Organización y Funcionamiento Parlamentario

Camara de Diputados de la República Argentina

Camara de Diputados de la República Argentina

SUMARIO

1. El Derecho Parlamentario. Concepto. Roles del Parlamento. Unicameralismo / Bicameralismo. El Congreso en Argentina.

2. Organización y Composición del Congreso: Cámara de Diputados, Senado, Comisiones, Bloques y Administración.

3. Funcionamiento y sesiones: preparatorias, ordinarias, extraordinarias, prorroga, receso, quórum, mayorías, publicidad, proyectos y mociones, debates y delegación en comisiones.

4. Decisiones y Atribuciones de las Cámaras: La función de legislar. Leyes generales, especiales, leyes convenio, declarativas, leyes delegadas, leyes en blanco, leyes secretas, leyes de necesidad y urgencia. Proyectos de Ley. Decretos de necesidad y urgencia y Delegación Legislativa.

5. Reglamento de la Cámara de Diputados y del Senado. Resoluciones. Decretos. Mociones: de orden, de preferencia, de sobre tablas y de reconsideración.

6. Relaciones del Congreso con otros poderes y órganos y con la sociedad.

7. Conclusiones.

1. EL DERECHO PARLAMENTARIO. CONCEPTO. ROLES DEL PARLAMENTO. UNICAMERALISMO / BICAMERALISMO. EL CONGRESO EN ARGENTINA.

CONCEPTO

A lo que nuestra Constitución Nacional llama Congreso, bajo el título de Poder Legislativo; en las provincias, en los municipios y en otros países, en sus respectivas constituciones o cartas orgánicas se le denomina: Legislatura, Concejos Deliberante o de Representantes, Parlamento, Cortes Generales–en España, Cámaras (de diputados, representantes, de los comunes o de los Lores), Senado, Asamblea (con distintos aditamentos), Consejo, Kneset –en Israel-, Bundestag y Bundesrat – en Alemania Federal-, Dieta – en Japón y en Polonia-, Duma – en Rusia-, Folketing y Storting -en Dinamarca y Noruega-, las cámaras del Congreso en la India se denominan: Lok Sabha y el Rajya Sabha, etcétera.

ORIGEN E HISTORIA

Lawrence L. Pelletier dice que el Parlamento es el “centro vital del gobierno representativo; es el símbolo de la democracia, el medio por el cual el pueblo consiente ser gobernado” . Su origen se remonta a las cortes, estamentos o parlamentos que los reyes feudales convocaban en la alta Edad Media, y por su tradición y continuidad podemos decir que tiene por modelo histórico al Parlamento inglés.

Según Alan Bronfman Vargas, “cinco son los elementos que constituyen el fundamento conceptual de la institución parlamentaria. En primer lugar, puede apuntarse que el Parlamento es una institución estructurada necesariamente a partir de una pluralidad de miembros formando un cuerpo … En segundo lugar, debe existir un título que valide la calidad de integrantes del Parlamento de ciertas personas, antecedente que es menester relacionar, en el Parlamento, como órgano, que se instituye en autoridad. En este orden de cosas, parece pertinente recordar que la fuerza de los tiempos tiende a marcar en nuestros días un vínculo indisoluble entre representación y sufragio universal. …En tercer término, se observa que en su actuación el Parlamento opera mediante deliberación. En esta labor se consideran como elementos básicos la discusión (como legítimo contraste público de pareceres) y la votación (como procedimiento racional y justo para expresar una voluntad única resolutiva). …Como cuarto elemento, debe considerarse la función ejercida por el Parlamento… En este sentido, la función política admite ser entendida como aquélla que corresponde a las más altas decisiones públicas de una nación”

Las primeras formas gubernamentales, como sabemos nacen a orillas del Nilo y del Eufrates, hace cinco mil años. “A partir de allí, pasando por los grandes avances de griegos y romanos, no sería muy difícil encontrar consejos o grupos dedicados a orientar o influir en la toma de decisiones propia de la actividad gubernativa. Sin embargo… no es mucho lo que puede ayudarnos al intentar dilucidar qué es hoy el Parlamento” . En Gran Bretaña la institución se remonta a la Witenagemosnt o Magnum Concilium sajón –siglo IX–, asamblea de varones prudentes convocada para asesorar a los reyes. Era así que el monarca convocaba, dos o tres veces al año, al witan o consejo de varones, con el que mantenía “deep speach” o sea profundas conversaciones. En 1265, Enrique Ill convocó a un Parlamento –fue recién en este siglo Xl, en que comenzó a utilizarse la voz de origen francés Parlement: “…de la cual deriva la inglesa ‘parliament’… en un pasaje de la Chanson de Roland, donde hay una conversación entre el emir Baligan y el rey Marsile” posteriormente célebre, que por primera vez llamó a los representantes de las ciudades, villas y condados. En 1295, Eduardo I dio vida al llamado Parlamento Modelo. “Durante la dinastía de los Tudor, que advienen en 1485, prevalece el dominio de la corona, que se impone al parlamento. Este cede muchas de sus prerrogativas medioevales; con los Estuardo –cuyo primer monarca fue Jacobo I– se comienza a preparar el sistema de gobierno parlamentario, que inicia su funcionamiento después de la revolución de 1688. El siglo XVII, comenta Redlich, presencia el establecimiento progresivo de la supremacía del parlamento y con la Dinastía de los Hannover hace su aparición el gabinete”.

Originariamente el Parlamento era una sola asamblea, pero en 1341, en Easter, se constituye la Cámara de los Comunes, distinta a la de los Lores, con lo que se funda el bicameralismo. El siglo XVIII fue una gran era de oratoria parlamentaria pero no de mucho valor legislativo. El sistema parlamentario tendía a consolidarse y a adquirir mayor fuerza oficial.

En otras partes de Europa estas asambleas se las conoce con el nombre de cortes o estamentos desde la Edad Media.
En Francia, los orígenes del régimen parlamentario no se remontan más allá de la Revolución. Es cierto que los Estados Generales constituyeron, en cierta medida, un antecedente de ese parlamentarismo, pero recién con el advenimiento de la Revolución Francesa encontramos un brusco cambio que va de la monarquía absoluta a la institución parlamentaria.

En los Estados Unidos se adoptó también el sistema bicameral, de esta manera las legislaturas coloniales por lo general se componían de dos cámaras una Cámara Alta o Consejo del Gobernador, integrada por miembros nombrados por la Corona o por el gobernador como representante de la misma, y una Cámara Baja constituida por miembros elegidos por el pueblo. La Constitución de Estados Unidos de América de 1787, señaló la iniciación de una nueva era en la evolución de las instituciones políticas del mundo, al dar vida a los principios teóricos del constitucionalismo. Fue la primera que explicitó constitucionalmente el postulado de la división de poderes. Los constituyentes de Filadelfia, mediante una solución transaccional o de compromiso entre los intereses definidos por los Estados pequeños y los Estados grandes, conforman el clásico bicameralismo inglés en una nueva estructura original en que cada una de las Cámaras representa cada uno de los principios vertebrales del Estado federal: la representación del pueblo de la Unión y la representación de los Estados autónomos: aquélla proporcionalmente a la población y ésta sobre la base de una estricta igualdad.

La organización de las asambleas legislativas en el Estado contemporáneo responde a dos tipos principales: el Parlamento inglés y el Congreso norteamericano. Los términos Congreso y Parlamento no son sinónimos. En el derecho angloamericano se utilizan estas expresiones con mayor cuidado. Se prefiere la expresión Parlamento para designar a las asambleas políticas modeladas en el patrón de la de Inglaterra y que cumplen análogas funciones a las de ese organismo en un régimen parlamentario, mientras que se llama Congreso a la asamblea que desempeña el poder legislativo en un régimen de gobierno presidencial, con tres poderes nítidamente diferenciados, y de la cual el Congreso de Estados Unidos es ejemplo y modelo.

A partir de la Constitución de Estados Unidos, la ley se hace el núcleo de todo el sistema y se establecen a su respecto tres ámbitos –de confección, de ejecución y de cumplimiento–, funciones que se atribuyen a tres competencias distintas, con la expresa consigna de no avasallar las fronteras vecinas. La responsabilidad de la tarea legislativa recae en el Congreso y no en el presidente, ni en sus ministros, ni en órgano alguno delegado; siendo su tarea, así, más importante que la del Parlamento. Tal es así que siendo el Poder Ejecutivo el que lleva la mayor responsabilidad en lo que concierne al gobierno (conforme al régimen presidencialista), las Constituciones que siguen el modelo norteamericano, comienzan a legislar, en lo que a autoridades se refiere, a partir del Congreso, ocupando éste la mayor parte del articulado de dichos cuerpos.

Por ejemplo la Constitución de Estados Unidos consta de siete artículos, que a su vez se dividen en secciones. El artículo que trata sobre el Poder Legislativo cuenta con diez secciones; mientras que el que trata del Poder Ejecutivo se subdivide, solamente, en cuatro, y el del Poder Judicial en tres. La Constitución Argentina con la reforma de 1994, posee cuarenta y tres artículos dedicados al Poder Legislativo, sobre ciento veintinueve; esto quiere decir que esta institución ocupa el treinta y tres por ciento de su texto. A esto hay que agregar que el artículo 75, que tiene 32 incisos y es el más extenso de la Carta fundamental, está entre los referidos artículos que tratan del Congreso de la Nación; y que cinco de las diecisiete disposiciones transitorias agregadas en 1994 se refieren también al Poder Legislativo.

UNICARMERALISMO O BICAMERALISMO

El Parlamento es un órgano complejo formado por una, dos, y en algunos casos, más cámaras o salas. Las razones de la división en cámaras o salas son:

– Porque las decisiones que deben tomar necesitan ser demoradas temporalmente para dar tiempo a un mejor estudio, debate, consultas e intervinientes permitiendo una mayor reflexión en la motivación y elaboración de las leyes y decisiones que debe tomar el órgano.

