El Rol del Poder Legislativo en el Derecho Constitucional Contemporáneo

Edificio del Congreso Argentino

Edificio del Congreso Argentino

No puede analizarse el rol del Poder Legislativo en el Derecho Constitucional sin hacer un repaso de la historia de la institución, que según los países y las constituciones tiene distintos nombres (Congreso, Parlamento, Cortes Generales, Cámaras de diputados o representantes o de los Lores, Senado, Legislatura, Asamblea, Consejo, Concejo, Kneset –en Israel-, Bundesrat y Bundestag – en Alemania Federal-, Dieta – en Japón y Polonia-, Duma – en Rusia-, Folketing y Storting -en Dinamarca y Noruega-, etcétera) y de cómo está legislada.

Los orígenes del parlamento se remontan a la Edad Media en que aparecen con el nombre de los Estados Generales (Francia y el Piamonte), Los Estamentos (Cerdeña), las Cortes (España) y el Parlamento en Nápoles, Sicilia e Inglaterra, compuesto por nobles, el clero y las ciudades, más tarde por la burguesía. Desaparecen, excepto en Gran Bretaña, cuando se imponen las monarquías absoluta, y reaparecen en la época moderna (fines del siglo XVIII y en el XIX) con el constitucionalismo, tanto en los sistemas parlamentaristas comoen los presidencialistas. Su razón de ser era pactar con el monarca los tributos que integraban el tesoro real a cambio de la seguridad en sus libertades, privilegios y bienes de los súbditos, ciudades o estamentos.

El Parlamento inglés es la institución que por su continuidad y desarrollo ha sido la que gestó este órgano que hoy es central dentro de los sistema políticos de democracia constitucional. Su origen en el Reino Unido se remonta a la convocatoria de Simón de Monfort en 1265, la división en dos cámaras, la delos Lores y de los Comunes, se da en 1343. Durante el absolutismo de la dinastía de los Tudor, a partir del 1485, prevalece el Rey sobre el Parlamento, Durante los Estuardos, de 1603 a 1688, prevalece el Parlamento sobre el Rey. En la Dinastía de los Hannover, 1714, aparece el Gabinete. Con la Reform Act, de 1832, tenemos ya el Rey, el Gabinete y el Parlamento, en una palabra el sistema parlamentario.

Pero el Congreso, como una forma específica de Parlamento, fue ideado por los integrantes del Congreso de Filadelfia cuando en julio de 1787 aprobaron el llamado “Compromiso de Connecticut”, por el que se creaban dos Cámara una de Representantes del pueblo y un Senado que representaba a los estados miembros (artículo I de la Constitución de USA). En la división de poderes se puso en primer término al Poder Legislativo lo que insumió 2388 palabras sobre un total de 4683 que tiene todo su texto. De las 27 enmiendas constitucionales que se han aprobado hasta ahora 13 se refieren al Congreso. Esto demuestra la importancia que tiene esta institución en los Estados Unidos. Las leyes y decisiones más trascendentes del gobierno de este país las decide el Congreso, más allá que el presidente ejerza el liderazgo del mismo, y que sus decisiones están respaldada por una cantidad significativa de funcionarios, empleados, militares, agencias, etcétera, que insumen la mayor parte del presupuesto que tiene el Estado Federal.

En el resto de América las constituciones crearon congresos que siguieron el modelo norteamericano, que generalmente se lo identifica como presidencialista, aunque mejor debería llamárselo “congresional”, como propuso en 1885 un joven de 28 años Woodrow Wilson – que más tarde sería presidente del país del norte- en su célebre libro publicado en Boston titulado “El gobierno congresional”, referido a la Constitución Norteamericana, en el que comparaba el gobierno allí establecido con los de los sistemas parlamentaristas que habían en Europa.

Los “padres fundadores” de Filadelfia al establecer un gobierno dividido en 3 poderes, como lo había ideado en el “Espíritu de las leyes” Montesquieu, cambiaron un sistema de gobierno concentrado en un sólo órgano, el “Congreso Continental”, unicameral, establecido en los Artículos de Confederación y Unión Perpetua, aprobado el 15 de noviembre de 1777 y ratificado el 9 de julio de 1778, por otro desconcentrado, donde la novedad no era tanto el Congreso bicameral, que era el Poder Legislativo, sino el Ejecutivo presidencial y el de los tribunales de justicia, elevados a la condición de Poder Judicial, a los que luego, merced a la doctrina del caso “Marbury versus Madison” (1803), asumirán además la función de controlar la supremacía de la constitucionalidad de las leyes y actos de gobierno.

La Ley Fundamental de Estados Unidos le dedica el primero y más extenso de sus 7 artículos, en que se divide su texto, al Poder Legislativo, o sea al Congreso, el que a su vez tiene 10 secciones, escrita con 2.388 sobre 4613 palabras que tiene toda la Constitución, o sea que más de la mitad del mismo está dedicado al Congreso. 13 de las 27 enmiendas a la Constitución se refieren a atribuciones del Congreso.

