspiraciones de esos pueblos (indígenas) a asumir el control de sus propias instituciones y formas de vida y de su desarrollo económico y a mantener y fortalecer sus identidades, lenguas y religiones, dentro del marco de los Estados en que viven;(…) “Recordando la particular contribución de los pueblos indígenas y tribales a la diversidad cultural, a la armonía social y ecológica de la humanidad y a la cooperación y comprensión internacionales;”
Entre sus disposiciones merecen destacarse:

• En la Parte I, que trata sobre “Política general”, la afirmación de que: “La conciencia de su identidad o tribal deberá considerarse un criterio fundamental para determinar los grupos a los que se aplican las disposiciones del presente Convenio” (Art. 1.2) y que “Los pueblos indígenas y tribales deberán gozar plenamente de los derechos humanos y libertades fundamentales, sin obstáculos ni discriminación. Las disposiciones de este Convenio se aplicarán sin discriminación a los hombres y mujeres de esos pueblos” (Art. 3.1).

• Con el título: “Tierras”, dispone en la Parte II, que “Deberá reconocerse a los pueblos interesados el derecho de propiedad y de posesión sobre las tierras que tradicionalmente ocupan. Además, en los casos apropiados, deberán tomarse medidas para salvaguardar el derecho de los pueblos interesados a utilizar tierras que no estén exclusivamente ocupadas por ellos, pero a las que hayan tenido tradicionalmente acceso para sus actividades tradicionales y de subsistencia. A este respecto, deberá prestarse particular atención a la situación de los pueblos nómadas y de los agricultores itinerantes.” (Art.14.1)

• En la Parte III dispone sobre “Contratación y condiciones de empleo”, que: “Los gobiernos deberán adoptar, en el marco de su legislación nacional y en cooperación con los pueblos interesados, medidas especiales para garantizar a los trabajadores pertenecientes a esos pueblos una protección eficaz en materia de contratación y condiciones de empleo, en la medida en que no estén protegidos eficazmente por la legislación aplicable a los trabajadores en general.” (Art. 20.1)

• En la IV, que se refiere a “Formación profesional, artesanía e industrias rurales”, declara que: “Los miembros de los pueblos interesados deberán poder disponer de medios de formación profesional por lo menos iguales a los de los demás ciudadanos” (Art. 21).

• En la Parte V, que norma sobre: “Seguridad social y salud”, se declara que “Los regímenes de seguridad social deberán extenderse progresivamente a los pueblos interesados y aplicárseles sin discriminación alguna.” (Art. 24)

• En la Parte VI referida a “Educación y medios de comunicación”, hay una disposición que dice: “Deberán adoptarse medidas para garantizar a los miembros de los pueblos interesados la posibilidad de adquirir una educación a todos los niveles, por lo menos en pie de igualdad con el resto de la comunidad nacional.” (Art. 26)

• En la Parte VII sobre “Contactos y cooperación a través de las fronteras”, reza “Los gobiernos deberán tomar medidas apropiadas, incluso por medio de acuerdos internacionales, para facilitar los contactos y la cooperación entre pueblos indígenas y tribales a través de las fronteras, incluidas las actividades en las esferas económica, social, cultural y del medio ambiente.” (Art. 32)

• En la Parte VIII hay reglas sobre “Administración”, y en las IX y X, titulados “Disposiciones generales” y “Disposiciones finales”, contienen disposiciones institucionales y de forma.

Poco después de la ley 24.071, en 1994 se reformó la Constitución Nacional, y se agregó como atribución del Congreso, el: “Reconocer la preexistencia étnica y cultural de los pueblos indígenas argentinos. Garantizar el respeto a su identidad y el derecho a una educación bilingüe e intercultural; reconocer la personería jurídica de sus comunidades, y la posesión y propiedad comunitarias de las tierras que tradicionalmente ocupan; y regular la entrega de otras aptas y suficientes para el desarrollo humano; ninguna de ellas será enajenable, transmisible ni susceptible de gravámenes o embargos. Asegurar su participación en la gestión referida a sus recursos naturales y a los demás intereses que los afecten. Las provincias pueden ejercer concurrentemente estas atribuciones.” (Art. 76 Inc. 17). Estos principios son similares a los del Convenio.
En el Congreso se han presentado proyectos para declarar de jerarquía constitucional este tratado de derechos humanos que es el Convenio 169 de la OIT en los términos del artículo 75, inciso 22 último párrafo, de la Constitución Nacional y entendemos con su aprobación los indígenas, los pueblos tribales, originarios o no -como pueden ser los gitanos-, tendrán un amplio reconocimiento de sus derechos y de las garantías que les aseguren su ejercicio.

6. La ley que reglamente los tratados interprovinciales y los convenios entre provincias y estados extranjeros

Es imprescindible, también, que el Congreso dicte una ley reglamentaria de los tratados interprovinciales y de los convenios entre provinciales y estados extranjeros que prevé la Constitución (Arts. 124 y 125).

Cuando fui diputado de la Nación presenté en 1991 un proyecto de ley- convenio de 45 artículos sobre “Régimen de regulación de las relaciones interjurisdiccionales internas” , publicado en mi libro “Tercera Rendición de Cuentas como diputado de la Nación desde el 1° de septiembre de 1990 al 10 de diciembre de 1991”, página 43 y siguiente, Imprenta del Congreso de la Nación, en las que se regulaba los tratados celebrados entre provincias o entre estas y el Estado federal, en base a un anteproyecto redactado por una comisión de juristas creada por el decreto 3.446/84 de la Provincia de Buenos Aires e integrada por Horacio Daniel Piombo, Porfirio Aquino, Julio Barberis, Ernesto Rey Caro, Guillermo Cano, Fernando Díaz Ulloque, Pedro J. Frías, Humberto Quiroga Lavié y Raúl Vinnesa.

A dicho texto, que nunca fue tratado por la Cámara, habría que agregar ahora a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, que se le ha dado un estatus jurídico similar a la de las provincias; y los tratados interprovinciales que crean regiones “(…)para el desarrollo económico y social, y establecer órganos con facultades para el cumplimiento de sus fines y podrán también celebrar convenios internacionales en tanto no sean incompatibles con la política exterior de la Nación y no afecten a las facultades delegadas al Gobierno federal o el crédito público de la Nación, con conocimiento del Congreso Nacional” (Art. 124), lo que fue incorporado en la reforma constitucional de 1994.

7. El Código de la Seguridad Personal y de Procedimientos Constitucionales

Se torna imprescindible reglamentar los procedimientos judiciales que garantizan los derechos humanos declarados en la primera parte de la Constitución y en los tratados internacionales con jerarquía internacional.

Cuando fui diputado de la Nación presenté un proyecto de Código de la Seguridad Personal (Trámite Parlamentario Nº 171 del año 1990), de 107 artículos, publicado en el ya referido libro de mi autoría: “Tercera Rendición de Cuentas como diputado de la Nación desde el 1º de setiembre de 1990 al 10 de diciembre de 1991”, página 61 y siguientes, que nunca fue tratado por la Cámara. Luego el mismo fue sancionado por ley 6.944 de la Legislatura de la Provincia de Tucumán con el nombre de Código Procesal Constitucional y con 111 artículos, con algunas pocas modificaciones que lo adaptaron para aquella provincia por iniciativa del legislador Sergio Díaz Ricci, que ya había colaborado en la redacción del proyecto originario.

El proyecto tenía un título primero sobre “Principios generales”, donde se fijaba la competencia de los tribunales, la posibilidad de que los jueces declaren de oficio, en el caso concreto, la inconstitucionalidad normas y actos contrarios a la Constitución, debiendo oír antes a las partes.

En el Segundo había 5 capítulos. Uno referido a “Disposiciones generales”, donde se trataba sobre la legitimación activa en las acciones de hábeas corpus y amparo, que la podían incoar cualquier persona interesada, sus defensores y el Ministerio Público; del horario extraordinario para interponer dichas acciones, fuera de las horas hábiles; los términos perentorios; los plazos improrrogables; el impulso procesal de oficio; la competencia por materia; la conversión de la acción; las recusaciones -que sin causa no son admisibles-; la gratuidad, las causales en caso de estado de sitio; la apelaciones, las quejas; procedimiento en la alzada; las costas y las sanciones por acciones maliciosas, entre otros temas.

El capítulo segundo trata del hábeas corpus que garantiza la libertad física y ambulatoria de las personas, sin limitarlo, como hace la ley 23.098, al caso de las denuncias de actos “lesivos (que) emanen de autoridad nacional o provincial” (Art. 2), extendiéndolas a los casos que sean causado por particulares. Además, se amplían las causales, agregando el caso de las amenazas o limitaciones a la libertad ambulatoria que provengan de autoridad judicial; la restricción ilegítima al derecho de entrar y salir libremente del territorio argentino; cuando la misma exceda el plazo legal de la detención o de la condena; cuando haya ilegitimidad en la incomunicación del detenido o exceso en los plazos y condiciones establecidos por la ley; y cuando el hecho que motiva la detención no esté tipificado y penado en la ley vigente. Hoy habría que explicitar el caso de la desaparición forzada de las personas, como indica el artículo 43 de la Constitución Nacional, y el de los derechos de la personas por nacer cuando se la pretende extraer del seno materno para privarla de su vida (aborto). También habría que hacerlo con los casos en que no se de incumplimiento o se infrinja la ley 24.660, de ejecución de la pena privativa de la libertad, y no se respeten los períodos de observación, tratamiento, prueba o de libertad condicional (Art. 12), y no se cumpla con el régimen de salidas transitorias, semilibertad, libertad condicional, programas de prelibertad, prisión domiciliaria, prisión discontinua o semidetención, prisión diurna, nocturna o trabajos para la comunidad y libertad asistida. O no se cumplan las normas que garantizan a los internos: higiene, vestimenta, alojamiento adecuado; además de educación, trabajo, asistencia médica y espiritual; o sus derechos de comunicación y relaciones familiares y sociales; o cuando el régimen disciplinario sea transgredido por las autoridades penitenciarias. Otra causal del hábeas corpus podría ser ahora el incumplimiento de las medidas de seguridad curativa de desintoxicación y rehabilitación previstas en la ley 23.727 de Estupefacientes (Arts. 16, 17 y 18).

Se ampliaba la competencia, hoy limitada a los jueces de primera instancia en lo criminal para la presentación y tramitación del hábeas corpus en la Capital Federal (artículo 8 inciso 1 de la ley 23.098) a todos los jueces de primera instancia, porque la libertad física o deambulatoria de las personas no es materia especializada de la que deban entender con exclusividad los jueces, del fuero penal, que instruyen las causas donde se puede castigar con la privación de la libertad a las personas que hayan cometido delitos; sino, todo por el contrario, a todos los jueces que están habilitado para entender en los amparos que protegen a los demás derechos.