– Porque la representación de quienes intervienen en el debate y la toma de decisiones tiene naturaleza diferente, como ocurre en el caso de los Congresos que siguen el modelo federal de Estados Unidos, que nuestra Constitución adoptó, donde la Cámara de Diputados representa al pueblo, y el número de sus integrantes es proporcional al número de habitantes; y el Senado a los Estados o provincias miembros de la federación, compuesto por senadores que en igual número representan a cada entidad federada. En Alemania Federal, el Bundensrat, que es una especie de senado federal, está integrado por dos, tres, o cuatro representantes de los landers, pero con un solo voto.

– Otro criterio de diferenciación es el de la edad de sus componentes, por aquello de la Cámara joven y la Cámara de ancianos a lo que alude la raíz latina de la etimología de la expresión senado. Esto políticamente se traduce en una sala que exhibe los ímpetus de la juventud y otra conservadora que le hace de contrapeso como consecuencia de la mayor edad de sus integrantes. El Parlamento inglés que es el que mejor muestra la historia de la institución parlamentaria, tiene en la Cámara de los Lores una verdadera rama conservadora, no solamente por la edad sino también por el número de sus integrantes que llega a novecientos y los títulos de nobleza que ostentan los mismos.

A finales del siglo XX prevalecen los Parlamentos bicamerales en el mundo, aunque existen excepciones, especialmente en países pequeños y unitarios como Israel, Finlandia, Nueva Zelanda, Suecia, Portugal, Grecia, Noruega, Luxemburgo, Malta, Mónaco, San Marino, Andorra, Liechtenstein Antillas Holandesas, Aruba, Costa Rica, Guatemala, El Salvador, Honduras, Ecuador, Venezuela, Perú y Panamá. Tres Cámaras tenía el Parlamento de Sudáfrica bajo el sistema del apartheid con una Asamblea, de la comunidad blanca; una Cámara de Representantes de los coloureds; y una tercera de delegados, de la minoría hindú; los negros no tenían Cámara a pesar de ser la inmensa mayoría de la población. El Parlamento de Chipre tiene una Cámara de Representantes y otras dos que representan una a la minoría turca y otra a la griega. La Yugoslavia del régimen comunista autogestionario de Tito llegó a tener un Parlamento de cinco Cámaras, aunque con un sistema de partido único.

Los Estados miembros de la Federaciones Brasileña, Venezuela y Mexicana, tienen sistema unicameral. En Estados Unidos de América en cambio tienen sistema bicameral menos en el Estado de Nebraska que tiene una sola Cámara, al igual que la mayoría de los cantones suizos y las provincias canadienses. Los landers de Alemania Federal son unicamerales. En Argentina sólo ocho provincias son bicamerales y el resto unicamerales. La de Córdoba volvió al sistema unicameral que había tenido -hasta el año 1870-, luego de una consulta popular, en la reforma de su Constitución del año 2001, cuya Convención tuve el honor de integrar y a donde voté a favor de dicha modificación. En estos países el gobierno federal tiene Parlamento bicameral, excepción hecha de Venezuela desde la llegada de Chávez al Poder. La ciudad autónoma de Buenos Aires y todos los municipios del país tienen una sola cámara o concejo como órgano deliberativo.

La tendencia constitucional moderna es la de diferenciar la competencia de cada una de las Cámaras y de precisar las decisiones que deben tomarse por ambas reunidas en asamblea. En general hay Cámaras que prevalecen sobre las otras, como actualmente ocurre con la Cámara de los Comunes respecto de la de los Lores en el sistema inglés, del Congreso de los Diputados sobre el Senado español, o el Bundestag sobre el Bundesrat en la Ley Federal de Bonn.

Coincido con Bidart Campos, cuando dice que: “No creemos que haya argumentos decisivos para tomar una posición teórica a priori en el problema de unidad o bifurcación de las Cámaras. Como ocurre con el federalismo, con las formas de gobierno, y con tantos otros aspectos del derecho constitucional, las razones doctrinarias sólo valen en relación con cada caso determinado y con cada organización política. unicamarismo o bicamarismo son únicamente cuestiones técnicas, que no comprometen valores fundamentales del régimen constitucional”.

DERECHO PARLAMENTARIO

El jurista uruguayo Justino Jiménez de Aréchaga sostiene que el derecho parlamentario es “la rama de la ciencia jurídica que investiga los principios a que deben ajustarse la constitución y procedimientos de las asambleas legislativas”.

Esta definición mereció observaciones, como que no se trata de una rama jurídica propiamente dicha, sino más bien una rama del derecho constitucional.

Germán Bidart Campos sostiene que “El derecho parlamentario estudia la constitución, los privilegios y el funcionamiento de los cuerpos parlamentario. Parece quedar fuera del ámbito del derecho parlamentario los problemas más relativos a la estructura del órgano –uni o bicamarista–, a las condiciones de elegibilidad de sus miembros, a la forma de designación de los mismos, a la duración de los cargos, a la competencia del cuerpo en conjunto o de cada una de sus cámaras. De este modo el derecho parlamentario comprende solamente: a) la constitución del parlamento o congreso en sentido formal, o sea desde las sesiones preparatorias hasta la incorporación de los legisladores, abarcando el juicio sobre la validez de la elección, títulos y derechos de los mismos, la aceptación de sus diplomas, el juramento, la constitución de las autoridades. Además de lo relativo a la constitución del parlamento, el derecho parlamentario incluye: b) los llamados privilegios –individuales o colectivos– y c) el funcionamiento del cuerpo –sesiones: clases, duración, modo de reunión, carácter de las mismas; formas de emisión de los actos de su competencia; quórum, mayorías de votos, etcétera–”.

Compartimos el criterio de los autores como Néstor Pedro Sagüés que no admiten excluir del derecho parlamentario aspectos esenciales de la institución. Fernando Santaolalla, ensaya una definición más actual y adecuada a un derecho parlamentario acorde con un órgano legislativo moderno, y dice que es un: “conjunto de normas que regulan la organización y funcionamiento de las Cámaras parlamentarias, entendidas como órganos que asumen la representación popular en un Estado constitucional y democrático de Derecho y el ejercicio de sus funciones supremas”.

La novedad de este autor es la inclusión de la organización del órgano legislativo dentro del derecho parlamentario –criterio que compartimos–. Todo lo referido a la estructura y prerrogativas del parlamento en conjunto y cada una de las Cámaras, la composición y elección de las mismas, los períodos en que éstas sesionan, los estatutos que las rigen, sus estructuras orgánicas, los grupos parlamentarios y la forma de la convocatoria es objeto también de esta rama del derecho.
Se ha dicho también en nuestro país, que el derecho parlamentario es “la rama jurídica que estudia al Congreso, a sus integrantes, estructuras y funciones y a los procedimientos que el Parlamento utiliza para realizar estas últimas”.

Rubén Hernández Valle nos recuerda que: “(…)Prélot sostenía que el Derecho Parlamentario es aquella parte del Derecho Constitucional que trata de las reglas seguidas en la organización, composición, poderes y funcionamiento de las Asambleas políticas(…)” y, concluye, “(…)con Martínez-Elipe que el Derecho Parlamentario se debe conceptuar como el complejo de relaciones que mantienen entre sí las fuerzas con representación parlamentaria, en las materias propias de la competencia del Parlamento; las de sus dos Cámaras, en su caso, y las de aquél con los demás centros institucionales del poder; así como el conjunto de normas relativas a la composición, organización y funcionamiento de las Cámaras y las que definen y regulan tales relaciones, dirigidas a establecer un orden de convivencia conforme a los valores reflejados en la Constitución(…)”.

Francisco Berlín Valenzuela propone como concepto que “(…)el derecho parlamentario es el conjunto de normas que crean, establecen, impulsan, garantizan y rigen las acciones de los parlamentos, las interrelaciones sociopolíticas que mantienen con los otros poderes del Estado, los partidos políticos, las instancias de la sociedad civil y los individuos, así como con los valores y principios que animan su existencia institucional y lo motivan a procurar su realización, por haber sido instituidos por el pueblo como expresión de su querer ser político.(…)” Osvaldo Oelckers Camus dice que “concebimos al Derecho Parlamentario como un Derecho estatutario de los Parlamentos, caracterizado esencialmente por ser un ordenamiento jurídico en donde existe una auténtica democracia directa en su forma de producción.”

Carlos María Bidegain, realiza una clasificación del derecho parlamentario en constitucional y procesal. El derecho parlamentario constitucional “Se aplica a conocer la estructura de la institución, los procedimientos de elección de sus miembros, la renovación de las cámaras, sus facultades disciplinarias, las garantías para su funcionamiento libre (los privilegios), sus atribuciones en materia política y normativa”. El derecho parlamentario procesal “Se ocupa del funcionamiento interno de la institución, de los aspectos que deben permitirle actuar como organismo dinámico en el cumplimiento de sus obligaciones”.

Para nosotros el derecho parlamentario en Argentina es la parte del derecho constitucional que estudia la organización, la constitución, el funcionamiento, los procedimientos y las competencias del Congreso, las legislaturas provinciales y de la Ciudad de Buenos Aires, y los concejos deliberantes municipales y las prerrogativas de sus integrantes.

LOS ROLES DEL PARLAMENTO

El Congreso de la Nación, como parlamento, cumple con muy distintos roles dentro de nuestra organización política, a saber:

1. Constituyente.
2. Legislar.
3. Controlar.
4. Establecer cargas públicas y conceder beneficios.
5. Aprobar el presupuesto y la cuenta de percepción e inversión.
6. Aprobar tratados internacionales y actos de gobierno.
7. Intervenir en la designación renuncia y remoción de funcionarios.
8. Investigar, encuestar e inspeccionar.
9. Indagar.
10. Escenario de la oposición.
11. Caja de resonancia de la opinión pública.
12. Educar a los políticos y a los ciudadanos.
13. Representar y participar.
14. Procurar intereses de los electores y de la sociedad en general.
15. Mediar y concertar.
16. Debatir.
17. Residencia de la “clase“ política.
18. Protocolares.
19. Velar por la ética pública.
20. Comunicar.
21. Imagen de la Democracia

EL CONGRESO EN LA ARGENTINA

Los constituyentes de Santa Fe al dictar en 1853 la Constitución más antigua de las actualmente vigentes en América, después de la de Estados Unidos de 1787, crearon un Congreso, compuesto por una Cámara de Diputados y un Senado, al que invistieron con el carácter de Poder Legislativo, dentro de un Gobierno Federal integrado también por un Poder Ejecutivo, como se le llamó a la Presidencia, y por un Poder Judicial, integrado por los tribunales federales.