LA CONSTITUCIÓN ARGENTINA

Los constituyentes de Santa Fe al dictar en 1853 nuestra Constitución, la más antigua de las actualmente vigentes en América después de la de Estados Unidos, crearon también un Congreso, compuesto por una Cámara de Diputados y un Senado, al que invistieron con el carácter de Poder Legislativo, dentro de un Gobierno Federal integrado también por un Poder Ejecutivo, como se le llamó a la Presidencia, y por un Poder Judicial, integrado por los tribunales federales, siguiendo el modelo norteamericano.

Este órgano es el centro de nuestro régimen político y la institución emblemática de “la forma representativa y republicana de gobierno” que adopta la Constitución (art.1º). A diferencia de la Constitución de Filadelfia nuestro Congreso dicta la legislación de fondo; o sea los códigos civil, comercial, penal, de minería y del trabajo y la seguridad social, lo que significa una atribución mayor; pero el presidente puede reglamentar las leyes, lo que implica una delegación de potestades legislativas, que no se encuentra en la Constitución norteamericana.

Como quedó claro en la polémica entre Juan Bautista Alberdi y Domingo Faustino Sarmiento el modelo de Constitución norteamericana fue adaptado a nuestra realidad y no fue una mera copia. En lo que hace al Congreso había una diferencia histórica fundamental, nuestro país no tuvo tradición parlamentaria antes de separarse de España en 1810 y ello implicó, por un lado, iniciar una nueva experiencia en materia de gobierno y, por el otro, adoptar como propia la tradición parlamentaria inglesa y norteamericana en el funcionamiento de nuestro Poder Legislativo.

Las primeras asambleas que se reunieron, en lo que es hoy el territorio argentino, fueron los cabildos abiertos, lo que ocurrió en las vísperas de la revolución, como los que se convocaron en Buenos Aires con motivo de las invasiones inglesas (1806 y 1807) y, especialmente, el del 22 de mayo de 1810, donde se sentó el principio, expuesto Cornelio Saavedra: “(…)que no quede duda que es el pueblo el que confiere la autoridad y el mando”.

Después de la Revolución de Mayo se reunieron varias asambleas constituyentes y legislativas que pretendieron, primero, declarar la independencia, y dictar, luego, una Constitución que organizara esta nueva sociedad política, entre las más importantes cabe recordar: la Soberana del año XIII, que abolió la esclavitud y aprobó normas de materia constitucional; la que declaró la independencia en Tucumán en 1816, que al año siguiente se trasladó a Buenos Aires y dictó la Constitución de 1819, que nunca tuvo vigencia; y la de 1824 que dictó la Constitución unitaria de 1826, rechazada por los pueblos. También hay que recordar las legislaturas creadas en los primeros estatutos o reglamentos, como la Junta Conservadora del de 1811; la Junta de Observación de 1815 y las legislaturas creadas por las constituciones provinciales, que secundaron a los gobernadores caudillos, que cubrieron el ciclo que va desde 1820 hasta el Acuerdo de San Nicolás de los Arroyos, del 31 de mayo de 1852, que convocó a la Convención de Santa Fe de 1852, que al año siguiente dictó la Constitución.

Las frustradas constituciones de 1819 y 1826 y los proyectos de constituciones propuestos por Juan Bautista Alberdi, Pedro de Ángelis y José Benjamín Gorostiaga esbozaron diseños de Congreso que intentaron adaptar el modelo de Filadelfia y sirvieron de antecedentes al texto aprobado en 1853 por los constituyentes de Santa Fe.

La Constitución Nacional sancionada hace 156 años trata del Poder Legislativo, como denomina al Congreso del Gobierno federal, antes que al Poder Ejecutivo y el Judicial –como lo hace la Norteamericana-, en la Sección Primera, del Título Segundo, de las Parte Segunda, en 5 capítulos, 39 artículos -sobre 107 que tiene toda la Constitución- y 2540 palabras –sobre 7195 que tenía el texto completo -, lo que importa más de un tercio del mismo.

La Constitución vigente actualmente, con las reformas de 1860, 1866, 1898, 1957 y 1994, dedica 43 de sus 129 artículos, en siete capítulos, al Poder Legislativo, lo que representa, también, un tercio de su articulado.

Con la última reforma se le sustrajeron al Congreso argentino algunas atribuciones que le son esenciales como al autorizar que el presidente legisle mediante decretos de necesidad y urgencia y mediante legislación delegada, prácticamente sin control de las cámaras ya que la Comisión Bicameral Permanente, al menos hasta ahora, no ha sido eficaz al respecto. Los intentos de parlamentarizar, el sistema creando el jefe de gabinete de ministro, fracasaron rotundamente ya que no se tuvo en cuenta que en los sistemas presidencialista los congresos con más poderosos que los parlamentos de los regímenes monárquicos o postmonárquicos parlamentaristas europeos, donde prevalecen los partidos `políticos que son los que forman los gabinetes y para hacerlo necesitan una más rígida disciplina partidaria.