El proyecto creaba el Registro de personas privadas de libertad, que abarca a las personas detenidas, privadas o restringidas en su libertad física, dependiente del Congreso de la Nación, al cual toda autoridad pública, nacional, provincial o municipal, debe comunicar, en el plazo de cuarenta y ocho horas, la restricción a la libertad física de las una personas bajo su jurisdicción, informando la identidad y demás datos personales del afectado, clase y duración de la limitación, debiendo mantener actualizada la información.

El capítulo tercero se refería al amparo en general contra actos, omisiones u hechos de autoridad pública o particulares, con un plazo de caducidad de 90 días, sin necesidad de agotar la vía administrativa, las medidas cautelares y el procedimiento en general. Después de la gran cantidad de amparos que se tramitaron en nuestros tribunales federales por el llamado “Corralito” sería necesario revisar lo propuesto en los referido a las medidas cautelares.

El capítulo cuarto trata de los amparos especiales: el hábeas data, el electoral, el fiscal y aduanero, el por mora de la administración y el derecho de rectificación. Hoy tendríamos que agregar el sindical, previsional y ambiental.

El capítulo quinto se refería a los amparos colectivos en protección de los derechos difusos. En estos tiempos habría que pensar en incluir también la acción de clase, tomando en cuanta la experiencia norteamericana.

En el título tercero se trata del control jurisdiccional de constitucionalidad. En el primer capítulo la que se hace de oficio, donde se contempla el traslado a las partes, cuando se estime que la norma aplicable puede adolecer de alguna objeción constitucional, antes del pronunciamiento. En el segundo, de la acción declarativa de inconstitucionalidad, para la cual no es necesario agotar la vía administrativa, y se establece un plazo de sesenta días para interponerla a partir de la publicación de la ley o del acto, o desde que se tenga conocimiento de ellos, sin tener en cuenta, como exige la jurisprudencia del Tribunal Superior de Justicia de Córdoba, que la ley haya sido o no aplicada. La falta de presentación en tiempo y forma, por vía directa, no obsta el planteo por vía indirecta de la inconstitucionalidad. En el capítulo tercero se trata de la apelación ante la Corte Suprema de Justicia, con la queja, el depósito correspondiente y su devolución, y el writ of certiorari, similar al artículo 280 del Código de Procedimiento Civil y Comercial de la Nación.

En estos tiempo se podría agregar, en este capítulo, lo referente al “control de convencionalidad” de la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, cuando aplica la Convención Americana sobre Derecho Humanos, de San José de Costa Rica, y lo referente al cumplimiento de sus sentencias, teniendo en cuenta lo resuelto por nuestra Corte Suprema de Justicia de la Nación en el caso “Cantos, José María c/ Santiago del Estero” (del 21 de agosto de 2003, con motivo de la sentencia del 28 de setiembre de 2002 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos).

Deberían incluirse las acordadas de la Corte Suprema de Justicia de la Nación que regulan Los Amigos del Tribunal (Nº 28 del 2004) y de las formas de presentación de los recursos extraordinarios y las quejas ante dicho tribunal (Nº 4 del año 2007), y las Audiencias Pública (Nº 30 de 2007).

El proyecto autorizaba la presentación de escritos por telegramas y cartas documentos, ahora habría que incluir todo lo que nos permite hacer los medios electrónicos, como acceder a la información respecto de los trámites que siguen los expedientes en la administración y en los tribunales, la presentación de escritos, denuncias, recursos y la posibilidad de efectuar notificaciones a través de la red Internet o por fax. El Registro de detenidos debería estar informatizado. Las Acordada 31/2011 y 3/2012, la Corte Suprema de Justicia procedió a reglamentar la utilización de comunicaciones electrónicas y domicilios constituidos electrónicamente, autorizados por la Ley 26.685, a cuyos fines se dispuso instalar un “Sistema de Notificación por Medios Electrónicos” . Por la Acordada 29 del 2012 se dispuso su aplicación obligatoria para los escritos de interposición de recursos de queja
Es necesario reconocer, también, la legitimación activa de los defensores del pueblo de todas las jurisdicciones (nacional, provincial y municipal), como debemos entender expresa el artículo 43 de la Constitución Nacional; y habría que regular a las medidas autosatisfactivas, la declaración de inconstitucionalidad por omisión (prevista en el Art. 207 Inc. d. de la Constitución de Río Negro de 1988) y el Per saltum (en la Ley 26.790). Habría que derogar la ley 26.854 sobre medidas cautelares.

8. La ley y un tratado sobre Libertad Religiosa

El Congreso tiene una deuda pendiente con lo que concierne a la libertad religiosa, y que debe concretarse con el dictado una ley que:

• reconozca los derechos fundamentales de la libertad religiosa, de conciencia y de culto;

• conceda la personería jurídica de las otras religiones que no sean la Católica, con la sola inscripción -no obligatoria- en un Registro de Entidades Religiosas; en razón que el actual Registro de Cultos, de la ley de facto 21.745, no otorga personería jurídica a los inscriptos, los que para tenerla tienen que disfrazarse de una asociación o sociedad civil, fundación, mutual, etcétera, y como lo hicieron hasta 1995 los institutos de vida consagrada o sociedades de vida apostólica (como llama hoy el derecho canónico a las antiguas congregaciones u órdenes religiosas), en que se dictó la ley 24.348, que reconoció sus personerías y organización canónica;

• permita la federación de las mismas en entidades de segundo grado, las que también podrían voluntariamente inscribirse.

• establezca un procedimiento de resolución de conflictos, judicial o a través de la mediación, ágil y que garantice el derecho de defensa y el debido proceso legal.

• cree en la Secretaría de Culto un Consejo Asesor interreligioso, de conformación plural, que vele por la libertad religiosa.

• permita la firma de acuerdos con las religiones históricas, además de la Católica, que regulen áreas de interés común, como por ejemplo: en materia social: asistencia y promoción; en lo cultural: respecto de la administración del patrimonio histórico, artístico y documental y en lo familiar: la celebración y registración -en una sola ceremonia- del matrimonio religioso y civil.

• incorpore un capítulo al Código Penal que preserve como bien jurídicamente protegido a la libertad religiosa y sancione las conductas discriminatorias, fraudulentas, agresivas y contraria a los derechos humanos llevadas a cabo generalmente por “sectas” y quienes usan la religión con fines ilícitos.

• sostenga a los distintos cultos con una parte de los impuestos a las ganancias que los contribuyentes tributan indicando a que religión o culto quieren destinarlo.

• Y que promueva en la comunidad internacional un tratado de libertad religiosa, ya que hay países como Afganistán que castigan en su legislación penal a quienes cambian de religión y muchas partes del mundo donde todavía prima la intolerancia en esta materia.

9. La ley nacional que regule las restricciones a la libertad física, de los que no están condenados o con condena que no está firme, y al derecho a la intimidad

La Ley Fundamental al atribuir al Congreso la potestad de dictar los códigos que contienen la legislación de fondo, dejando a las provincias el reglar los procedimientos, cuando se refiere al Código Penal no debe entenderse que comprende solo las dos partes que lo compone, la general y la especial, en la que se tipifican los delitos y se fijan las penas, sino que abarca también leyes complementarias, como la ley 24.390 que fija plazos de prisión preventiva y reglamenta el artículo 7, punto 5 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; y la ley 24.660, reformada por la 26.695, de ejecución de la pena privativa de la libertad.
Entendemos, también, que es legislación penal de fondo algunas materias, que actualmente están legisladas por los códigos de procedimiento penal de las provincias, como la regulación a las restricciones a la libertad y el allanamiento de domicilio, que deberían ser regidos por una ley nacional que unifique las distintas normas y criterios de interpretación que existen a nivel provincial y federal, porque en ellas están en juego derechos fundamentales que comprometen la libertad física, la intimidad y la propiedad de las personas, y el principio de igualdad ante la ley.

Las restricciones a la libertad física, la prisiones preventivas -que muchas veces se prolongan años-, las detenciones, los arrestos, y las concesiones de las libertades provisorias a las personas, que no tienen condenas penales, o que si las tienen no se encuentran firmes, están regidas, además de los Códigos de Procedimientos Penales, por normas administrativas, militares, policiales, contravencionales o de faltas; dictadas y aplicadas a nivel federal, de las provincias, de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y de los municipios o comunas; lo que hace que haya una disparidad de regulaciones y criterios legales e interpretativos que merecerían ser regulados por el derecho común y aplicados con criterios uniforme.

La Corte Suprema de Justicia de la Nación ratifica esta exigencia constitucional de una mínima uniformidad en relación a la prisión preventiva, en el conocido precedente “Verbitsky, Horacio s/ Habeas Corpus”, del 03/05/2005 (Fallos: 328:1146). Allí dijo, que “cualquiera sea el sistema procesal de una provincia y sin desmedro de reconocer su amplia autonomía legislativa en la materia, lo cierto es que si bien no puede llevarse la simetría legislativa hasta el extremo de exigir una completa igualdad para todos los procesados del país, la desigualdad tampoco puede extremar las situaciones hasta hacer que el principio federal cancele por completo el derecho a la igualdad ante la ley, pues un principio constitucional no puede borrar o eliminar otro de igual jerarquía. Una asimetría total en cuanto a la legislación procesal penal destruiría la necesaria unidad en materia penal que se mantiene en todo el territorio en virtud de un único Código Penal”.