Este órgano es el centro de nuestro régimen político y la institución emblemática de “la forma representativa y republicana de gobierno” que adopta la Constitución (art.1º). Nuestro régimen político, que generalmente se lo identifica como presidencialista, debería clasificárselo mejor con la denominación de congresional, como lo hizo, Woodrow Wilson en su célebre libro “El gobierno congresional”, que publicó en Boston en 1885 , referido a la Constitución Norteamericana, antes de ser Presidente y cuando tenía sólo veintiocho años de edad, y donde comparaba el gobierno allí establecido con los de los sistemas parlamentaristas que habían en Europa. Los “padres fundadores” de Filadelfia al establecer un gobierno dividido en tres poderes, como lo había ideado en el “Espíritu de las leyes” Montesquieu, cambiaron un sistema de gobierno concentrado en un sólo órgano, el “Congreso Continental”, unicameral, establecido en los Artículos de Confederación y Unión Perpetua, aprobado el 15 de noviembre de 1777 y ratificado el 9 de julio de 1778, por otro desconcentrado, donde la novedad no era tanto el Congreso bicameral, que era el Poder Legislativo, sino el Ejecutivo presidencial y el de los tribunales de justicia, elevados a la condición de Poder Judicial, a los que luego, merced a la doctrina del caso “Marbury versus Madison” (1803), asumirán además la función de controlar la constitucionalidad de las leyes y actos de gobierno.

Como quedó claro en la polémica entre Juan Bautista Alberdi y Domingo Faustino Sarmiento el modelo de Constitución norteamericana fue adaptado a nuestra realidad y no fue una mera copia. En lo que hace al Congreso había una diferencia histórica fundamental que marca la primera diferencia, nuestro país no tuvo tradición parlamentaria antes de separarse de España en 1810 y ello implicó, por un lado, iniciar una nueva experiencia en materia de gobierno y, por el otro, adoptar como propia la tradición parlamentaria inglesa y norteamericana en el funcionamiento de nuestro Poder Legislativo. Por esta razón es que la Declaración de la Independencia, aprobada en Tucumán el 9 de julio de 1816, no alegó, como la Norteamericana, que el Rey no había respetado las Legislaturas coloniales, ni las leyes por ellas aprobadas, ni que la Corona había ordenado pagar impuestos sin que el pueblo los aprobase a través de sus representantes, ya que las mismas no existieron en estas tierras. Dichas asambleas se crearon América del norte no bien los colonos europeos arribaron y se establecieron en el nuevo continente, y alimentaron una tradición parlamentaria en la que las leyes, especialmente las que ordenaban el pago de tributos, eran de su estricta competencia. Esto último fue lo que desconoció la Corona Británica y fue motivo de agravio en la Declaración del 4 de julio de 1776. Nada de esto existió en nuestras tierras en la organización de la administración española antes de 1810.

Las primeras asambleas que se reunieron, en lo que es hoy el territorio argentino, fueron los cabildos abiertos, lo que ocurrió en las vísperas de la revolución, como los que se convocaron en Buenos Aires con motivo de las invasiones inglesas (1806 y 1807) y, especialmente, el del 22 de mayo de 1810, donde se sentó el principio, expuesto Cornelio Saavedra: “(…)que no quede duda que es el pueblo el que confiere la autoridad y el mando”. Después de la Revolución de Mayo se reunieron varias asambleas constituyentes y legislativas que pretendieron, primero, declarar la independencia, y dictar, luego, una Constitución que organizara esta nueva sociedad política, entre las más importantes cabe recordar: la Soberana del año XIII, que abolió la esclavitud y aprobó normas de materia constitucional; la que declaró la independencia en Tucumán en 1816, que al año siguiente se trasladó a Buenos Aires y dictó la Constitución de 1819, que nunca tuvo vigencia; y la de 1824 que dictó la Constitución unitaria de 1826, rechazada por los pueblos. También hay que recordar las legislaturas creadas en los primeros estatutos o reglamentos, como la Junta Conservadora del de 1811; la Junta de Observación de 1815 y las legislaturas creadas por las constituciones provinciales, que secundaron a los gobernadores caudillos, que cubrieron el ciclo que va desde 1820 hasta el Acuerdo de San Nicolás de los Arroyos, del 31 de mayo de 1852, que convocó a la Convención de Santa Fe de 1852, que al año siguiente dictó la Constitución.
Las frustradas constituciones de 1819 y 1826 y los proyectos de constituciones propuestos por Juan Bautista Alberdi, Pedro de Ángelis y José Benjamín Gorostiaga esbozaron diseños de Congreso que intentaron adaptar el modelo de Filadelfia y sirvieron de antecedentes al texto aprobado en 1853 por los constituyentes de Santa Fe.

La Constitución sancionada hace 156 años trata del Poder Legislativo, como denomina al Congreso del Gobierno federal, antes que al Poder Ejecutivo y el Judicial –como lo hace la Norteamericana-, en la Sección Primera, del Título Segundo, de las Parte Segunda, en cinco capítulos, 39 artículos -sobre 107 que tiene toda la Constitución- y 2540 palabras –sobre 7195 que tenía el texto completo -, lo que importa más de un tercio del mismo. La Constitución vigente actualmente, con las reformas de 1860, 1866, 1898, 1957 y 1994, dedica 43 de sus 129 artículos, en siete capítulos, al Poder Legislativo, lo que representa, también, un tercio de su articulado. La de Estados Unidos le dedica el primero y más extenso de sus siete artículos al Poder Legislativo, o sea al Congreso, el que se compone de diez secciones y contiene 2.388 sobre 4613 palabras que tiene todo el texto aprobado en Filadelfia , o sea que más de la mitad del mismo está dedicado al Congreso. Trece de las veintisiete enmiendas a la Constitución -la XIIIª, XIVª, XVª, XVIª, XVIIª, XVIIIª, XIXª, XXª, XXIª, XXIVª, XXVª, XXVIª y XXVIIª- se refieren a atribuciones del Congreso.

La reforma de la Constitución de 1949 y la del Estatuto Fundamental, del 24 de agosto de 1972, también modificaron artículos referidos al Congreso, pero se aplicaron sólo en el corto tiempo en que tuvieron vigencia. La primera hasta 1956, y, la segunda, sólo para las dos elecciones que tuvieron lugar en 1973 para la constitución de los poderes constitucionales que sucedieron al gobierno de facto; y no se mantienen en el texto actualmente vigente.

ORGANIZACIÓN E HISTORIA

El Congreso, creado por los constituyentes de 1853, está compuesto por una Cámara de Diputados, que representa al pueblo de la Nación, y un Senado, integrado por dos senadores por cada provincia y la Capital Federal, con un voto cada uno (art. 32º, 33º y 42º) . Los diputados son elegidos en forma directa por el pueblo de las provincias y la Capital Federal, “considerados distritos electorales de un solo estado” y en una cantidad proporcional a sus habitantes.

La Constitución de Estados Unidos el Congreso tiene una Cámara de Representantes, similar a la que aquí llamamos de Diputados (Art. I Sección I); y un Senado donde están representados con dos senadores solamente los estados, que votan individualmente, sin que la Capital tenga senadores (Art. I Sección III, 1). Las constituciones de 1819 y 1826 previeron un Congreso compuesto de una Cámara de Representantes (en los proyectos de Alberdi, De Ángelis y el de Gorostiaga le llamaron de Diputados) y un Senado. En el proyecto de Alberdi se aclaraba, además, que “Cada diputado representa a la nación, no al pueblo que lo elige” (art. 61), lo que hubiera sido bueno que se hubiera incorporado al texto de Santa Fe.

Las primeras leyes dictadas, ya vigente la Constitución, las sancionó la propia Convención Constituyente de Santa Fe que sesionó hasta el 7 de marzo de 1854, porque estaba habilitada para ello por el Acuerdo de San Nicolás. Pueden recordarse “la de capitalización de Buenos Aires, de libre navegación de los ríos, la que instituyó el estatuto de hacienda y la de tarifa de la aduana, “protectora de nuestras nacientes industrias” como la llaman a las últimas”.

El primer Congreso se instaló en Paraná, en un edificio de calle Representantes, el 22 de octubre de 1854, y sesionó en esa ciudad capital de la Provincia de Entre Ríos, que había sido federalizada, hasta el 30 de septiembre de 1861, y en el mismo se dictaron 292 leyes, la primera, el 5 de noviembre de 1854, y, la última, el 29 de septiembre de 1861. En esta etapa no hubo congresistas de la Provincia de Buenos Aires, porque ésta estaba separada de la Confederación. Luego de la batalla de Pavón, del 17 de septiembre de 1861, el Congreso se instaló en la ciudad de Buenos Aires, donde comenzó a sesionar el 25 de mayo de 1862, en la sede de la Legislatura provincial de calle Perú 272 y se trasladó en 1864 al edificio de calle Victoria 318 al 330 -hoy Hipólito Yrigoyen (donde desde 1971 tiene su sede la Academia Nacional de Historia, dentro del Edificio que fuera el Banco Hipotecario Nacional)-, y desde el 12 de mayo de 1906 funciona en el actual edificio.