LOS ROLES DEL CONGRESO

El Congreso cumple con muy distintos roles dentro de nuestra organización política, a saber:

Constituyente.

Legislar.

Controlar.

Establecer cargas públicas y conceder beneficios.

Aprobar el presupuesto y la cuenta de percepción e inversión.

Aprobar tratados internacionales y actos de gobierno.

Intervenir en la designación renuncia y remoción de funcionarios.

Investigar, encuestar e inspeccionar.

Indagar.

Escenario de la oposición.

Caja de resonancia de la opinión pública.

Educar a los políticos y a los ciudadanos.

Representar y participar.

Procurar intereses de los electores y de la sociedad en general.

Mediar y concertar.

Debatir.

Residencia de la “clase“ política.

Protocolares.

Velar por la ética pública.

Comunicar.

Imagen de la Democracia

CONCLUSIONES

El Congreso y la democracia, superaron los cuestionamientos que recibieron desde el autoritarismo en el desgraciado período que va desde 1930 a 1983, en que se alternaron gobiernos civiles con gobiernos militares. Durante 23 años, 2 meses y 18 días del siglo XX los argentinos vimos cerrado nuestro Congreso por los golpes de estado.

Sin embargo, en la nueva etapa iniciada en 1983, donde la convicción ciudadana por la democracia es firme, se han planteado nuevos desafíos, como el que Dick Morris señala, en clave norteamericana, referido al paso de la democracia madisoniana (representativa) a la jeffersoniana (directa), que en realidad significa -después de la consulta popular del Beagle (1985), de los nuevos derechos a la iniciativa y consulta popular introducidos en la reforma constitucional de 1994 y, especialmente, de la crisis de diciembre de 2001- que los ciudadanos, los que votan, están mejor informados y exigen mayor participación, no toleran los oscuros procedimientos de selección de candidatos (en listas sábanas), ni el despersonalizado sistema electoral vigente y objetan el ejercicio de la función de los legisladores por falta de transparencia, por el “transfuguismo”, por la no rendición de cuentas, y por el “clientelismo” político que, entre otras cosas, ha hecho poblar de “ñoquis” y “punteros” la administración del Congreso.

Quizás, llegó el momento de hacer una reforma del Congreso, como ocurrió en Estados Unidos en 1946, para modernizar su funcionamiento, mejorar la calidad de sus integrantes y de quienes los asesoran, dictar un reglamento general del Congreso, un código de ética, regular el accionar de los lobbies, modernizar los modos de comunicación entre el Congreso y sus legisladores con los ciudadanos y consultarlos con mayor frecuencia respecto de los temas espinosos en que se toman decisiones y se legisla.

Es necesario ponerle freno al frecuente ejercicio que el Poder Ejecutivo hace de la función legislativa, al reglamentar las leyes (atribución que la Constitución norteamericana no le reconoce al presidente, sí en la de Argentina), al hacer uso de la delegación que le hace el propio Congreso para dictarlas (art. 76 y Disposición Transitoria 8ª de la Constitución reformada en 1994, esta última varias veces prorrogadas por leyes del Congreso) y a la atribución de dictar decretos de necesidad y urgencia (art. 93 inciso 3), que el Congreso al no reglamentar ni integrar la Comisión Bicameral Permanente, ha dejado de controlar.

Los constituyentes de 1853 al crear el Congreso quisieron lo que Carlos María Bidegain describió como “un Congreso ideal”, al decir: “Un buen Congreso, a mi juicio, será el que ostente un título legítimo de representación, esté integrado en un elevado porcentaje por personas capaces para el desempeño del cargo, por su cultura, inteligencia, laboriosidad y antecedentes; cuente con un buen reglamento y en su correcta aplicación construya su `derecho parlamentario’ y se atenga a él, sobre la base del aprovechamiento del tiempo, la organización del trabajo en comisiones efectivamente dedicadas al estudio, el estricto respeto de las facultades de control, iniciativa y libertad de expresión de las minorías, sin perjuicio de la responsabilidad de la mayoría de cumplir su plan de labor, superando por medios lícitos toda abusiva maniobra obstruccionista; sepa actuar con urgencia cuando sea necesario, pero con serenidad y mesura dando ejemplo de respeto de los derechos de las personas y a las competencias del Poder Judicial y del Poder Ejecutivo; sea escrupuloso, hasta el punto de exageración, en el cuidado del comportamiento ético de las Cámaras, de sus miembros y de todo el Gobierno” .

La historia, sin embargo, demuestra que no siempre se han respetado estos altos propósitos y el Congreso, sea por defecto de quienes fuimos sus integrantes o por incomprensión de la sociedad, no siempre fue el centro de nuestra República Democrática. Las consecuencias de nuestra infidelidad a estos postulados la hemos pagado muy cara y es de desear que en el futuro el Congreso vuelva a ser símbolo de la democracia y fiel reflejo de las aspiraciones de nuestro pueblo.

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