La norma que proponemos debería también disponer que las órdenes de detención, arresto o prisión deban ser dictadas en juicios, en forma excepcional y por un tiempo limitado – no más de un año y medio (lo que obligará a dinamizar los procesos)- por jueces o tribunales de justicia y no por fiscales del Ministerio Público. Al respecto se ha dicho, y se ha dicho bien, que: “Si no se quiere reducir la presunción de inocencia a puro oropel inútil, debe aceptarse…que no sólo el abuso, sino ya antes el uso de este instituto es radicalmente ilegitimo y además idóneo para provocar, como enseña la experiencia, el desvanecimientos de todas las demás garantías penales y procesales”. Y, se agrega, que “La misma admisión de la prisión ante iudicium, sea cual fuere el fin que se le asocie, choca de raíz con el principio de jurisdiccionalidad, que no consiste en poder ser detenidos únicamente por orden de un juez, sino en poder serlo sólo sobre la base de un juicio. Por otra parte, todo arresto sin juicio ofende el sentimiento común de justicia, al ser percibido como un acto de fuerza y de arbitrio. No existe, en efecto, ninguna resolución judicial y tal vez ningún acto de poder público que suscite tanto miedo e inseguridad y socave tanto la confianza en el derecho como el encarcelamiento de un ciudadano sin proceso, en ocasiones durante años. Es un mísero paralogismo decir que la cárcel preventiva no contradice el principio nulla poena sine indicio… porque no es una pena sino otra cosa: medida cautelar, procesal o, en todo caso no penal.” (Ferrajoli, Luigi, Derecho y Razón, “Teoría del garantismo penal”, páginas 555/556, cita tomada del libro: “Encarcelamiento de presuntos inocentes” de Gustavo L. Vitale, Ed. Hammurabi)

Además la Constitución Nacional al declarar que “el domicilio es inviolable, como también la correspondencia epistolar y los papeles privados, y una ley determinará en qué casos y con que justificativos podrá procederse a su allanamiento y ocupación” (art. 18), proclama la inviolabilidad de la intimidad, de las “acciones privadas” de las personas, lo que no significa que ellas estén fuera del mundo del derecho, sino que las misma están “exentas de la voluntad de los magistrados”(art. 19), y le manda al Congreso dictar una ley -que nunca sancionó y que ahora proponemos- que determine las excepciones, para confirmar la regla.
Con esta norma se garantizará mejor el derecho a la privacidad de las personas y se determinara en que caso y de qué modo los jueces ordenarán allanamientos, requisiciones, registros, embargos o secuestros; y, con ello se evitará que se practiquen restricciones que queden, como ahora, a merced de políticas de seguridad; o de normas dispersas -como está regulado en la actualidad-, en los códigos penal, civil, aduanero, de Justicia Militar, de procedimientos civiles y penales de la Nación y de las provincias, y los de faltas policiales o municipales; o las leyes de abastecimiento, tributarias, de correo, de entidades financieras, de concurso y de juegos de azar, dictadas con fines muy dispares

La inseguridad jurídica y el crecimiento del delito, hacen impostergable que el Congreso dicte ésta ley federal, complementaria del Código Penal, que unifique los distintos criterios legislativos y jurisprudenciales referidos a la libertad física de las personas, y a la de la inviolabilidad de la intimidad.

10. Una ley de Reforma Judicial Federal

Esta ley deberá:

• Derogar las leyes 26.855 (declarada inconstitucional en varios de sus artículos por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el fallo “Rizzo” del 18 de junio de 2013) y 26.080 sobre el Consejo de la Magistratura y volver a poner en vigencia las leyes 24.937 y 24.939, en lo referido a la composición del Consejo de la Magistratura que tenía 20 miembros.

• Derogar las leyes 26. 854, que modificó el régimen de medidas cautelares; y 26. 853, que creó las Cámaras de Casación y estableció sus reglas procesales, que el 10 de julio de 2013 ha sido declarado inconstitucional -en lo referido a la designación de sus jueces- por el juez de primera instancia en lo contencioso administrativo Enrique Lavié Pico en el caso “Fargosi, Alejandro”.

• Reducir la competencia territorial de la Cámara Federal de Casación Penal a Capital Federal, a la que se recurrirá en apelación y no, como hasta ahora, en casación, con lo que se amplía el alcance de la revisión del derecho y de los hechos en que se fundamenta el fallo recurrido, como interpretó la Corte Suprema en el caso “Casal”. Las apelaciones de las sentencias de los Tribunales Orales Federales del interior del país deberán ser resueltas por la Cámaras Federales de Apelaciones que tienen competencia en la sede de dicho Tribunal, para lo cual deberá ampliarse la cantidad de Salas y jueces de dichas Cámaras para atender esta ampliación de competencia.

• Reducir la competencia territorial de la Cámara Federal de la Seguridad Social a la Capital Federal y asignarle más Salas y jueces. Las apelaciones de las sentencias de los jueces federales en materia de seguridad social del interior del país deberán ser resueltas por la Cámaras Federales de Apelaciones con competencia territorial en el lugar donde tiene sede el juzgado que dicta la sentencia, para lo cual también deberá ampliarse la cantidad de Salas y jueces de dichas Cámaras ya que la cantidad de juicios previsionales así lo exige.

• Traspasar al gobierno de la Capital Federal, mediante un convenio, los tribunales Nacionales y los funcionarios del Ministerio Público que actúan ante los mismos, con sede en Capital Federal, para que se integren al Poder Judicial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

• Derogar el Acuerdo No. 20 del 1996 de la Corte Suprema de Justicia de la Nación que impide gravar con del impuesto a las ganancias a los jueces y personal judicial, y hacerlo aplicable a las remuneraciones de los integrantes del Poder Judicial y Ministerio Público federal, de las provincias (incluyendo a los tribunales de cuentas) y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, exceptuando a los jueces que se encuentren ya designados y en ejercicio de su cargo (Art. 110 Constitución Nacional), y aplicarlo a los que sean designados en adelante. Antes de su aplicación deberá hacerse una recomposición de las remuneraciones en las distintas jurisdicciones que compense la disminución de los ingresos que significará el oblar este tributo y disponer un aumento general – que deberá abarcar no solo a los jueces sino también a todo el sector público y privado- del mínimo de los haberes que deben tributar.

• Reformar la ley 26.376 y disponer que serán jueces subrogantes los que integren ternas elevadas por el Consejo de la Magistratura al Poder Ejecutivo para los cargos vacantes o para remplazar al juez titular en los tribunales para los que han sido propuestos, en el orden establecido en la misma.

• Incorporar a las causales del recurso extraordinario del artículo 14 de la ley 48 las de sentencias arbitrarias, enumerando las causales elaboradas por la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.

• Modificar el artículo 257 del Código de Procesal Civil y Comercial de la Nación (ley 17.454 y reformas) el que quedará redactado de la siguiente manera: “El recurso extraordinario deberá ser interpuesto por escrito, fundado con arreglo a lo establecido en el artículo 15 de la ley 48, ante el juez, tribunal u organismo administrativo que dictó la resolución que lo motiva, dentro del plazo de Quince (15) días contados a partir de la notificación. De la presentación en que se deduzca el recurso se dará traslado por Quince (15) días a las partes interesadas, notificándolas personalmente o por cédula. Contestado el traslado, o vencido el plazo para hacerlo, el tribunal de la causa decidirá sobre la admisibilidad del recurso en el plazo de Treinta (30) días. Si lo concediere expresa o tácitamente, o sea cuando venciere el plazo para hacerlo, previa notificación personal o por cédula de su decisión, deberá remitir las actuaciones a la Corte Suprema dentro de Diez (10) días contados desde la última notificación. Si el tribunal superior de la causa tuviera su asiento fuera de la Capital Federal, la remisión se efectuará por correo. La parte que no hubiera constituido domicilio electrónico quedará notificada de las providencias de la Corte Suprema por ministerio de la ley. Regirá respecto de este recurso, lo dispuesto en el artículo 252.”

• Crear el recurso de aclaratoria en contra de las decisiones de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en las que se hubiera incurrido en un error material o que requieran ser aclaradas, el que podrá interponerse en el plazo de 15 días y que el Alto Tribunal aceptó en varias oportunidades sin que hubiera estado legislado.

• Disponer que la constitución de domicilio y las notificaciones se hagan en forma electrónica, como lo dispone el Acuerdo No. 31 de 2011 de la Corte Suprema de Justicia, según lo autoriza la ley 26.685, y hacer extensiva la modalidad electrónica en la presentación de escritos en juicios y recursos que se tramitan en la Cámara Nacional Electoral, la Cámara Federal de la Seguridad Social, la Cámara de Casación Penal, las Cámaras Federales de Apelaciones, los Tribunales Orales y los Juzgados federales: y permitir que los recursos y traslados ante estos tribunales se puedan presentar por vía electrónica.

• Disponer la posibilidad de realizar Audiencias Públicas informativas, conciliatorias y ordenatorias, y la participación de Amigo del tribunal en la tramitación de los recursos y acciones ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación, como este Alto Tribunal lo reguló mediante la Acordada No. 30 del 2007 y las Acordadas Nos. 28 del 2004, 14 de 2006 y 7 de 2013. Autorizar a la Corte a delegar en alguno de sus miembros o del tribunal cuya sentencia fue recurrida el tomar las audiencias conciliatorias.

• Incorporar el reglamento de los escritos de los recursos extraordinarios y de queja ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación, según fue regulado por este Tribunal en la Acordada No. 7 de 2007.

• Autorizar a la Corte Suprema para que apruebe y publique un Código de Estilo, para uniformar y mejorar la elaboración y comunicación de lo que se expresa y decide en el ámbito judicial, que será obligatorio para la confección y redacción – en soporte papel o digital- de sentencias, fallos, acordadas, resoluciones, decretos, providencias, actas, informes, memorandos, circulares, certificados, pliegos de interrogatorios, declaraciones, pases, oficios, notificaciones, citaciones, ordenes de arresto o allanamiento, exhortos, correspondencias, notas, esquelas, invitaciones, partes de prensa, tarjetas y demás documentación que se usa en el Poder Judicial de la Nación. Dicho Código determinará también la forma protocolar de la redacción, según quién sea el emisor y el destinatario; el tipo de hoja, tipografía, tamaño, interlineado, márgenes, sangrías, persona gramatical y pie de páginas; el encabezado, empleo de logotipos o isologotipos, la numeración, la ubicación de fotografías e imágenes, y el lugar y orden de las firmas, de los sellos de los referidos documentos. Fijará, además, las forma en que se confeccionarán los expedientes, sus carátulas, folios y el modo como serán utilizados y archivados.

• Derogar los artículos 286 y 287 del Código de Procedimientos Civil y Comercial de la Nación (ley 17.454 y reformas) y la Acordada No. 2 del 2007 que obliga a quienes interpongan recurso de queja ante la Corte Suprema de Justicia, por denegación del recurso extraordinario, a depositar la suma de $ 5000 con destino a las bibliotecas de los tribunales nacionales.

• Modificase el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación (ley 17.454 y reformas) en su Artículo 281, el que quedará redactado de la siguiente manera: “Las sentencias de la Corte Suprema se redactarán en forma impersonal, sin perjuicio de que los jueces disidentes con la opinión de la mayoría emitan su voto por separado, en el que se limitarán a señalar su discrepancias o diferencias. El original de la sentencia se agregará al expediente y UNA (1) copia de ella, autorizada por el secretario, será incorporada al libro respectivo.”

• La Corte Suprema y demás tribunales inferiores podrán dictar una única sentencia para distintas causas de contenido idéntico que se encuentren en condiciones de ser resuelta, y una copia de dicho fallo deberá ser incorporada en cada uno de los expedientes. Esta modalidad ha sido empleada muchas veces por la Corte Suprema.