Las leyes que sancionó desde que se trasladó a Buenos Aires hasta ahora fueron más de 26.800, pero se las comenzó a numerarla desde la número 1, como si no hubiera existido el Congreso con sede en Paraná. Algunas de estas leyes no siguieron la numeración corrida, como la 240 ½, la 750 ½, la 751 ½, la 755 ½, la 755 ¾, la 1.116 ½, la 12.832 ½ (Ley que tuvo a su vez otro número, el 12.886). El Congreso permaneció hasta ahora en la ciudad de Buenos Aires, salvo el interregno entre el 8 de junio hasta el 21 de septiembre de 1880, que estuvo en Belgrano, que entonces eran un municipio de la provincia de Buenos Aires, distinto a la ciudad de Buenos Aires.

A poco de ser inaugurado el actual edificio del Congreso el presidente José Figueroa Alcorta, disgustado con la mayoría de los legisladores de ambas cámara que no aprobaban el presupuesto, por decreto del 25 de enero de 1908, firmado en acuerdo de ministros, clausuró las sesiones extraordinarias a que estaba convocado el Congreso y retiró todos los asuntos que estaban a su consideración, lo que se le fue comunicado a ambas cámaras, y ante el intento de reunirse las mismas para desconocer lo dispuesto en dicho decreto, el Poder Ejecutivo dio orden al jefe de policía de la Capital, coronel Ramón L. Falcón, de ocupar el edificio del Congreso, con instrucciones de no permitir el ingreso de ningún diputado o senador, lo que se hizo el día 27 de enero de 1908, con la asistencia de cien hombres del cuerpo de bomberos al mando del coronel José Calaza. Esto motivó una querella del senador Manuel Láinez, a quién se le había impedido ingresar al edificio del Congreso, en la que se acusó de desacato al coronel Calaza, la que fue resuelta por el juez federal H. Rodríguez Larreta el 19 de noviembre de 1908 y en su decisión, confirmada luego por la Cámara Federal de la Capital, declaró que ninguna autoridad pública tenía por ley la facultad de ocupar por la fuerza el edificio del Congreso ni impedir a los congresistas ingresar al mismo, que el local estaba sometido a sus autoridades y que ninguna fuerza pública podía instalarse en él, sino a requerimiento de sus autoridades, ni sustraerse en su interior a las órdenes y al control de las autoridades del Congreso.

El Palacio Legislativo, lamentablemente, ha estado muchos años cerrado debido a los 6 golpes de estado que hubo entre 1930 y 1983, como bien recuerda Carlos María Bidegain, quién contabilizó 23 años, 2 meses y 18 días en que el Congreso estuvo clausurado, por decisión de los gobiernos militares. Es más, Juan José Sebreli recuerda que “Una constante de los golpes militares desde 1930 hasta 1966 fue el intento -nunca logrado- de sustituir el sistema parlamentario por el corporativo; todos ellos tuvieron el mismo carácter fascistizante(…)” y cita como mentores de esta absurda intención a los ideólogos nacionalistas Leopoldo Lugones y Carlos Ibarguren.

Lamentablemente los presidentes de la República que más influyeron en la vida política argentina del siglo XX, y que lideraron los dos partidos políticos más importantes de nuestra historia: la Unión Cívica Radical y el Partido Peronista, luego llamado Justicialista, no fueron muy respetuosos del Congreso. Recuerda Sebreli que: “Yrigoyen sustituyó el fraude electoral de los conservadores por la intervención a las provincias opositoras; en su primera presidencia hubo veinte intervenciones, quince de ellas por decreto y sin injerencia del Poder Legislativo. Menospreció al Congreso, donde nunca puso un pie, ni siquiera para inaugurar sus sesiones, y se negó a que sus ministros asistieran a las interpelaciones del Poder Legislativo. Durante el último año de su segunda presidencia, el Congreso casi no sesionó.” Durante el gobierno de Juan Domingo Perón, según el mismo autor, “el Congreso carecía de toda autonomía, los parlamentarios oficialistas -que eran mayoría- no hacían sino transmitir las directivas emanadas del Poder Ejecutivo, en algunos casos hasta debían leer discursos preparados por los ministerios. En cuanto a la minoría opositora, su libertad de expresión estaba muy acotada, se cerraban los debates cada vez que iban a intervenir. Las disposiciones legales sobre desacato obligaban a los legisladores radicales a salir del Congreso para huir al Uruguay, y el presidente del bloque radical, Ricardo Balbín, estuvo cerca de un año en prisión. La reforma constitucional de 1949 cercenó aún más los derechos del Legislativo, privándolo de la facultad de interpelar a los ministros.” La reforma electoral que reimplantó el sistema uninominal por circunscripciones, merced al diseño amañado de estas, produjo una drástica reducción de los diputados que por Capital Federal el partido opositor de entonces, la Unión Cívica Radical. De 44 diputados que tenía cuando se renovó la Cámara en 1948/9 contra 111 del Partido Peronista, pasó a tener 14 en 1952/3 -contra 135- y 12, en 1955, contra 139 del oficialismo.

Los líderes que sustituyeron a estos dos políticos carismáticos después de 1983 en la conducción de sus respectivos partidos y que también fueron presidentes, Raúl Ricardo Alfonsín y Carlos Saúl Menem fueron “un avance para la democracia, un signo de la secularización de la vida política, de la muerte de la política como religión y del ocaso de los conductores políticos como apóstoles o profetas mesiánicos.” Sin embargo “(…)tanto en Alfonsín como en Menem subsistían las reminiscencias del pasado; en su fuero interno y en la mejor tradición de la vieja política personalista, los dos desdeñaban a sus respectivos partidos y tendían a gobernar prescindiendo de estos. Ambos los dejaron relegados y abandonados a sus internas feroces y contradicciones insolubles, a las que ellos contribuían con su propio personalismo. Alfonsín se rodeó de los jóvenes de la Junta Coordinadora, resistidos por los miembros más antiguos del partido, y Menem de una corte variopinta y obsecuente, “el entorno menemista”. Los dos procuraron, aunque con más énfasis Menem, dar mayor preponderancia al Poder Ejecutivo y pasar frecuentemente por alto a sus propios representantes parlamentarios, gobernando por decreto o tomando con el mayor sigilo decisiones políticas y, sobre todo, económicas. Alfonsín, con menos audacia que Menem, intentó conformar un Poder Judicial a su gusto nombrando jueces adictos. También tuvo sueños hegemónicos y buscó –sin lograrlo- una reforma constitucional con reelección presidencial.” Ambos firmaron el Pacto Olivos donde se acordó la reforma constitucional de 1994, para la reelección de Menem; el tercer senador y, en la “letra chica”, designación de dos ministros de la Corte Suprema de Justicia, luego de hacer renunciar a otros dos.

Durante el año 2000 el Senado soportó una seria acusación, mejor conocida como el caso de la “Banelco”, hecha desde la prensa y que nunca fue resuelta judicialmente, de supuestas coimas a senadores con el propósito de obtener la aprobación de una ley, lo que desembocó en un grave escándalo y la renuncia, aceptada el 11 de octubre, del Vicepresidente de la Nación, Carlos “Chacho” Álvarez.

Los presidentes Fernando de la Rúa, Eduardo Duhalde, Néstor Kirchner y Cristina Fernández de Kirchner usaron y abusaron de la legislación delegada y de los decretos de necesidad y urgencia (respecto de los decretos de necesidad y urgencia Cristina Fernández de Kirchner dictó unos pocos), y los jefes de gabinetes de los dos últimos dejaron de hacer el informe mensual en las Cámaras del Congreso que exige la Constitución. El voto “no positivo” del vicepresidente de la Nación Julio César Cleto Cobos el 17 de julio de 2008 fue una reivindicación del papel del Congreso en la vida institucional de Argentina.

2. ORGANIZACIÓN Y COMPOSICIÓN DEL CONGRESO: Comisiones, Bloques y Administración.

CÁMARA DE DIPUTADOS

La Cámara de Diputados se componía, según la Constitución de 1853, de uno por cada veinte mil o fracción que no baje de diez mil habitantes (art.33º), lo que se modificó en la reforma de 1898 por uno cada treinta y tres mil o fracción que no baje de dieciséis mil quinientos, y se autorizó al Congreso a que por ley ajuste de estas cifras después de cada censo, pudiendo aumentar pero no disminuir la base expresada para cada diputado. En la reforma de la Constitución de 1949 se estableció la proporción de uno cada cien mil o fracción que no baje de cincuenta mil (art.42). Hoy es de uno por cada 161.000 o fracción que no baje de 80.500 más 3, con un mínimo de 5 diputados por distrito. Este mínimo es inconstitucional ya que altera la base de representación establecida en la Constitución. Una doctrina muy autorizada entiende que el mínimo debería ser dos, como estableció la Constitución en la cláusula transitoria, todavía incorporada al texto constitucional, del art. 34º, hoy 46, criterio que, en su momento, siguió también la ley 15.264 de 1959. El proyecto de Alberdi, en cambio, establecía que “(…)ninguna provincia dejará de tener un diputado al menos” (art. 63).

En la Constitución Norteamericana “Los representantes (…) se repartirán entre todos los estados que compongan la Unión, en proporción al número respectivo de sus habitantes, el cual se determinará agregando al número total de personas libres, entre las que se comprende a las que están obligadas al servicio por cierto número de años, y se excluye a los indios que no pagan contribuciones, las tres quintas partes de todas las demás” (Art. I Secc. II 3). Esto último se refería a los esclavos, que serán constitucionalmente liberados por la Enmienda XIIIª de 1865, después de la guerra de secesión. En este país el número de representantes es desde 1911 de 435, con mínimo de uno por estado (Art.I Secc. II 3). Actualmente tienen sólo uno los Estados de Alaska, Dakota del Norte, Dakota del Sur, Montana, Wyoming, Vermouth y Delaware.

