La Coparticipación Federal: Mora o Misión Imposible

Bandera de la Ciudad de Buenos Aires

Bandera de la Ciudad de Buenos Aires

El conflicto del campo y las elecciones de medio tiempo han servido para recordarnos que este año se cumplen quince años sin que se haya dictado la ley de coparticipación federal prevista en la Constitución reformada en 1994 y que tenía que aprobarse antes de terminar 1996 (arts. 75 inc. 2 y 3 y  Disp. tr. 6ª). En esta década y media la caja del gobierno federal creció mientras las de las provincias y sus municipios se achicaron, habiéndose creado, como consecuencia de ello, una inaceptable y humillante dependencia fiscal y política.

 La Constitución de 1853 dispuso que el gobierno federal se financie con los derechos de importación y exportación y las tarifas de aduana. Pero desde 1891 el Congreso aprobó distintas leyes que agregaron a estos los llamados impuestos internos, que gravaban las ventas de distintos productos, y que, hasta entonces, eran recursos pertenecientes a las provincias.

Un decreto del gobierno militar en 1931, que una ley ratificó, creó el impuestos a los réditos (hoy impuesto a las ganancias), por el que el gobierno nacional gravaba el ingreso de las personas, que, según la Constitución, era también de resorte provincial. Así es como el gobierno federal se apropió de recursos fiscales de las provincias, y para que estas normas no sean declaradas inconstitucionales, se dispuso que rigían por tiempo determinado (aunque se prorrogaron luego hasta hoy) y se coparticipaba a las provincias, distribuyéndoles un porcentaje de los recaudado.

La última ley de coparticipación, dictada en 1988 en forma provisional durante la presidencia de Raúl Alfonsín, es la que regía cuando se reformó la Constitución de 1994, y está vigente todavía. El régimen de coparticipación, además de aumentar los recursos del gobierno central en desmedro de las provincias y sus municipios, desalentaron la recaudación de los tributos locales.

En la reforma constitucional de 1994 en vez de terminar con este sistema se dispuso que debía dictarse otra ley convenio, de coparticipación federal, en base a acuerdos entre la Nación y las provincias; que tenían que aprobar el Congreso, por iniciativa del Senado y con el voto de la mayoría absoluta de la todalidad de los miembros de ambas Cámaras, las Legislaturas de las provincias y de la ciudad de Buenos Aires; antes de terminar el año 1996. Esta ley nunca se dictó.

Ocho pactos fiscales firmados por la Nación y las provincias desde 1991 y una ley de resposibilidad fiscal han servido para desfigurar y engordar, aún más, el Tesoro de la Nación; hacer más injusto e inequitativo el reparto de competencias fiscales; y han gestado un nuevo y poderoso sujeto que participa de esta distribución que es la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSeS), que ahora administra también los recursos de las AFJP.

La pregunta del millón es si es posible que alguna vez se sancione esa ley. Creo que nunca se va a dictar, ya que ningún presidente, ni gobernador o jefe de gobierno se va resignar a perder puntos en el porcentaje de distribución de la masa de tributos coparticipables. Y como para que algunos ganen es imprescindible que otros pierdan, en la situación actual, los perdedores deberían ser el gobierno federal y el de la provincia de Buenos Aires, que son los que disponen de más recursos. Pero al mismo tiempo, como son los más endeudados y los que tienen mayor poder para acordar, es imposible que se aprueben esta ley.

Ante esto, lo mejor sería volver a las pautas de la Constitución de 1853, y a su modelo, la Constitución norteamérica, o sea al sistema de fuentes tributarias separadas, que está vigente en el país del norte y en la Federación Brasileña, por el cual los distintos impuestos están repartidos y se recaudan tanto a nivel federal, como estadual y municipal o de los condados, compensándose diferencias por razones de equidad a través de fondos de asignación específica.

El gobierno federal en los Estados Unidos se financia en base a los impuestos indirectos externos y al impuesto a las ganancias –que se federalizó por la Enmienda XVI a la Constitución en 1913-, los estados con los tax (un impuesto a las ventas) y los municipios por los impuestos inmobiliarios.

El Bicentenario sería la oportunidad para que los argentinos acordemos una decena de políticas de estado entre las cuales debería estar el hacer un nuevo reparto fiscal; por el que se redistribuyan la administración y recaudación de todos los impuestos, tasas, contribuciones, retenciones, tarifas, aportes, regalía y demás gravamenes y recursos; entre el gobierno federal, las provincias, sus municipios, la ciudad de Buenos Aires y el ANSeS.

Junto a ello deberían descentralizarse servicios, como los que el gobierno nacional presta en la ciudad de Buenos Aires (Policía federal, transportes urbano, etcétera) y que pagamos los contribuyentes de todo el país; terminar con algunos privilegios como las promocíones industriales de algunas provincias; revisar la política de subsidios; y dejar sin efectos gravámenes injustos como, por ejemplo, las retenciones o el impuesto al cheque. También debería evitarse la duplicación de impuestos similares o análogos que se cobran en los distintos niveles como el IVA, los ingresos brutos, a las ventas o al comercio e industria; o el inmobiliario provincial y el municipal.

El dictado de un Código Fiscal Federal, como el que existe en las provincias y en muchos municipios, haría más simple y equitativa la administración fiscal federal y garantizaría mejor los derechos de los contribuyentes.

Un esquema similar al de los Estados Unidos podría ser el eje de este reparto. El Gobierno federal contaría con los derechos de importanción y exportación, el impuesto a las ganancias y a los bienes personales, que son los más dificiles de administrar. A las provincias se les asignaría el impuesto al valor agregado (IVA), debiendo éstas reducir el disparatado porcentaje del 21 por ciento, que es una de las causantes de la economía en negro. Los municipios se financiarían en base al impuesto imobiliario.

Aunque esto suene como una voz que clama en el desierto, nos parece que esta propuesta sirve mejor para alcanzar los propósitos que tuvieron los constituyente de 1994 al querer redistribuir en base a una ley de coparticipación federal, ya que la separación de las fuentes tributarias se hace en base a “criterios objetivos de reparto” y fija una regla más “equitativa, solidaria” y que dá “prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional.” (art. 75 inc. 2 CN).

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