• Judicializar el Tribunal Fiscal de la Nación creado por ley 15.265 y cuya organización y competencia, acciones y recursos, y sentencias está reglado por los artículos 144 a 199, sus correlativos y concordantes de la ley 11. 683 (Texto ordenado), y los artículos 1132 a 1174 y 1180 a 1183, sus correlativos y concordantes del Código Aduanero, aprobado por ley 22.415 (Texto ordenado). Cuando fui diputado de la Nación presenté un proyecto de ley, en igual sentido, para crear la Cámara Federal en lo Fiscal con sede en la Capital Federal, a donde se recurrirían, al igual que a las Cámaras Federales de Apelaciones del Interior del país, las resoluciones de la Dirección General Impositiva y de la Administración Nacional de Aduana y se suprimía el Tribunal Fiscal de la Nación que es un órgano administrativo que no integra el Poder Judicial de la Nación. Dicho proyecto se publicó en el ya citado libro: “Tercera Rendición de Cuentas como diputado de la Nación desde el 1º de setiembre de 1990 al 10 de diciembre de 1991”, página 305 y siguientes.

• Establecer que los depósitos bancarios judiciales de los tribunales federales se harán en el Banco de la Nación y los que correspondan a los tribunales nacionales, incluso antes que pasen a depender del gobierno de la CABA, en el Banco de la Ciudad de Buenos Aires.

Con estas propuestas –que no incluyen algunos temas trascendentes como la educación, la pobreza, la seguridad, el desempleo, la inflación, la reforma tributaria, la coparticipación federal, etcétera- no se agotan los proyectos de normas fundamentales que merecen ser debatidos y sancionados por el Congreso, pero, seguramente, servirán para iniciar una nueva agenda política, que, por la importancia de los cambios que se pretenden concretar, volverá a colocar al Poder Legislativo en el centro de la vida institucional argentina, lo servirá para cimentar mejor el desarrollo de la tan querida Democracia Constitucional que hace tres décadas supimos recuperar.

Córdoba, septiembre de 2013.

Ponencia para el XI Congreso Iberoamérica de Derecho Constitucional a celebrado en Tucumán entre el 17 y el 19 de septiermbre de 2013.

“No es ningún acto golpista que la oposición presida Diputados”

Dr. Jorge Horacio Gentile

Dr. Jorge Horacio Gentile

El constitucionalista Gentile señaló que la Carta Magna no establece que sea la primera minoría la que deba presidir la cámara. Agregó que antes que implementar primarias hay que fortalecer a los partidos

El constitucionalista Jorge Gentile dijo ayer a PUNTAL que no es ningún acto golpista que la oposición presida la Cámara de Diputados de la Nación.

-A la luz de los resultados que arrojaron las elecciones primarias, ¿hay margen para una re-reelección presidencial?

-Parecería que no. Porque en realidad si los resultados se trasladan a octubre próximo el oficialismo va a tener una mayoría muy ajustada o va a quedar en minoría en alguna de las dos cámaras del Congreso (de la Nación). El Gobierno no tiene posibilidades. Me da la impresión de que está asumiendo esta circunstancia por algunas acciones que se han visto en los últimos días y algunos cambios de discursos que han tenido algunos de los voceros del Gobierno. Daría la impresión de que se han conformado y se han dado cuenta de que Cristina eterna es un imposible.

-¿Si la oposición toma la Cámara de Diputados se da un golpe institucional?

-El Gobierno usa esto de golpe institucional con todos los que no están de acuerdo con él. Por lo que no hay que darle trascendencia. En realidad, el Gobierno se quiere curar en salud porque puede quedar en minoría en la Cámara de Diputados. De hecho tiene minoría actualmente. Lo que pasa es que junto con los aliados hace una mayoría que le da pie para poder la presidencia en la cámara. Pero la Constitución no establece que sea la primera minoría o el bloque más numeroso el que tenga que tener la presidencia de la cámara. Lo que dice es que tiene que tener la mayoría de la cámara. Y si la mayoría la obtienen los partidos que no son del gobierno perfectamente puede haber un opositor. En Estados Unidos, la Cámara de Representantes está presidida por John Boehner, que es republicano. En Argentina, el 10 de diciembre del 2001, durante la presidencia de Fernando de la Rúa, fue elegido Eduardo Camaño, que era de la oposición. Ahora hay que ponerse de acuerdo sobre una serie de normas que tienen que cumplirse para que no vuelva a pasar la experiencia de los años 2010 y 2011. Con motivo de haber perdido las elecciones en el año 2009, en esos años el Congreso prácticamente no funcionó o funcionó con muchas dificultades. Por ejemplo, hubo un año en el que no se aprobó el presupuesto y por consiguiente hubo que reconducir el del año anterior. Eso no tiene que volver a ocurrir. En segundo lugar, en el 2011 la Cámara de Diputados se reunió siete veces, es decir menos de una vez por mes. Así no puede funcionar el Congreso. Y, tercero, el Congreso en los últimos tiempos se ha ganado el mote de que es una escribanía porque simplemente homologa lo que ordena el Poder Ejecutivo. Y eso no es bueno para la democracia.

-¿Cómo tiene que ser entonces el Congreso?

-El Congreso tiene que volver a ser un lugar de encuentro, de debate y de legislación. Y esto es muy importante a treinta años de recuperación de la democracia tenerlo presente. Tenemos que fortalecer el Congreso para que vuelva a ser la institución que fue y que lamentablemente en la última década ha dejado de ser.

-Dicen que el Gobierno ya da por perdida la reforma judicial.

-Es imprescindible hacer una reforma de la Justicia para que sea más independiente y no pretender reformarla para hacerla más dependiente del Poder Ejecutivo como se ha hecho.

-¿Coincide con esta propuesta de implementar primarias en la provincia de Córdoba?

-No es una mala idea. Creo que hay que debatirla un poco en base a la experiencia que tenemos en el orden nacional y de lo que ocurre en otros países, como Chile y Estados Unidos. Hay que pensarlo bien. Pero hay algo más importante que las primarias: hay que fortalecer a los partidos políticos. Ha aparecido una generación joven pero que necesita ser reforzada con una buena educación política. Esto de querer combinar la lista de candidatos con cómicos y árbitros de fútbol, que uno respeta como ciudadanos, es una fórmula que muchas veces adolece de la formación necesaria. Por eso, necesitamos formar a estos nuevos jóvenes que quieren incorporarse a la política. Porque si no las elecciones primarias pierden sentido si seguimos fraccionando los partidos políticos.

-¿Estas primarias pueden traspolarse a nivel local?

-Sí, perfectamente.
Rio Cuarto, agosto de 2013

Reportaje publicado en el diario Puntal de la ciudad de Rio Cuarto

Qué proyectaría, si fuera diputado, para reformar la Justicia

Edificio del Congreso Argentino

Edificio del Congreso Argentino

Si volviera a la Cámara comenzaría por proponer aumentar el mínimo no imponible del impuesto a las ganancias de todos los trabajadores, y haría que éste tributo sea obligatorio, también, para los jueces y demás personal judicial y del Ministerio Público. Eximiría, como exige la Constitución (Art. 110), solo a los jueces ya designados y que ejerzan su cargo. Antes de su aplicación deberá aumentarse las remuneraciones para compensar la reducción.

Proyectaría además:

• Derogar las leyes dictadas para “democratizar” la Justicia que modifican el Consejo de la Magistratura (N.° 26.855); la concesión de medidas cautelares (N.° 26.854); y que crearon tres Cámaras de Casación (N.° 26.853); por ser inconstitucionales y por contrariar la independencia del Poder Judicial.

• Pasar al gobierno de la Capital Federal, mediante un convenio, los tribunales Nacionales con sede en ese distrito y los funcionarios del Ministerio Público que actúan ante los mismos –que sostenemos todos los argentinos-, para que se integren al Poder Judicial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA).

• Reducir la competencia de la Cámara Federal de Casación (en delante de Apelación) Penal a las causas de la Capital Federal, a la que se recurrirá en apelación y no, como hasta ahora, en casación, con lo que se podrá revisar no sólo el derecho sino también, los hechos, como exige la Corte Suprema a partir del fallo “Casal”. Las apelaciones de las sentencias de los Tribunales Orales Federales del interior del país serán atendidas por la Cámaras Federales de Apelaciones con sede en el interior del país.

• Reducir, también, la competencia de la atiborrada Cámara Federal de la Seguridad Social a la Capital Federal y aumentar el número de sus jueces. Las apelaciones de las sentencias sobre seguridad social dictada por los jueces federales del interior del país deberán ser resueltas por las respectivas Cámaras Federales de Apelaciones con competencia en esas jurisdicciones.

• Reformar la ley 26.376 y disponer que sean jueces subrogantes los que integren ternas elevadas por el Consejo de la Magistratura al Poder Ejecutivo para los cargos vacantes o para remplazar al juez titular en los tribunales para los que han sido propuestos, según el orden de las mismas. Esto agilizará el trámite de las designaciones.

• Autorizar que la constitución de domicilio, las notificaciones, la presentación de escritos pueda hacerse electrónicamente en los tribunales federales, como ya lo dispuso la Corte Suprema para el domicilio y las notificaciones en los recursos en los que entiende (Acuerdo 31/11).

• Incorporar a las causales del recurso extraordinario (Art. 14 ley 48) la arbitrariedad, y ampliar el plazo para su interposición y del traslado a la otra parte, de 10 a 15 días. La concesión deberá disponerla el tribunal en 30 días, si no lo hace se considerará concedido tácitamente.

• Derogar la obligación a depositar $ 5000.cuando se interpongan recursos de queja ante la Corte Suprema, por denegación del recurso extraordinario, y permitir su presentación electrónica en el plazo de 15 días.

• Crear el recurso de aclaratoria contra fallos de la Corte el que podrá interponer en el plazo de 15 días.

• Autorizar a que Corte Suprema dicte un Código de Estilo, para uniformar, simplificar y hacer más comprensible la elaboración de lo que se expresa y decide en el ámbito judicial, que será obligatorio para la confección y redacción -en soporte papel o digital- de las sentencias, acordadas, resoluciones, decretos, providencias, actas y demás documentación que se usa en el Poder Judicial. Dicho Código determinará también la forma protocolar de la redacción, según quién sea el emisor y el destinatario; el tipo de hoja, tipografía, tamaño, interlineado, márgenes, sangrías, persona gramatical y pie de páginas; el encabezado, empleo de logotipos o isologotipos, la numeración, la ubicación de fotografías e imágenes, y el lugar y orden de las firmas, de los sellos de los referidos documentos. Fijará, además, como se confeccionarán los expedientes, sus carátulas, folios y el modo como serán utilizados y archivados.

• La Corte Suprema y demás tribunales inferiores podrán dictar una única sentencia para distintas causas de contenido idéntico que se encuentren en condiciones de ser resuelta, y una copia de dicho fallo deberá ser incorporada en cada uno de los expedientes, como lo suele hacer la Corte Suprema.