En la Constitución de 1853 el artículo 34º asignó a la Capital y a la provincia de Buenos Aires seis diputados a cada uno (en el art. 38 de la reforma de 1860 se unificó en doce para la Provincia de Buenos Aires, ya que por el art. 3 la ciudad dejó de ser capital); seis a Córdoba; cuatro a Corrientes y Santiago del Estero; tres a Tucumán, Salta, Catamarca y Mendoza; y a Santa Fe, San Juan, Entre Ríos, La Rioja, San Luis y Jujuy dos a cada uno (art. 34º). Desde 1854 el número de integrantes de la cámara fueron 38, en 1866 se incorporaron los diputados de provincia de Buenos Aires y el número aumentó a 50, en 1873 subió a 86, a 120 en 1898, a 158 en 1920, descendió a 155 en 1953, volvió a subir a 187 en 1958, a 192 en 1960, en 1973 se aumentó a 243, a 254 en 1983 y 257 a partir de 1992, porque se creó la Provincia de Tierra del Fuego, Malvinas e islas del Atlántico Sur.

Los requisitos para ser diputado son haber cumplido la edad de 25 años (como establecían también la Constitución de 1826 y los proyectos de Alberdi y De Ángelis; la de 1819 exigía 26), y tener 4 años de ciudadanía (o sea nacionalidad) en ejercicio (Art.36º). En la reforma de 1860 se incorporó, la frase: “(…)ser natural de la provincia que lo elija o con dos años de residencia inmediata en ella” (Art. 40º hoy 48). En la reforma de 1949 se le agregó “(…)los argentinos nativos y diez los naturalizados(…)” (Art.43).

En la de USA se exige a los representantes tener 25 años de edad, 7 de ciudadanía y ser habitante del Estado que lo elige, al tiempo de la elección (Art. I Secc. II 2). De Ángelis requería en su proyecto, también, que tuviera ingresos de “(…)un valor de cinco mil pesos metálicos, o su equivalente en moneda corriente, en bienes raíces, o el ejercicio de alguna profesional liberal, o de una industria u ocupación que honren y no degraden al que la ejerza.” (art. 30).

El mandato de los diputados es de 4 años, son reelegibles (art.38º) y se renuevan por mitades cada dos años, como en las Constituciones de 1819 (art. VI) y de 1826 (art. 16), pero en la de 1949 se aumentó a 6 y con renovación por mitades cada tres años (art.44). En Estados Unidos duran 2, son reelegibles y se renueva toda la Cámara en una misma elección.

La Capital Federal tiene diputados, en proporción a la cantidad de sus habitantes, como los demás distritos provinciales, que comenzaron siendo 14 (aunque Buenos Aires estaba separada) en 1853 y hoy son 24. En USA, en cambio su capital, el Distrito de Columbia, Washington, desde su fundación en 1800, nunca eligió representantes, aunque actualmente tiene un delegado, elegido por el pueblo, con mandato por dos años, con voz, pero sin voto, como lo tienen también: las islas Vírgenes, Samoa y Guam. Puerto Rico tiene un comisionado, con voz y sin voto, pero que dura cuatro años. Ciudadanos del Distrito de Columbia han denunciado la falta de representantes ante la Comisión Interamericana de Derecho Humanos del Pacto de San José de Costa Rica.

La Cámara de Diputados está presidida por un Presidente, elegido de entre sus miembros, junto a los Vicepresidentes Primero, Segundo y Tercero, según establece el actual Reglamento, y tiene tres Secretarios, el Parlamentario, el Administrativo y el de Coordinación operativa, y tres Prosecretarios, que no son diputados. La House of Representatives de USA está presidida, en cambio, por un Speaker, como la Cámara de los Comunes del Parlamento inglés, designado también por la Cámara, de entre sus miembros (art. I Secc.II 5), el que nombra a su sustituto cuando está impedido para ejercer su cargo.

El Reglamento crea, además, comisiones asesoras permanentes -que actualmente son 45-; especiales y una de labor parlamentaria, integrada por la Mesa Directiva de la Cámara y los presidentes de los bloques legislativos. Por decisión constitucional (Arts. 99 inciso 3 y 100 incisos 12 y 13 de la Constitución modificada en 1994), legislativa o por resoluciones conjunta de ambas cámaras se crearon comisiones bicamerales, como la Bicameral Permanente regulada por la ley 26.122, la Comisión Mixta Revisora de Cuentas, la de control de las privatizaciones, la de Administración de la Biblioteca, entre otras. En USA la Cámara de Representantes tiene en el 107ª. Congreso (año 2001) 19 committee, que a su vez tienen en su seno varios subcommittes.

La forma de elección de los diputados es, según la Constitución, “a simple pluralidad de sufragios” (art. 33º), lo que se interpretó entre 1854 hasta 1912 que se trataba del sistema electoral de lista completa, o sea que cada partido o fracción política presentaba una lista de tantos candidatos como vacantes había en el distrito, y la que obtenía mayor cantidad de votos elegía a todos sus integrantes.

Entre 1902 y 1904 por ley 4161 se adoptó el sistema de voto uninominal y por circunscripciones, el que se volvió a establecer en 1951, según ley 14.032, reformada en 1953 por la 14.292, pero con la variante que los distritos de Capital Federal, Buenos Aires, Córdoba, Entre Ríos y Santa Fe se dividían por la cantidad de diputados que tenían que elegir menos uno (luego se lo aumentó a dos), los que eran adjudicado a las minorías que habían tenido mejor votación en las circunscripciones.

En 1912 se dictó la ley 8871, más conocida como Sáenz Peña, que estableció el sistema electoral de voto restringido, por el que cada partido presentaba una cantidad igual a dos tercios de candidatos para las vacantes a cubrir y el que obtenía la mayor cantidad de sufragios elegía a todos sus candidatos y la que obtenía la segunda mayoría se llevaba el resto, con la variante que los electores podía tachar en las boletas electorales a algunos de los candidatos y sustituirlos por otros, incluidos en alguna otra boleta oficializada.

En 1958 se volvió a la ley Sáenz Peña, pero desde las elecciones de 1963 se emplea el sistema proporcional D’Hondt, por el que cada lista de partido o alianza electoral presenta candidatos por el número de vacantes que hay que llenar en el distrito, las que se distribuyen proporcionalmente al número de votos obtenidos, a partir de un piso del tres por ciento de los sufragios emitidos válidos, dividiendo los votos de cada lista tantas veces como la cantidad de bancas debe ser cubiertas. Los resultados, de mayor a menor, sirven para asignar los cargos vacantes de cada lista hasta cubrirlos a todos. Esto permitirá saber el número de asientos que corresponden a cada lista. El resultado de la asignación de escaños en la Cámara se puede verificar si se divide la cantidad de votos obtenidos por cada partido por la cifra que sirvió para asignar la última banca en disputa, denominada “cifra común repartidora”, operación que dará la cantidad de diputados que corresponde a cada lista de candidatos.

En USA se usa el sistema de voto uninominal, por circunscripciones. El diseño de las circunscripciones ha suscitado conflictos y sentencias judiciales, que han tratado de combatir los dibujos caprichosos de los mismos, para favorecer o perjudicar a alguno de los partidos, práctica que se denomina gerrymanderig, por un gobernador de Massachussets, Elbridge Gerry, que en el siglo XIX los trazaba en forma de salamandra. En Argentina se dibujaron las circunscripciones de esta forma durante la segunda presidencia de Perón, para disminuir la representación de la UCR.

Aunque no está previsto en la Constitución, en la segunda mitad del siglo XX se estableció por ley que deben elegirse suplentes, además de los titulares de las bancas, que son los que le siguen en orden de lista como titulares de la misma, y, agotada ésta, se continúa con la lista de suplentes, que los partidos o alianzas electorales presentan en las elecciones junto a la de titulares. Los diputados suplentes se incorporan en caso que queden vacante en forma definitiva las bancas (art. 164 del Código Electoral, Ley 19945), pero el artículo 21 del Reglamento Interno autoriza a la Cámara a incorporarlo transitoriamente cuando los titulares tengan licencias, lo que nunca ocurrió hasta ahora.

El proyecto De Ángelis decía: “Cada provincia nombrará un diputado suplente para reemplazar a los que, por algún accidente, dejaren su puesto vacío” (art. 27). La Constitución dice que en caso de vacante el Gobierno de Provincia o de la Capital hace proceder a la elección de un nuevo miembro (art. 39º hoy 51), en forma similar a lo que dispone la norteamericana (art. I Secc. II 4).

Las mujeres integran el Congreso en Argentina desde 1952, en que se incorporaron 23 diputadas y 6 senadoras, lo que era el 15% y el 20 % respectivamente de la totalidad de miembros de cada cámara, como consecuencia de la ley de voto femenino que se aprobó en 1947. La ley 24.012 de 1991, reglamentada por el Decreto 1246 del año 2.000, estableció el llamado “cupo femenino”, por el que las listas de candidatos deben tener al menos un treinta por ciento de representante de alguno de los sexos (las mujeres eran entonces sólo el 6% de la Cámara baja). En la reforma de la Constitución 1994 se declaró “la igualdad real de oportunidades entre varones y mujeres para el acceso a cargos electivos y partidarios se garantizará por acciones positiva en la regulación de los partidos políticos y en el régimen electoral” (art. 37).

La Cámara de Diputados tiene la iniciativa en el tratamiento y aprobación de las leyes sobre contribuciones y reclutamiento de tropas (art. 40º); igual que en el proyecto de Alberdi (art.65); en la de 1919 la tenía en materia de contribuciones, tasas e impuestos (art. VII) y en la de 1826 en la imposición de contribuciones (art.18). Después de la reforma de 1994 recibe, también, los proyectos de ley que por iniciativa popular se presentan al Congreso (art. 39 de la Constitución reglamentado por ley 24.747) e inicia el trámite para someter a consulta popular vinculante a proyectos de leyes (art. 40).