• Suprimir el Tribunal (administrativo) Fiscal de la Nación (de la ley 15.265) y crear una Cámara Federal en lo Fiscal, como un tribunal inferior del Poder Judicial, con sede en la Capital Federal, a donde se recurrirá, al igual que a las Cámaras Federales de Apelaciones del interior del país, las resoluciones de la AFIP y de la Aduana.

• Establecer que los depósitos bancarios judiciales de los tribunales federales se harán en el Banco de la Nación y los que correspondan a los tribunales nacionales, incluso antes que pasen a depender del gobierno de la CABA, en el Banco de la Ciudad de Buenos Aires.

No es todo, pero para comenzar no es poco.

​Córdoba, agosto de 2013.

Debe sancionarse el nuevo Código Civil y Comercial

Dalmacio Velez Sarsfield

Aquí argumentaré por qué me opongo a que se sancione el proyecto de ley que pretende aprobar el nuevo Código Civil y Comercial de la Nación enviado por el Poder Ejecutivo al Congreso el 8 de junio pasado y que originariamente fue redactado por la “Comisión para la Elaboración del Proyecto de Ley de Reforma, Actualización y Unificación de los Códigos Civil y Comercial de la Nación”, creada por Decreto Presidencial Nº 191 del 23 de febrero de 2011,que presidió el presidente de la Corte Suprema de Justicia de la Nación Ricardo Lorenzetti, e integraron la vicepresidente de dicho Tribunal Elena Highton de Nolasco y la doctora Aída Kemelmajer de Carlucci,  a la que se le concedía el exiguo plazo de 365 días para elevar el anteproyecto.

Dicha comisión lo elaboró consultando a un centenar de juristas, pero solamente sobre el “ámbito específico de (su) especialidad”, resultando extraño que entre los mismos no haya habido ningún diputado, senador, ni constitucionalistas.

También resulta llamativo que mientras se redactó durante el año 2011, la Corte Suprema haya dictado 9886 fallos, sin que los ministros Lorenzetti y Highton se hayan apartado de actuar como jueces, lo que evidencia el escaso tiempo de que dispusieron para dedicar a este importante cometido.

El proyecto de la Presidenta

El anteproyecto fue entregado a la Presidenta el 27 de febrero de 2012, oportunidad en el que Cristina Fernández de Kirchner anunció la creación de una Comisión Bicameral en el Congreso para acotar el plazo de su tratamiento parlamentario, y que el proyecto sería aprobado – aunque no a “libro cerrado”- en el año 2012. Esto lo reiteró por la prensa (21 de septiembre de 2012), el presidente de la Cámara de Diputado Julián Domínguez y la diputada Diana Conti en la Audiencia Pública de Córdoba el 4 de octubre.

La Presidenta se refirió al proyecto de Código en el discurso de apertura de sesiones del Congreso el 1º de marzo afirmando: “No estamos ante un acto de legislación, estamos ante un verdadero acto de codificación, similar al que hizo Vélez Sarsfield que tuvo inspiración en la codificación, que es una de las tareas más importantes que se le asignó a Napoleón Bonaparte. Los que hayan visitado la tumba de Napoleón Bonaparte podrán observar que en uno de los recordatorios de sus principales obras, además de las batallas, obviamente está precisamente haber sido el autor de la codificación civil francesa. Yo medio en broma, medio en serio, les decía a los integrantes de la comisión que me iba a sentir Napoleón el día que les mandara a ustedes el código.”

La génesis de la elaboración del Código Civil vigente y sus fundamentos no merecen comparación con lo hecho y con lo que se está haciendo ahora que se lo quiere reforma y fusionar con el de Comercio. Recordemos que el Presidente de la Nación Bartolomé Mitre decidió encargarle la tarea  de redactar el proyecto de Código Civil, que preveía la Constitución de 1853, a Dalmacio Vélez Sársfield, mediante decreto del 20 de octubre de 1864, el que lo hizo inspirado en la “Consolidación de las Leyes Civiles” y en el “Esbozo de Código Civil” del gran jurista brasilero Augusto Teixeira de Freitas- y lo hizo con la ayuda de algunos amanuenses que pasaban en limpio sus borradores, como lo fueron Victorino de la Plaza, quien luego sería Presidente de la Nación, Eduardo Díaz de Vivar y la hija de Vélez Sársfield, Aurelia. A medida que Vélez Sársfield completaba su obra, la enviaba al Poder Ejecutivo. De esta forma se dispuso su impresión y su distribución entre los legisladores, magistrados, abogados “y personas competentes, a fin de que estudiándose desde ahora váyase formando a su respecto la opinión para cuando llegue la oportunidad de ser sancionado”, por Decreto del 23 de junio de 1965. De esta forma, en1865 terminó y entregó el libro I, las dos primeras secciones del Libro II en 1866, la tercera sección de ese libro a principios de 1867, el libro III en 1868 y el libro IV en 1869. De esta forma completó la tarea luego de cuatro años y dos meses de trabajo. El proyecto fue aprobado a “libro cerrado” después que el presidente Domingo Faustino Sarmiento y su ministro Nicolás Avellaneda lo enviaran el 25 de agosto de 1869 al Congreso, donde fue sancionado 22 de septiembre en la Cámara de Diputados y el 25 por el Senado, lo que permitió que fuera promulgado por el Ejecutivo el 29 de septiembre de ese año, y entró en vigencia el recién el 1º de enero de 1871.

El Poder Ejecutivo lo envió el 8 de junio al Congreso, con un mensaje que incluía, en un mismo proyecto de ley, el Código redactado por la Comisión de juristas, con algunas e importantes modificaciones, y al mismo tiempo proponía crear una Comisión Bicameral para que lo estudiara.

El proyecto en el Congreso

Como estas dos cosas no podía aprobarse en una misma ley el día 4 de julio de 2012 las dos Cámara del Congreso, apartándose del proyecto  que acompañaba el mensaje del Poder Ejecutivo,  votaron dos resoluciones idénticas y crearon así una  “Comisión Bicameral para la Reforma, Actualización y Unificación de los Códigos Civil y Comercial de la Nación” que debían integrar 15 diputados y 15 senadores, que: “Tendrá vigencia hasta la aprobación del Proyecto de Código Civil y Comercial de la Nación y contará con NOVENTA (90) días, a partir de su conformación, para emitir el despacho previo a su tratamiento legislativo.” Debemos entender que se trata de días corridos ya que no se ha aclarado que sean hábiles, lo que permitiría que el mismo se vote antes de que terminen las sesiones ordinarias de este año.

La Comisión Bicameral; integrada con mayoría kirchnerista; que presidió el senador Marcelo Fuentes y luego la diputada Diana Conti, que comenzó a sesionar el 8 de agosto pasado; aprobó el Reglamento de audiencias públicas que rige ahora este acto.

La primera observación política que nos merece este extraño procedimiento parlamentario de crear una Comisión Bicameral es que no encuentra otra justificación que cumplimentar el anuncio presidencial del 27 de marzo, cuando Cristina Fernández de Kirchner recibió el proyecto de la comisión de juristas, de que el mismo sería aprobado este año.

Queda claro que la creación de la Comisión Bicameral se hizo para limitar el tiempo del tratamiento del proyecto y de postergar y acotar el debate, que desde que fuera conocido ha sido objeto de innumerables cuestionamientos de fondo y de forma y por la inconstitucionalidad de alguno de sus disposiciones. Estas limitaciones que impiden a los ciudadanos e instituciones de la sociedad civil o entes estatales o para estatales a proponer proyectos diferentes y alternativos, total es o parciales, de Código, o de Códigos –en caso de no admitirse la fusión-, atenta con el derecho a peticionar a las autoridades (Art. 14 de la Constitución).

Pero ni una ley, ni mucho menos dos resoluciones de las Cámaras, pueden sustituir ni modificar la Constitución ni los reglamentos internos de las dos Salas del Congreso que reglan “La formación y sanción de las leyes”. Por ello mientras sesiona la Comisión Bicameral la Cámara de origen debió continuar el tratamiento del proyecto sin tomar en cuenta el plazo de 90 días, ya que el mismo no interrumpe el funcionamiento del Congreso, que no tiene plazo para sancionar leyes.

En 90 días es imposible escuchar a todos los colegios de abogados y a las asociaciones de magistrados, a las facultades e institutos de derecho civil y comercial de la universidades, a las academias de derecho que hay en el país, como a las demás sociedades intermedias afectadas por el proyecto, a los expertos que no tuvieron oportunidad de participar en la elaboración del mismo y a los ciudadanos que tengan algo que decir.

Tampoco en 90 días es posible estudiar y debatir la derogación de un Código Civil, que tiene más de 4 mil artículos, y de Comercio, en el que luce más de 500, ni revisar los 2700 que tiene el proyecto. El ridículo plazo de diez minutos de exposición y de veinte páginas para la presentación por escrito fijado por el Reglamento de Audiencias para quienes quieran hacer aportes muestra el poco interés que hay en receptarlos, a pesar que el nuevo Código, después de la Constitución, será la ley más importante que regirá la vida los argentinos.

El Código Civil que se aprobó en el año 2002 en Brasil, y que rige desde el año siguiente, tuvo 27 años de gestación y de debate.

Lo cierto es que hasta ahora no comenzó propiamente el estudio y el debate de los más de 2700 artículos que tiene el proyecto de Código, ya que hasta ahora la Comisión Bicameral se ha limitado a receptar las distintas ponencias.

Tampoco se separó en el tiempo el debate en general, referido a si hace falta o no hacer una reforma total o parcial de los dos códigos, y si es necesaria la unificación de ellos; del debate en particular, referido a las distintas secciones, capítulos y artículos en que se divide el Código. Mezclarlo, es contrariar el sentido común y la secuencia establecida por los reglamentos de las cámaras, y reemplazarlo por una maratón de ponencias orales y escritas, que nadie escuchará, leerá, refutará, ni tomará en cuenta al momento de debatir y votar.

Con lo de la Comisión Bicameral y los 90 días al Código proyectado, que además de las muy discutibles cláusulas que contiene, no tiene citas explicativas del sentido de los artículos, se lo pretende aprobar a “libro casi cerrado”, luego de un debate exprés, y se aspira ponerlo en vigencia a los 180 días de promulgado –según dice el proyecto-, sin que haya un mínimo consenso en la sociedad, como el que hubo en 1869; olvidándose que el mismo regulará la vida de más de 40 millones de argentinos –en vez del 1.877.490 que había entonces según el Censo de aquel año-, y su aplicación dependerá de más de 200 mil abogados y más de 5 mil jueces y fiscales que hoy actúan en los tribunales de nuestro país. Pensemos además que esta propuesta no fue materia de debate en la campaña electoral del año pasado, ni desarrollada en las plataformas electorales de los candidatos, ni ha sido consultada al pueblo en los términos del artículo 40 de la Constitución.