En nuestro país el Congreso sanciona anualmente la ley de presupuesto, que se elabora según el procedimiento fijado en la ley de Administración Financiera 24.156, vigente desde enero de 1993, y de acuerdo con la ley complementaria de presupuesto 11.672. El Jefe de Gabinete tiene que mandarlo al Congreso el 15 de septiembre de cada año. En Estados Unidos “(…)el Congreso no aprueba una ley de presupuesto(…)” sino que dicta trece resoluciones que “(…)aprueba autorizaciones para gastar” que contienen los presupuestos que financian los programas de las distintas áreas del Gobierno federal. “Cada cámara cuenta con un comité de apropiaciones, cuya creación data de 1865, y un comité de presupuesto creado en 1975. El comité de presupuesto es responsable de preparar la resolución conjunta que fija el gasto máximo para 18 categorías funcionales. Dentro de cada comité de apropiaciones funcionan 13 subcomités para distintas áreas del gasto público.”

SENADO

Los senadores, según la Carta de 1853, eran elegidos por las Legislaturas provinciales a pluralidad de sufragios, y en la Capital Federal, de la misma forma que el Presidente y Vicepresidente de la Confederación (art.42º), o sea por un colegio electoral integrado por una cantidad de electores, votados por el electorado, igual al doble de senadores y diputados que el distrito mandaba al Congreso. Duraban 9 años y el Cuerpo se renovaba por tercios cada tres años (art. 44º). Eran y son, ahora, reelegibles indefinidamente, El primer Senado, sesionó en la ciudad de Paraná, desde 1854, tuvo 26 miembros, porque había sólo 13 provincias (la de Buenos Aires estaba separada de la Confederación).

La Constitución de 1826 preveía también dos senadores por cada Provincia y por la Capital, que duraban el mismo tiempo y se renovaban de la misma manera (Art. 23), en cambio la de 1819 los senadores por Provincia eran uno y había tres senadores militares con grado que no baje de Coronel Mayor; un Obispo y tres Eclesiásticos; uno por Universidad y el Director del Estado, concluido el tiempo de su gobierno (Art. X). El proyecto de Alberdi preveía un Senador “efectivo” y un suplente por provincia (Art.54) y el de Pedro de Ángelis preveía dos senadores elegidos por cada legislatura provincial (Art.34). La Constitución reformada en 1949 hizo electivos a los senadores, pero redujo su mandato a seis años, con renovación por mitades cada tres (Arts.47 y 49). El Estatuto Fundamental de 1972 preveía tres senadores, elegidos en forma directa por el pueblo de las provincias y la Capital Federal, dos correspondían a la lista que obtuviera la mayoría absoluta de los votos emitidos válidos y el primer titular de la lista que siguiere en número de votos (Art. 10). Si no se obtenía mayoría absoluta se practicaba una segunda vuelta entre las dos listas más votadas y se adjudicaba el triunfo a la que obtuviera la mayoría absoluta de los votos emitidos válidos (Art.11), su mandato duraba 4 años y eran reelegibles indefinidamente.

Desde la reforma de 1994 la Cámara alta tiene, de nuevo, tres por cada distrito, lo que totaliza setenta y dos miembros -si están todos incorporados-.

Desde 2001 son elegidos en forma directa por el cuerpo electoral de los distritos, asignándole dos al partido que obtenga la mayor cantidad de votos y uno al segundo, con mandato por seis años, reelegibles, y renovables por tercios, cada bienio. Desde 1994 hasta el 10 de diciembre de 2001 los tres senadores, y sus suplentes, eran elegidos, dos para la primera mayoría y uno para la segunda, por las Legislaturas de las Provincias y en la Capital Federal por un colegio electoral. Desde 2001 se exige el “cupo femenino”.

En USA los senadores fueron siempre dos por estado y la Capital, donde reside el Gobierno de la Unión, Washington D.C., no tiene ninguno. Originariamente los estados fueron 13, por lo que había 26 senadores, actualmente son 50, por lo que tiene 100 integrantes. Son elegidos en forma directa por el pueblo de los Estados, desde la Enmienda XVIIª de 1913,y antes lo eran por las Legislaturas de los mismos, con mandato de seis años y con renovación cada dos.

Los requisitos para ser electo Senador, en nuestro país, hay que tener 30 años de edad (como en la Constitución de 1819, art. XI, en cambio la de 1826 exigía 36 años, Art. 24), haber sido ciudadano 6 años (las Constituciones de 1819, art. XI, y 1826, Art. 24, exigían 9), disfrutar de una renta anual de dos mil pesos fuertes o su equivalente (Art. 43º) (la Constitución de 1819 exigía “un fondo de ocho mil pesos, una renta equivalente, o una profesión que lo ponga en estado de ser ventajoso a la sociedad”, en el Art. XI, y en la de 1826 “diez mil pesos, o una renta equivalente, o profesión científica, capaz de producirla”, en el art.24). Néstor Pedro Sagües dice que “El monto indicado e1quivaldría a cerca de 3.300 kg. de oro fino (Bidegain), es decir, aproximadamente u$s 3.000 mensuales. La cláusula tiene un sentido oligárquico, muy resistido en su momento (se aprobó en el Congreso Constituyente por una mayoría muy ajustada), (…)” , sin embargo e inexplicablemente no fue suprimida en la reforma de 1994, como lo había hecho la de 1949 (Art. 48). En la reforma de 1860 se agregó, ser natural de la provincia que lo elige o con dos años de residencia inmediata en ella (Art.47º). La de 1949 requería diez años la ciudadanía en ejercicio para ser Senador (Art.48).

El Senado lo preside, como en Estados Unidos, el Vicepresidente de la Confederación, desde la reforma de 1860, de la Nación, que tiene voto sólo en caso de empate (art. 45º) y cuando está impedido de hacerlo por el Presidente Provisional (art. 46º). El Reglamento actual dispone que a este lo sustituye a su vez: el Vicepresidente, el Vicepresidente Primero o el Vicepresidente Segundo del Senado, que son elegidos por el Cuerpo de entre sus miembros todos los años en las sesiones preparatorias. Si faltan también estos senadores lo deben hacer los presidentes de las comisiones asesoras permanentes en el orden previsto en el Reglamento. Este prevé, también, que “(…)En los casos en que la Cámara estuviese presidida por un senador, corresponde que el mismo vote en las cuestiones sometidas a resolución de la Cámara, ejerciendo, en caso de empate de la votación, el derecho de decidir la misma(…)” (art.34), por lo que no encontramos fundamentos a la denuncia penal formulada en contra de Juan Carlos Maqueda, porque votó en la sesión del 30 de mayo de 2002, en particular el artículo 1º la ley 25.602. derogatoria de la ley 20.840 de “subvención económica”, como senador entre los 34 votos que empataron la votación y, luego, como presidente del Senado desempató, ya que su conducta se encuadra en esta disposición reglamentaria, que no le encontramos objeción constitucional.

La Presidencia es asistida por tres Secretarios, el Parlamentario, el Administrativo y el de Coordinación operativa, y cuatro Prosecretarios, todos ellos elegidos por el Cuerpo, pero que no pertenecen al mismo. El Secretario Parlamentario tiene a su cargo, nada menos, que la custodia del texto original de la Constitución sancionada en 1853, que mantiene guardada en su caja fuerte. En USA el Vicepresidente designa a su reemplazante, cuando no puede ejercer el cargo de Presidente Provisional, y está asistido por un Clerk. No se votan senadores ni representantes suplentes. Cuando falta definitivamente un Senador el Gobernador del Estado designa a su reemplazante hasta que el cargo sea cubierto por quién sea elegido por el pueblo.

En su seno también hay bloques parlamentarios y comisiones asesoras permanentes -que hasta el año 2002 eran 47-, especiales –entre las cuales están las investigadoras- y la de Labor Parlamentaria; en el Senado Norteamericano hay comités y subcomités. Los senadores junto a los diputados integran comisiones bicamerales, y ambos participan de organismos interparlamentarios internacionales como: la Unión Parlamentaria, el Parlatino o comisiones interparlamentarias con otros países como ocurre, por ejemplo, con el Congreso de Chile.

Las atribuciones de las comisiones especiales investigadoras se pueden confundir y superponer con las que ejercen los tribunales de justicia para determinar la comisión de delitos, sin embargo, ella tiene que tener por propósito, como bien dice Germán J. Bidart Campos, que el Congreso pueda “ejercer actos que son de su competencia propia a tenor de la constitución.” Ya que “(…)parece aceptable el criterio del juez Warren, de la Corte norteamericana, en el caso Watkins c/ States (1957), en el sentido de que comprende investigaciones relativas a la ejecución de las leyes existentes, de las leyes propuestas o de las posiblemente necesitadas, así como sobre defectos del sistema social, económico o político con el propósito de habilitar al congreso a remediarlos. Pero no se extiende a los asuntos privados de los individuos, ni puede tener por fin castigar a los investigados, interferir en la competencia de otros órganos de poder, examinar el fundamento de las sentencias, o penetrar en los asuntos secretos o confidenciales que, conforme a la constitución, entran en los actos privativos del ejecutivo.”

El Senado iniciaba las reformas de la Constitución (art. 51º), lo que fue suprimido en la reforma de 1860, y autoriza al Presidente para declarar el estado de sitio en caso de ataque exterior (art.49º). Presta acuerdo a la designación que hace el Presidente de la Confederación, de los Magistrados de la Corte Suprema y de los demás tribunales federales inferiores; de los Ministros Plenipotenciarios y Encargados de Negocios, y la provisión de los empleos militares de oficiales superiores de ejército y armada; y por sí sólo en el campo de batalla (art. 83º incisos 5º, 10º y 16º). También en Estados Unidos el presidente necesita del acuerdo del Senado para “(…)nombrar de la misma manera a los embajadores, ministros públicos y cónsules, a los magistrados de la Suprema Corte, y a todos los demás empleados de la Unión que se crearen en virtud de las leyes, cuyos nombramientos no estuvieren determinados de otra manera en esta Constitución. Pero el Congreso puede por medio de una ley, conferir la facultad de nombrarlos empleados subalternos que estime conveniente a sólo el presidente, a los tribunales de justicia, o a los jefes de departamentos.” (Art.II Secc. II 2)

Desde la reforma de 1994, es cámara de origen de la ley convenio de coparticipación federal (art. 75 inciso 2) y de las leyes que tiendan a “Proveen al crecimiento armónico de la Nación y al poblamiento de su territorio; promover políticas diferenciales que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones” (art. 75 inciso 19).