Además hoy, debemos reconocer con humildad, que el proyecto actual, más allá de lo discutible de sus disposiciones, no fue iniciativa de Bartolomé Mitre, ni redactado por Vélez Sársfield; ni fue enviado al Congreso y luego promulgado por el presidente Sarmiento y del ministro Avellaneda; ni tiene como fuente las obras de aquel gran jurista que fue Freitas, todo lo que permitió en 1869 confiar en la bondad de sus cláusulas para su aprobación en el Congreso a “libro cerrado”.

Lorenzetti acaba de hacer una afirmación temeraria cuando dijo que: “La votación no puede ser a libro cerrado ni debatirse eternamente los plazos los estableció el Congreso” olvidándose que los tiempos y los procedimientos legislativos lo establece la Constitución, las leyes y los reglamentos internos de la Cámaras, y la creación de una Comición Bicameral no puede alterarlos.

Dijo a continuación: “Además, cuando hacemos una decantación de lo que surge de las audiencias públicas, sobre la gran mayoría del proyecto no hay discusión. Los temas opinables son pocos, diez o quince” (La Nación 21 de septiembre de 2012), olvidando que antes del debate en particular está el en general donde debe debatirse si el proyecto en su conjunto, en sus principios, en su alcance, en sus normas es viable. Diez o quince temas “opinables”, que cambian los principios que proclama la Constitución, los tratados internacionales de derecho humanos y que son respetado por el Código actual, son más que suficiente para que los representantes del pueblo y de las provincia voten en contra a todo el Código.

A los temas opinables hay que agregarle las omisiones y, por qué no, también, las partes del anteproyecto de la Comisión que fueron suprimidas, o modificadas por el Poder Ejecutivo y no están en el proyecto enviado al Congreso, y las propuestas de inclusión, supresión o modificación hechas al Poder Ejecutivo y ahora, en las Audiencias Públicas, y la que han hecho o puedan hacer los legisladores en las cámaras.

Para demostrar que los temas “opinables” son más de “diez o quince” en un anexo que acompaña a este escrito, acotado en su extensión por el Reglamento ad hoc que también nos impide fundamentarlos, precisamos algunos de los capítulos, artículos o incisos que deben ser sustituidos, modificados, suprimidos o agregados del proyecto.

Por lo antes expuesto considero que el debate en general se pronostica inútil, por la falta de voluntad política del gobierno de llevarlo a cabo; y el en particular se espera que sea breve e insuficiente, y ninguna o muy pocas modificaciones se aprobarán.

Ello nos permitirá reafirmar que la sanción será a “libro casi cerrado” – como propuso la presidenta cuando recordó a Napoleón-, todo lo cual me obliga a aconsejar que el proyecto de nuevo Código, si llega como está redactado al plenario de las Cámara, debe ser rechazado por el Congreso.

                                        Anexo

Algunas propuestas para incorporar, modificar, suprimir o agregar al proyecto de Código Civil y Comercial para el caso que el mismo sea aprobado en general:

Proyecto de ley de aprobación del Código

Artículo 3º: Deróganse las siguientes normas: (…)

h) La ley de facto 21.745.

(Norma que regla el actual Registro de Cultos)

Artículo 7º: La presente ley entrará en vigencia a los dos años del día de su publicación.

Código Civil y Comercial

Título Preliminar

Capítulo 3 Ejercicio de los derechos

Derechos individuales y de incidencia colectiva

Artículo 14:En este Código se reconocen:

a) derechos individuales;

b) derechos individuales, que pueden ser ejercidos mediante una acción colectiva, si existe una pluralidad de afectados individuales, con daños comunes pero divisibles o diferenciados, generados por una causa común, según lo dispuesto en el Libro Tercero, Título V, Capítulo 1;

c) derechos de incidencia colectiva, que son indivisibles y de uso común. El afectado, el Defensor del Pueblo, las asociaciones registradas y otros sujetos que dispongan leyes especiales, tienen legitimación para el ejercicio de derechos que protegen al ambiente, a la competencia, al usuario y al consumidor, así como a los derechos de incidencia colectiva en general.

La ley no ampara el ejercicio abusivo de los derechos individuales

cuando pueda afectar gravemente al ambiente y a los derechos de incidencia colectiva en general.

(Proponemos volver a la redacción de la Comisión que fuera modificada por el Poder Ejecutivo)

Libro Primero

Parte General

Título 1 Persona humana

Capítulo 1 Comienzo de la existencia

Comienzo de la existencia

Artículo 19: La existencia de la persona humana comienza desde la concepción.

Párrafo 5

Derechos y actos personalísimos

Prácticas prohibidas

Artículo 57: Están prohibidas las prácticas destinadas a eliminar embriones humanos, utilizarlos para fines comerciales o de experimentación y alterar la constitución genética de la descendencia.

Título II Persona Jurídica

Capítulo 2 Parte General

Sección 2 Clasificación

Personas jurídicas públicas

Artículo 146:Son personas jurídicas públicas:

a) el Estado nacional, las provincias, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, los municipios, las entidades regionales interprovinciales o intermunicipales, las entidades autárquicas y las demás organizaciones constituidas en la República a las que el ordenamiento jurídico atribuya ese carácter; (…)

e) Las comunidades indígenas;

f) Los colegios profesionales que administran la matrícula de sus asociados;

g) las obras sociales.

Personas jurídicas privadas

Artículo 148: Son personas jurídicas privadas: (…)

d) Confesiones religiosas;(…)

h)  Las asociaciones de abogados y demás profesionales matriculados dedicadas al ejercicio profesional. (…)

(Este último inciso reemplaza a Las Comunidades indígenas que pasan a ser personas de derecho público en el artículo 148)

—————————————————————————————-

Propongo insertar en el texto del Código lo siguiente:

(Capítulo 3)

Confesiones Religiosas

 Inscripción y personería

Artículo (193): Las iglesias, comunidades y confesiones religiosas pueden voluntariamente inscribirse en el Registro Nacional de Confesiones Religiosas, que lleva el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, y gozan de personería jurídica una vez efectuada dicha inscripción.

Las que no se inscriban continuarán siendo asociaciones regidas por la legislación vigente, y ellas y sus miembros, conservan los derechos garantizados por la Constitución y las normas dictadas en su consecuencia.

Requisitos para inscribirse

Artículo (194): Las iglesias, confesiones o comunidades religiosas para ser inscriptas en  el Registro Nacional de Confesiones Religiosas deben cumplir con los siguientes requisitos:

  1. Acreditar su presencia efectiva en el territorio argentino;
  2. Informar sus principios religiosos, las fuentes más importantes de su doctrina y dogmas o cuerpo doctrinales;
  3. Describir su organización interna e internacional, si la tuviere, y número aproximado de adherentes o fieles en el país y fuera del mismo;
  4. Acompañar sus estatutos volcados en escritura pública, que contengan como mínimo:

4.1. Su nombre, que no debe confundirse con otras entidades ya inscriptas, domicilio legal y demás datos que permitan individualizar a la entidad;

4.2. La expresión de sus fines religiosos;

4.3. El régimen interno de funcionamiento y gobierno de la entidad.

En caso de no coincidir las autoridades administrativas y religiosas, las normas de relación entre ambas;

4.4. Los órganos de la entidad, sus facultades, requisitos para la designación de autoridades;

4.5. La estructura ministerial y el modo de acceder al ministerio, y la forma de ingreso y egreso de los fieles; y

4.6. El destino de los bienes en caso de disolución.

5. Indicar la ubicación de sus templos y lugares dedicados a la actividad religiosa.

6. Describir sus principales ritos, cultos o celebraciones; e

7. Identificar a sus autoridades administrativas y religiosas.

Segundo grado

Artículo (195): Se admite la inscripción de entidades religiosas de segundo grado que reúnan los requisitos establecidos en este Código, las que tienen un número de inscripción diferente pero vinculado al de las entidades adheridas también inscriptas.

Entidades no comprendidas

Artículo (196): No se consideran iglesias, comunidades o confesiones religiosas, a los efectos de esta ley las entidades que desarrollen exclusivamente las siguientes actividades:

  1. El estudio o la experimentación de ideas filosóficas o científicas, o de fenómenos psíquicos, parapsicológicos, astrofísicos y astrológicos, a la adivinación o a la magia;
  2. La prestación de servicios de resolución de problemas y armonización personal, mediante técnicas parapsicológicas, astrológicas, de adivinación, mágicas, de ejercicios físicos o mentales,  o a través de dietas o de medicinas alternativas;
  3. Los cultos y ritos satánicos; u
  4. Otras análogas.

Transgresiones

Artículo (197): La Secretaría de Culto puede de oficio o a pedido de parte investigar las transgresiones a esta ley, siempre que garantice el derecho de defensa y el debido proceso.

En caso de comprobarse transgresión puede aplicar:

  1. Apercibimiento;
  2. Suspensión de alguno o todos los beneficios que conlleva la inscripción, por tiempo determinado o hasta que desaparezca la transgresión; o
  3. Cancelación de la inscripción.

En caso de comprobarse hechos imputables a una confesión religiosa o a sus autoridades religiosas que hubiere actuado en condición de tales, que  prima facie constituyan delito penales, puede disponer la suspensión preventiva de los beneficios de la inscripción, sin perjuicio de la denuncia penal.

Recursos

Artículo (198): Contra las resoluciones del Secretario de Culto procede un recurso que resolverá la Cámara Nacional de Apelaciones de lo Contencioso Administrativo Federal o las Cámaras Federales de Apelaciones con asiento en las provincias, según corresponda, cuando:

  1. Denieguen un pedido de inscripción en el Registro Nacional de Confesiones Religiosas,
  2. Haga lugar a la inscripción y el recurrente hubiera opuesto oposición fundada antes de su dictado;
  3. Disponga la cancelación de su inscripción en el Registro. En este caso la apelación tendrá efecto suspensivo.
  4. Aplique apercibimiento o la suspensión de algún beneficio derivado de la inscripción en el Registro. En este caso se tramitará con efecto devolutivo.

El recurso se interpone ante la Secretaría de Culto dentro de los treinta días de notificado el acto por escrito, fundado y en el mismo debe ofrecerse y acompañarse las pruebas pertinentes. La Secretaria eleva las actuaciones al Tribunal, con la respuesta al recurso y con su propio ofrecimiento de pruebas, dentro de los treinta días de recibido el recurso. Producida la prueba, el tribunal llama a autos para resolver, y dicta sentencia en los próximos sesenta días.

Terceros

Artículo (199): Las resoluciones de inscripción en el Registro Nacional de Confesiones Religiosas se publican en el Boletín Oficial. Los terceros que tienen un derecho subjetivo o interés legítimo afectado pueden dentro de los treinta días recurrirlo pidiendo la nulidad del acto. Contra la resolución que lo deniegue procede el recurso previsto en el artículo anterior.

Capacidad jurídica

Artículo (200): Las entidades religiosas inscriptas están habilitadas para desarrollo libre de todas sus actividades religiosas, realizar actos jurídicos y ser titulares de los derechos y deberes que sean necesarios para el cumplimiento de sus fines. Tienes prohibido ejercer el comercio, y pueden ser declaradas en concurso.

Derechos

Artículo (201): Las entidades religiosas inscriptas tienen los siguientes derechos:

  1. A que se le reconozca a sus ministros religiosos y se le facilite el ejercicio del mismo;
  2. A recibir el trato de entidad de bien público;
  3. A gozar de exenciones o beneficios que las leyes tributarias y de Aduana prevean, sin necesidad de trámite alguno;
  4. A la inembargabilidad e inejecutabilidad de los templos o lugares de culto, y de los objetos sagrados o destinados exclusivamente al culto, en tanto la titularidad del dominio corresponda a la entidad religiosa y no se trate de deudas contraídas en su adquisición, diseño o construcción;
  5. A utilizar los medios públicos de difusión conforme a las reglamentaciones vigentes;
  6. A ejercer la representación, activa y pasiva, de sus fieles en sede administrativa o judicial en defensa de los derechos o intereses de incidencia colectiva derivados de la libertad religiosa; y
  7. Al libre acceso para su ministros a las cárceles, hospitales, asilos y cuarteles, para brindar asistencia espiritual regular a las personas que deseen recibirla.

Autonomía

Artículo (202): Las Confesiones religiosas inscriptas, sean de primer o segundo grado, gozan de total autonomía, establecen libremente su gobierno, su régimen interno, sus normas de organización y criterios de pertenencia, conforme a lo que dispongan sus estatutos, reglamentos y normas internas.

Acuerdos de cooperación

Artículo (203): El Poder Ejecutivo Nacional, las provincias y los municipios puede celebrar acuerdos de cooperación con aquellas entidades religiosas inscriptas que tengan presencia universal, tradición histórica y estructura estable de su credo, los que deben ser aprobados por el Congreso cuando afecten su competencia.

Inscripciones anteriores

Artículo (204): Las inscripciones a entidades religiosas hechas en el Registro Nacional de Cultos, creado por ley 21.745, conservan su validez por dos años a partir de la entrada en vigencia de esta ley. Si en ese plazo no se presenta el nuevo pedido de inscripción en el Registro de Entidades Religiosas, tales inscripciones caducarán de pleno derecho.

Transición

Artículo (205): Las confesiones religiosas que a la entrada en vigencia de esta ley gocen de personería jurídica bajo la forma de asociaciones civiles u otras que no correspondan a su carácter de confesión religiosa y obtengan la registración a la que refiere el capítulo segundo de esta ley, pueden  -al momento de solicitar la inscripción- optar por:

  1. Pedir la inscripción y otorgamiento de la personería jurídica con los alcances previstos en esta ley, con la consiguiente baja en el organismo que hubiere otorgado la personería jurídica anterior.
  2. Transferir todos o algunos de sus bienes registrables a nombre de la confesión religiosa, con exención de todas las tasas o tributos que graven la transmisión de bienes, su instrumentación y actuaciones que ella origine. Cuando se haya optado por el procedimiento previsto en este inciso, la entidad que reciba los bienes es solidariamente responsable con la asociación o persona jurídica transmitente, por las deudas que existan a la fecha de la transferencia.

Las inscripciones registrales se hacen mediante oficio de la Secretaría de Culto.

Exenciones fiscales

Artículo (206): Las entidades religiosas inscriptas conservan todas las exenciones fiscales que tenían las asociaciones o personas jurídicas preexistentes, tanto en caso de transformación como de subsistencia de éstas. En caso de transformación es continuadora de aquella a todos los efectos y en particular en materia de relaciones laborales y obligaciones previsionales.

Iglesia Católica

Artículo (207): La Iglesia Católica Apostólica Romana, como persona jurídica de derecho público, no se inscribe en el Registro y sus relaciones con el Estado se rigen por la Constitución, las leyes y los concordatos y acuerdos con la Santa Sede.

La numeración del Capitulo y de los artículos que están entre paréntesis obligará a correr la numeración de los que le sigan de aprobarse ésta inserción

____________________________________________________________

Libro segundo De las relaciones de familia

Título I Matrimonio

Capítulo 7 Derecho y deberes de los cónyuges

Deberes

Artículo 431: Los esposos se deben mutuamente fidelidad, asistencia y alimentos.

Convivencia

Artículo 431 bis: Los esposos deben convivir en una misma casa, a menos que por circunstancias excepcionales se vean obligados a mantener transitoriamente residencias separadas. Podrán ser relevados judicialmente del deber de convivencia cuando ésta ponga en peligro cierto la vida o la integridad física, psíquica o espiritual de uno de ellos, de ambos o de los hijos. Cualquiera de los cónyuges podrá requerir judicialmente se intime al otro a reanudar la convivencia interrumpida sin causa justificada bajo apercibimiento de negarle alimentos.

(Artículo nuevo para insertar)

Residencia

Artículo 431 ter: Los esposos fijarán de común acuerdo el lugar de residencia de la familia.

(Artículo nuevo para insertar)

Sección 2º Proceso de divorcio

Divorcio

Artículo 437: El divorcio se decreta judicialmente a petición de ambos, o de uno solo de los cónyuges pasado dos años de la separación de hecho de los esposos.

Título V Filiación

Capítulo 1 Disposiciones generales

Fuentes de la filiación. Igualdad de efectos

Artículo 558: La filiación puede tener lugar por naturaleza o por adopción. La filiación por adopción plena o por naturaleza, matrimonial y extramatrimonial, surten los mismos efectos, conforme a las disposiciones de este Código.

Ninguna persona puede tener más de DOS (2) vínculos filiales, cualquiera sea la naturaleza de la filiación.

Capítulo 2 Reglas generales relativas a la filiación por técnicas de reproducción humana asistida

 Gestación por sustitución

Artículo 562: Se prohíbe la maternidad subrogada o gestación por sustitución. El pacto por el cual una mujer se comprometiere a gestar un hijo para entregarlo luego de su nacimiento a uno o dos comitentes, serán nulo de nulidad absoluta y se tendrá por no escrito.

Filiación post mortem en las técnicas de reproducción humana asistida

Artículo 563: Se prohíbe la utilización de gametos de una persona fallecida para la concepción de un hijo por técnicas de reproducción humana asistida.

 Derecho a la información en las técnicas de reproducción asistida

Artículo 564: La información relativa a que la persona ha nacido por el uso de técnicas de reproducción humana asistida con gametos de un tercero debe constar en el correspondiente legajo base para la inscripción del nacimiento, donde deberá revelarse la identidad del donante y la información relativa a datos médicos del mismo.

 Título VI Adopción

Capítulo 1 Disposiciones generales

Principios generales

Artículo 595: La adopción se rige por los siguientes (…)

c) El respeto a la identidad religiosa;

Título VII Responsabilidad parental

Capítulo 1 Principios generales de la responsabilidad parental

Responsabilidad parental. Concepto

Artículo 638: La responsabilidad parental es el conjunto de deberes y derechos que corresponden a los progenitores sobre la persona y bienes del hijo, para su protección, desarrollo y formación integral desde la concepción y mientras sea menor de edad y no se haya emancipado.

——————————————————————————————-

Eliminar el capítulo 2 del Título V del Libro II titulado “Reglas generales relativas a la filiación por técnicas de reproducción humana asistida”

——————————————————————————————-

Capítulo 3 Derechos y deberes de los progenitores. Reglas generales

Enumeración

Artículo 646: Son deberes de los progenitores: (…)

c) La formación moral de la conciencia de los hijos;

Capítulo 4º Deberes y derechos sobre el cuidado de los hijos

Plan de parentalidad

Artículo 655: Los progenitores pueden presentar un plan de parentalidad relativo al cuidado del hijo, que contenga: (…)

c) El tipo de educación y la iniciación y formación religiosa que se les deba dar;(…)

Capítulo 8 Representación, disposición y administración de los bines del hijo menor de edad

Contratos prohibidos

Artículo 689: Los progenitores no pueden hacer contrato alguno con el hijo que está bajo su responsabilidad, salvo para donarle un bien

No pueden, ni aun con autorización judicial, comprar por sí ni por persona

interpuesta, bienes de su hijo ni constituirse en cesionarios de créditos, derechos o acciones contra su hijo; ni hacer partición privada con su hijo de la herencia del progenitor prefallecido, ni de la herencia en que sean con él coherederos o colegatarios; ni obligar a su hijo como fiadores de ellos o de terceros.

Libro tercero De los derechos personales

Capítulo 2 De las acciones y las garantías común de los acreedores

Sección 3ª Garantía común de los acreedores

Bienes excluidos de la garantía común

Artículo 744: Quedan excluidos de la garantía prevista en el artículo anterior:(…)

d) Los templos y lugares de culto y sus dependencias, y los objetos sagrados o destinados al culto;

(Sustituye al texto vago del inciso propuesto en el proyecto que dice: d) los bienes afectados a cualquier religión reconocida por el Estado”)

Sección 1ª Obligaciones de dar

Párrafo 6º Obligación de dar dinero

Concepto

Artículo 765: La obligación es de dar dinero si el deudor debe cierta cantidad de moneda, determinada o determinable, al momento de constitución de la obligación. Si por el acto por el que se ha constituido la obligación, se estipuló dar moneda que no sea de curso legal en la República, la obligación debe considerarse como de dar sumas de dinero.

Capítulo 3ª Formación del consentimiento

Sección 1ª Consentimiento, oferta y aceptación

Muerte o incapacidad de las partes

Artículo 976: La oferta caduca el destinatario de ella fallece o se incapacitan, antes de la recepción de su aceptación.

(La modificación es por la contradicción que hay con el artículo 974)

Sección 4ª Contratos preliminares

Disposiciones generales

Artículo 994: Los contratos preliminares deben contener el acuerdo sobre los elementos esenciales particulares que identifiquen el contrato futuro definitivo.

(Debe suprimirse la última parte ya que ello dificultaría los muy frecuentes boletos de compraventa)

Sección 3ª  Suspensión del cumplimiento y fuerza mayor

Excepción de incumplimiento

Artículo 1031:En los contratos bilaterales, cuando las partes deben cumplir simultánea o sucesivamente, una de ellas puede suspender el cumplimiento de la prestación, hasta que la otra cumpla u ofrezca cumplir. La excepción puede ser deducida judicialmente como acción o como excepción. Si la prestación es a favor de varios interesados, puede suspenderse la parte debida a cada uno hasta la ejecución completa de la contraprestación.