En USA se rompió la prerrogativa exclusiva, que había impuesto el absolutismo, de que los jefes de estados eran los que exclusivamente intervenían en los tratados internacionales cuando se dispuso que: “El presidente, con consulta y aprobación del Senado, tendrá facultad para hacer tratados, siempre que en ellos convengan las dos terceras partes de los senadores presentes, (…) (Art. II Secc. II 2). En la Constitución de 1853 los concluye y firma el Presidente pero el Congreso los aprueba por ley (art. 64º inciso 19º), algunas veces parcialmente o con reservas. Sin embargo, hay tratado ejecutivos –executive agreements- que no son aprobados por el Congreso y la jurisprudencia de la Corte Suprema, al aplicarlos, los ha convalidado (Fallos, 249:620). En la reforma de 1994 se estableció que las provincias pueden “(…)celebrar convenios internacionales en tanto no sean incompatibles con la política exterior de la Nación y no afecten las facultades delegadas al Gobierno federal o el crédito público de la Nación, con conocimiento del Congreso Nacional(…)” (Art. 124). En Estados Unidos existe lo que se llama el “fast track”, por el cual el Congreso de la Unión aprueba el trámite rápido de tratados internaciones que todavía no han sido negociados, concluidos ni firmados por el Poder Ejecutivo.

También, nuestra Ley Fundamental permite que se aprueben o desechen los concordatos con la Silla Apostólica (Art. 64º inciso 19º). La reforma de 1994 suprimió la atribución presidencial de ejercer “(…)los derechos del patronato nacional en la presentación de Obispos para las iglesias catedrales, a propuesta en terna del Senado” y que concede “(…) el pase o retiene los decretos de los Consilios, las Bulas, Breves y Rescriptos del Sumo Pontífice de Roma, con acuerdo de la Suprema Corte; requiriéndose una ley cuando contienen disposiciones generales y permanentes.” (art. 83º inciso 8º y 9º), por lo acordado con la Santa Sede de 1966.

Estas últimas atribuciones exclusivas, en el pensamiento de los constituyentes de Filadelfia, pretendieron hacer del Senado un consejo político, que asesorara al Presidente, de allí quizás la práctica, que en una primera etapa siguió el mismo, de sesionar en forma secreta. Este sigilo se practicó entre nosotros hasta la reforma de 1994 respecto del trámite para prestar acuerdo a los magistrados del Poder Judicial.

DISPOSICIONES COMUNES A AMBAS CÁMARAS

En el seno de ambas cámaras, en nuestro país, los diputados y senadores están organizados en bloques, según sus afinidades políticas. En 1895 se reconoció oficiosamente la existencia de los mismos y en 1915 se les dieron oficinas, actualmente están previstos en los reglamentos de las dos cámaras, que exigen como mínimo tres diputados o dos senadores, o menos de esta cantidad si el partido político existiere antes de la elección del legislador.

Ningún miembro del Congreso podrá recibir empleo o comisión del Poder Ejecutivo, sin el previo consentimiento de la Cámara respectiva, excepto empleos de escala (art.61º) -esto estaba en la Constituciones de 1819 (art. XXIX) y de 1926 (Art.21)- y los eclesiásticos regulares no pueden ser miembros del Congreso (esto fue suprimido en la reforma de 1949), ni los gobernadores de Provincia por la de su mando (Art. 62º). Esta disposición es igual a lo propuesto en el proyecto de Alberdi (Art.48).

Cada cámara es juez de las elecciones, derechos y títulos de sus miembros en cuanto a su validez (art. 53º), y sus decisiones no podían ser revisadas por los jueces por considerarla “cuestión política no judiciable”, lo que varió con el reciente fallo de la Corte Suprema en el caso Bussi. El mismo se suscitó porque el 1º de diciembre de 1999 la Cámara de Diputados se negó a incorporar al diputado Antonio Domingo Bussi, quién había sido gobernador en Tucumán en el último gobierno militar, pero que había sido elegido por cien mil votos en dicha provincia, en las elecciones del 24 de octubre de 1999, a pesar que ni la oficialización de su candidatura, ni el comicio, ni el resultado electoral, ni el diploma que se le expidió fueron impugnados ante la Junta Electoral. El 10 de mayo de 2000 la Cámara le rechazó el diploma “de conformidad al artículo 64 de la Constitución Nacional”, en consonancia con el Dictamen de su Comisión de Peticiones, Poderes y Reglamento, del 13 de abril de ese año, que “(…) en nombre de la Constitución de la Nación Argentina, en nombre de la justicia universal, en nombre del “nunca más” y en nombre de la propia dignidad de esta Cámara y de sus integrantes, solicitamos a nuestros pares que se rechace el diploma del diputado electo Antonio Domingo Bussi”. En su reemplazo se incorporó posteriormente su hijo Ricardo Argentino Bussi, otro miembro de su partido.

Antonio Domingo Bussi interpuso amparo el que fue rechazado en primera instancia y en la Cámara, por tratarse de una “cuestión política no justiciable”, fundándola ésta en que la “decisión relativa a la integración de uno de los tres órganos esenciales de la estructura del Estado, cuyas competencias excluyentes forman la esencia de la forma republicana de gobierno, encuadra en lo que la doctrina conceptúa como `acto institucional, es decir un acto que ejecuta directamente una norma constitucional y que, por tanto, es dictado en ejercicio de una actividad reglada o discrecional de los órganos estatales”. “El tema escapa al ámbito del Poder Judicial, ya que encomendarle la decisión de cuestiones como la de autos significa poner en juego la independencia del Poder Legislativo. Las Cámara del Congreso constituyen cuerpos políticos por lo que llama hacia sí el proceso electoral del que depende su propia integración.”
Pero la Corte Suprema de Justicia revocó esta sentencia, por voto unánime, el 11 de octubre de 2001, y con dictamen en igual sentido del Procurador General de la Nación, argumentando que “El actor sostiene que la Cámara de Diputados no tiene competencia para actuar como lo hizo, esto es, que habiendo sido proclamado legislador por las autoridades electorales pertinentes y reuniendo todos los requisitos que la Constitución Nacional exige para ser diputado, sólo corresponde proceder a su incorporación. Esa determinación es una cuestión justiciable. Dicho con otro giro, planteada una causa, no hay otro poder por encima del de esta corte para resolver acerca de la existencia y los límites de las atribuciones constitucionales otorgadas a los departamentos legislativos, judicial y ejecutivo, y del deslinde de atribuciones de éstos entre sí y con respecto a los de las provincias. No admite excepciones, en estos ámbitos el principio reiteradamente sostenido por el tribunal, ya desde 1864, en cuanto a que él “es el intérprete final de la Constitución (“Fallos”, 12:340)(…) uno de los pilares en que se asienta la Constitución Nacional es el principio de la soberanía del pueblo (artículo 1º). Este, en términos de Hamilton, implica que el pueblo debe poder elegir a quien lo gobierne según le plazca (véase la cita en “Powell versus Mc Cormack”, página 547). El actor, elegido por el pueblo en comicios libres, resiste la negativa de la Cámara de Diputados a incorporarlo y ésta invoca la Constitución Nacional para vedarle su ingreso. Este conflicto configura la cuestión justiciable que el a quo desconoció y cuya comprobación impone dejar sin efecto la sentencia recurrida.”

Cada cámara hace su reglamento interno (art.55º), el de Diputados actual rige desde marzo de 1997 y reformó el que regía en 1963, su antecedente remoto fue el de la Legislatura de Buenos Aires de 1822, redactado por Bernardino Rivadavia, Manuel José García y Juan José Paso quienes tuvieron en cuenta “Táctica de las Asambleas Legislativas” de Jeremías Bentham y el “Manual de Jefferson” . Pero la Constitución no prohíbe que haya también un “Reglamento General del Congreso”, como el que proyecté y propuse cuando integré la Cámara de Diputados de la Nación, y como existe en otros países. Aquel proyecto regulaba las sesiones del Congreso reunido en Asamblea, su constitución, las sesiones en general, y las especiales, como las que hacían el escrutinio y rectificación de la elección de Presidente y Vicepresidente de la Nación, la toma de juramento al Presidente y Vicepresidente, los casos de acefalía, la sesión conjunta que escucha el mensaje del Presidente de la Nación cuando comienzan las sesiones ordinarias del Congreso y la que acepta los motivos de la dimisión del Presidente y Vicepresidente. Además reglamentaba el juicio político, las comisiones bicamerales, incorporaba en su texto las normas básicas de tramitación de proyectos (contenidos en la ley Olmedo), normas sobre la estructura y redacción de proyectos de ley, comunicaciones y pedidos de informe al Poder Ejecutivo y órganos dependientes del Congreso, como el Registro de personas privadas de libertad y el Defensor del Pueblo.

Con dos tercios de votos las cámaras pueden corregir a cualquiera de sus miembros por desorden de conducta en el ejercicio de sus funciones o removerlo por inhabilidad física o moral sobreviniente a su incorporación, y hasta excluirlo de su seno. Para aceptarle la renuncia basta la mayoría de uno sobre la mitad de los presentes (art.55º). En aplicación del mismo se apercibió al diputado Luis Saadi el 19 de mayo de 1993; se le aplicaron suspensiones a los diputados H.Cambaresi, el 24 de agosto de 1988 y Eduardo Varela Cid, en la sesión del 18 y 19 de abril de 1995; y se lo excluyó de su seno al diputado Ángel Luque en la del 18 y 19 de abril de 1991.