Sección 4ª Excepción de saneamiento

Párrafo 3º Responsabilidad por vicios ocultos

Régimen de las acciones

Artículo 1056:El acreedor de la garantía dispone del derecho a demandar la reducción proporcional del precio o a declarar la resolución del contrato:

a) si se trata de un vicio redhibitorio;

b) si medió una ampliación convencional de la garantía.

Capítulo 13 Extinción, modificación y adecuación del contrato

Frustración de la finalidad

Artículo 1090: La frustración definitiva de la finalidad del contrato autoriza a la parte perjudicada a demandar judicialmente su rescisión, si tiene su causa en una alteración de carácter extraordinario de las circunstancias existentes al tiempo de su celebración, ajena a las partes y que supera el riesgo asumido por la que es afectada. La rescisión es operativa cuando esta parte comunica su declaración extintiva a la otra. Si la frustración de la finalidad es temporaria, hay derecho a rescisión sólo si se impide el cumplimiento oportuno de una obligación cuyo tiempo de ejecución es esencial.

Título III  Contratos de consumo

Capítulo 1 Relación de consumo

Relación de consumo. Consumidor

Artículo 1092: Relación de consumo es el vínculo jurídico entre un proveedor y consumidor. Se considera consumidor a la persona física o jurídica que adquiere o utiliza, en forma gratuita u onerosa, bienes o servicios como destinatario final, en beneficio propio o de su grupo familiar o social.

Queda equiparado al consumidor quién, sin ser parte de una relación de consumo como consecuencia o en ocasión de ella, adquiere o utiliza bienes o servicios, en forma gratuita u onerosa, como destinatario final, en beneficio propio o de su grupo familiar o social, y quien que de cualquier manera está expuesto a una relación de consumo.

Capítulo 8 Mandato

Mandato irrevocable

Artículo 1330:El mandato puede convenirse expresamente como irrevocable en los casos del inciso c) del artículo 380.

Sección 2ª Contratos en particular

Párrafo 5º Servicio de caja de seguridad

Límites

Artículo 1414: La cláusula que exime de responsabilidad al prestador se tiene por no escrita. Es inválida la cláusula de limitación de la responsabilidad del prestador hasta un monto determinado.

Capítulo 22 Donación

Sección 1ª Disposiciones generales

Capacidad para aceptar donaciones

Artículo 1549: Para aceptar donaciones se requiere ser capaz. Si la donación es a una persona incapaz, que no sea hijo del donante, la aceptación debe ser hecha por su representante legal; si el donante fuese el representante legal, se designa un tutor especial. Si la donación es con cargo, se requiere autorización judicial.

Capítulo 23 Fianza

Sección 2ª Efectos entre el fiador y el acreedor

Fianza solidaria

Artículo 1590: La responsabilidad del fiador es solidaria con la del deudor cuando así se convenga expresamente o cuando el fiador renuncia al beneficio de excusión. Su responsabilidad es idéntica a la que le hubiera correspondido al deudor por el saldo de lo no pueda ser cumplimentado por éste.

Título V De la fuente de las obligaciones

Capítulo 1 Responsabilidad civil

Sección 10ª Supuestos especiales de responsabilidad

Responsabilidad del Estado

Artículo 1764: El Estado responde, objetivamente, por los daños causados por el ejercicio irregular de sus funciones, sin que sea necesario identificar a su autor. Para tales fines se debe apreciar la naturaleza de la actividad, los medios de que dispone el servicio, el lazo que une a la víctima con el servicio y el grado de previsibilidad del daño.

Responsabilidad del funcionario y del empleado público

Artículo 1765: El funcionario o empleado público es responsable por los daños causados a los particulares por acciones u omisiones que implican el ejercicio irregular de su cargo. Las responsabilidades del funcionario o empleado público y del Estado son concurrentes.

Responsabilidad del Estado por actividad lícita

Artículo 1766: El Estado responde, objetivamente, por los daños derivados de sus actos lícitos que sacrifican intereses de los particulares con desigual reparto de las cargas públicas.

La responsabilidad sólo comprende el resarcimiento del daño emergente; pero, si es afectada la continuación de una actividad, incluye la compensación del valor de las inversiones no amortizadas, en cuanto hayan sido razonables para su giro.

(Estos tres últimos artículos que proponemos reincorporar al texto fueron redactados por la Comisión y suprimidos por el Poder Ejecutivo)

Libro Quinto De la trasmisión de derecho por causa de muerte

Título XI De las sucesiones testamentarias

Capítulo 3 Inhabilidad para suceder por testamento

Personas que no pueden suceder

Artículo 2482: No pueden suceder por testamento: (…)

c) los ministros de cualquier culto que hayan asistido al causante en su última enfermedad.

(Se suprime la expresión “los líderes o conductores de sectas”, porque la palabra “sectas” es equívoca y podría dar lugar a atentados contra la libertad religiosa).

Libro Sexto De las disposiciones comunes a los derechos personales y reales

Capitulo 2 Prescripción liberatoria

Sección 2ª Plazo de prescripción

Empleados públicos

Artículo 2562bis: Los créditos devengados del contrato de empleo público prescriben a los cinco años.

(Artículo nuevo para insertar)

 El Título V:De la propiedad comunitaria indígena que va del 

Artículos 2028 al 2036 será modificado previa consulta a las comunidades indígenas o deberá ser materia de una ley especial.

                                                         Córdoba, Octubre de 2012.

La sanción a “libro casi cerrado” del Código Civil y Comercial

Dalmacio Velez Sarsfield

Las dos Cámara del Congreso el 4 de julio de 2012 crearon la “Comisión Bicameral para la Reforma, Actualización y Unificación de los Códigos Civil y Comercial de la Nación” integrada por 15 diputados y 15 senadores, con el objeto de analizar y elaborar el despacho previo al tratamiento legislativo del proyecto enviado por el Poder Ejecutivo, y que fue redactado por la comisión que presidió Ricardo Lorenzetti, e integraron Elena Highton de Nolasco y Aída Kemelmajer de Carlucci, la que consultó a un centenar de juristas sobre el “ámbito específico de (su) especialidad”, entre los cuales no hubo constitucionalistas.

Mientras se redactaba el proyecto, el año pasado, la Corte Suprema presidida por Lorenzetti y de la que Highton es vicepresidenta, dictó 9886 fallos, lo que evidencia el esfuerzo que tuvieron que realizar estos jueces para elaborar en tan poco tiempo el anteproyecto, que le fue entregado al Poder Ejecutivo el 24 de febrero de 2012, el que lo envió el 8 de junio, con algunas modificaciones, al Congreso, con el proyecto de ley y con la propuesta de creación de una Comisión Bicameral para que sea sancionado este año, como anunció la presidenta Cristina Fernández de Kirchner.

La Comisión Bicameral; de mayoría kirchnerista, que preside el senador Marcelo Fuentes y que comenzó a sesionar el 8 de agosto; no puede sustituir ni modificar la Constitución ni los reglamentos internos de las Cámaras que reglan “La formación y sanción de las leyes”. Por ello mientras sesiona la Comisión Bicameral la Cámara de origen puede continuar el tratamiento del proyecto sin tomar en cuenta el plazo de 90 días, ya que el mismo no interrumpe el funcionamiento del Congreso, que no tiene plazo para sancionar leyes.

La creación de la Comisión Bicameral se hizo para limitar el tiempo del tratamiento del proyecto, que desde que fuera conocido ha sido objeto de innumerables cuestionamientos de fondo y de forma y por la inconstitucionalidad de alguno de sus artículos.

En 90 días es imposible escuchar a todos los colegios de abogados y a las asociaciones de magistrados, a las facultades e institutos de derecho civil y comercial de la universidades, a las academias de derecho que hay en el país, como a las demás sociedades intermedias afectadas por el proyecto y a los expertos que no tuvieron oportunidad de participar en la elaboración del mismo.

Tampoco en 90 días es posible estudiar y debatir la derogación de un Código Civil, que tiene más de 4 mil artículos, y de Comercio, en el que luce más de 500, ni revisar los 2700 que tiene el proyecto. El ridículo plazo de diez minutos de exposición fijado por la Comisión para quienes quieran hacer aportes orales muestra el poco interés que hay en receptarlos, a pesar que el nuevo Código, después de la Constitución, será la ley más importante que regirá la vida los argentinos.

Tampoco se separó en el tiempo el debate en general, referido a si hace falta o no hacer una reforma total o parcial de los dos códigos, y si es necesaria la unificación de ellos; del debate en particular, referido a las distintas secciones, capítulos y artículos en que se divide el Código. Mezclarlo, es contrariar el sentido común y la secuencia establecida por los reglamentos de las cámaras, y reemplazarlo por una maratón de exposiciones y de propuestas por escrito, que nadie escuchará, leerá, refutará, ni tomará en cuenta al momento de votar.

El Código Civil vigente, redactado por Dalmacio Vélez Sarsfield -en base al “Esbozo de Código Civil” del gran jurista brasilero Augusto Teixeira de Freitas- se aprobó, es cierto, a “libro cerrado” después que el presidente Domingo F. Sarmiento y el ministro Nicolás Avellaneda lo enviaran el 25 de agosto de 1869 al Congreso, donde fue aprobado 22 de septiembre por Diputados y el 25 por el Senado, lo que permitió que fuera promulgado por el Ejecutivo el 29 de septiembre de ese año, y entró en vigencia el recién el 1º de enero de 1871.

Con lo de la Comisión y los 90 días al Código proyectado se lo pretende aprobar a “libro casi cerrado”, luego de un debate exprés, y se aspira ponerlo en vigencia a los 180 días de promulgado –según dice el proyecto-, sin que haya un mínimo consenso en la sociedad, como el que hubo en 1869; olvidándose que el mismo regulará la vida de más de 40 millones de argentinos –en vez del 1.877.490 que había entonces-, y su aplicación dependerá de más de 200 mil abogados y más de 5 mil jueces y fiscales que hoy actúan en los tribunales de nuestro país.

Además hoy, debemos reconocer con humildad, que el proyecto actual, más allá de lo discutible de sus disposiciones, no fue redactado por Vélez Sársfield; ni fue iniciativa del presidente Sarmiento y del ministro Avellaneda; ni tiene como fuente el “Esbozo” de Freitas, todo lo que permitió en 1869 confiar en la bondad de sus cláusulas.

El debate en general se pronostica inútil, y el en particular sólo se espera pocas modificaciones, lo que me permite afirmar que la sanción será a “libro casi cerrado”.

​Córdoba, Agosto de 2012.