La de USA también dispone que cada cámara dicta su reglamento interior y puede castigar a sus miembros por mala conducta, y aún expulsarlo con la aprobación de los dos tercios (art. I Secc. V 2). Además dispone llevan actas de las sesiones, las que se publicarán, con excepción de las que exijan reserva y en las mismas se harán constar los votos de sus miembros si una quinta parte de los presentes lo exige (art. I Secc. V 3).

En el Congreso Argentino se han dictado un centenar leyes secretas, la primera es la 2802 de 1891, sin que la Constitución lo autorice, y cuando fui diputado presenté un proyecto para reglamentar el alcance y publicar este tipo de leyes.

Para sesionar las cámaras necesitan el quórum de la mayoría absoluta de sus miembros, pero un número menor podrá compeler a los miembros ausentes, a que concurran a las sesiones (art.53º). Las decisiones se aprueban por el voto de la mayoría absoluta de los presentes, o sea más de la mitad, lo que no es igual a la mitad más uno -como establecían los reglamentos de ambas cámaras hasta 1997- felizmente ahora corregidos. La Constitución, algunas leyes y los reglamentos exigen, en algunos casos, mayorías especiales para el quórum o para votar. Con la reforma de 1994 los casos de quórum y mayorías especiales se han aumentado considerable e innecesariamente, lo que ha creado un verdadero galimatías respecto de este tema. En el Congreso de USA no hace falta un número determinado para sesionar aunque sí para votar, en Argentina para continuar una sesión que pasó a cuarto intermedio no hace falta quórum, salvo que alguien mocione que se lo verifique o que se vote.

El artículo 60º dispone: “Cada una de las Cámaras puede haber venir a su sala a los Ministros del Poder Ejecutivo para recibir las explicaciones e informes que estime convenientes.” Este artículo prevé lo que en términos reglamentarios se denomina “interpelaciones”, instituto que ha caído en desuso en las últimas décadas en nuestras cámaras, y que tiene por antecedente en el artículo XXX de la Constitución de 1819 y el 39 de la de 1826. En la reforma de 1949 fue sustituido por otro que rezaba: “Cada una de las cámaras puede solicitar al Poder Ejecutivo los informes que estime conveniente respecto a las cuestiones de competencia de dichas Cámaras. El Poder Ejecutivo podrá optar entre contestar el informe por escrito, hacerlo personalmente su titular, o enviar a uno de sus ministros para que informe verbalmente.”

Los Ministros del Poder Ejecutivo pueden asistir a las sesiones de cualquiera de las cámaras y hacer uso de la palabra, pero no pueden votar (art.89º).. Deben, además, contestar los pedidos por informes que por escrito aprueben y soliciten las cámaras, lo que no siempre ocurre, por ello cuando fui diputado presenté un proyecto, que el Congreso aprobó como ley 24.157, donde se reglamentaban estos pedidos de informes, la que fue vetada por el Presidente Carlos Saúl Menem.

El Jefe de Gabinete de Ministros, creado en la reforma de 1994, debe asistir todos los meses a una y otra cámara y rendir un informe de la marcha del gobierno y sobre lo que se lo interrogue. En los últimos tiempo los jefes de gabinete han dejado de cumplir con esta obligación constitucional. Las cámaras pueden aprobar un voto de censura y obligarlo a renunciar.

Los Ministros del Poder Ejecutivo tienen que mandar una memoria detallada anual, después de la apertura de las sesiones ordinarias del Congreso, acerca del estado de la Nación, en lo relativo a los negocios de sus respectivos departamentos (art.87º), lo que casi nunca ocurre.

Los eclesiásticos regulares no pueden ser miembros del Congreso, ni los Gobernadores de Provincia por la de su mando.” (art. 62º) Este texto proviene del proyecto de Alberdi (art. 48) e inexplicablemente no fue suprimido, en lo referido a “los eclesiásticos regulares”, ante su evidente obsolescencia, en la reforma de 1994, como ya lo hizo la de 1949.

“Los servicios de los Senadores y Diputados son remunerados (como decía el art. 22 y 30 de la Constitución de 1826, el 43 del Proyecto de Alberdi; y el 31 del proyecto De Ángelis usa la expresión “indemnización” en vez de remuneración) por el Tesoro de la Confederación con una dotación que señalará la ley” (art. 63º). Una cláusula similar hay en la Constitución de USA (Art. I Secc. VI 1).

PROCEDIMIENTO DE APROBACIÓN Y SANCIÓN DE LAS LEYES

Los proyectos de ley pueden ser presentados por los diputados o los senadores en sus respectivas cámaras o por el Poder Ejecutivo (art. 65º), a través de un mensaje, lo que viene del proyecto de Gorostiaga (art. 34).

Después de la reforma de 1994, se admitió que los proyectos que ingresaran por iniciativa popular a la Cámara de Diputados (art. 39), con la firma de al menos el 1,5 por ciento de los ciudadanos inscriptos en el padrón electoral, en al menos seis distritos, si el proyecto no se refiere a un problema local (ley 25.432).

El Estatuto Fundamental de 1972 disponía que las leyes de presupuesto y de ministerios eran de iniciativa exclusiva del Poder Ejecutivo (art. 68). Con la reforma de 1994 la Constitución dispone que el Jefe de Gabinete de Ministros debe “Enviar al Congreso los proyectos de ley de Ministerios y de Presupuesto nacional, previo tratamiento en acuerdo de gabinete y aprobación del Poder Ejecutivo” (art. 100 inciso 6), sin afirmar que se trata de una facultad exclusiva del Poder Ejecutivo. El Estatuto Fundamental de 1972 preveía también que el Poder Ejecutivo podía mandar al Congreso proyectos de urgente tratamiento, o imprimirle dicho trámite a los ya enviados, que debía ser tratados en cada cámara en el plazo de 30 días, 60 si se trataba de la ley de presupuesto, y se consideraba aprobado si se vencía el plazo sin que hubiera sido desechado (art. 69). Felizmente la reforma de 1994 dispuso que “La voluntad de cada Cámara debe manifestarse expresamente; se excluye, en todos los casos, la sanción tácita o ficta.” (art. 82), ya que la posibilidad de que haya decisiones tácita del Congreso se contradice con el principio de democracia representativa.

Los proyectos de leyes se aprueban para su sanción por ambas cámaras del Congreso reunidas por separado, y pasan al Poder Ejecutivo para su promulgación, expresa o tácita (pasados “diez días útiles”, art.67º), y su publicación en el Boletín Oficial; o para ser observadas o vetadas. Si alguna lo rechaza se archiva y no puede volver a tratarse en ese año, discutiéndose si se trata de año parlamentario o calendario, yo me inclino por esto último (Art. 68º). Pero si en la cámara revisora había correcciones o enmiendas volvía a la de origen y si esta insistía con la redacción aprobada la primer vez, volvía a la cámara revisora. Si esta, a su vez, insistía con su redacción, volvía por última vez a la de origen para la decisión definitiva. En estas dos últimas aprobaciones hacía falta el voto de los dos tercios de los miembros. Este complejo mecanismo, que permitía que el proyecto de ley pase, para su sanción en el Congreso, hasta cinco veces, por cada cámara -tres en la de origen y dos a la revisora- antes de ser enviada al Poder Ejecutivo (Arts. 66º al 69º, que son casi idénticos a los artículos 35 al 39 del proyecto de Gorostiaga); fue reducido en la reforma de 1994 a sólo tres oportunidades, para que las cámaras se expidan, dos en la de origen y una en la revisora (Art. 81). Esta reforma autorizó a las cámaras a que luego de aprobado el proyecto en general pueda delegar en sus comisiones la aprobación en particular del proyecto, con el voto de la mayoría absoluta del total de sus miembros. La cámara puede, por igual número de votos, dejar sin efecto la delegación y retomar el trámite ordinario. La aprobación en comisión requerirá el voto de la mayoría absoluta de la totalidad de sus miembros (Art.79). Esta delegación, sin limitarla al tratamiento en particular, fue también prevista en el Estatuto Fundamental de 1972 (Art. 69)

En caso de observación o veto del Poder Ejecutivo, que algunas veces se instrumenta por mensaje y en otros por decreto, el proyecto vuelve a la cámara de origen, la que se convierte ley si ambas cámaras insisten sucesivamente con dos tercios de votos, y pasa al Poder Ejecutivo para su promulgación (art. 69º). La reforma de 1994 autorizó en caso de observación parcial del Poder Ejecutivo, la promulgación de la parte no vetada “si tiene autonomía normativa y su aprobación parcial no altera el espíritu ni la unidad del proyecto sancionado por el Congreso” (art. 80).

En Estados Unidos, este procedimiento es distinto, ya que existen conferencias, donde integrantes de ambas cámaras concilian posturas distintas para aprobar y sancionar las normas.
La Constitución dice “Todo proyecto que hubiere sido aprobado por la Cámara de Representantes y el Senado, antes de que pase a ser ley, será enviado al presidente de los Estados Unidos. Si lo aprueba, lo firmará, pero si no, lo devolverá a la cámara en que tuvo origen con sus observaciones, la que las hará constar en sus actas, y procederá de nuevo a discutirlo. Si después de esta nueva discusión, dos tercios de esa Cámara convinieren en aprobarlo, se remitirá juramente con las observaciones a la otra Cámara, la que a su vez volverá a discutirlo, y si resultare aprobado con los dos tercios de ella, pasará a ser ley(…)” (art. I Secc. VI 2). La votación será nominal, se hará constar en actas y el presidente la promulga expresa, o tácitamente si no lo observa en diez días (exceptuando los domingos). “Todo acuerdo, resolución o votación que requiera la concurrencia del Senado y la Cámara de Representantes (salvo en las cuestiones sobre receso) se presentará al presidente de los Estados Unidos, y no tendrá efecto hasta que él lo apruebe. Si lo desechare será necesaria la aprobación de los dos tercios del Senado y de la Cámara de Representantes, según las reglas y límites para los proyectos de ley.” (art. I Secc. VI 3)

En Argentina entiendo con Bidart Campos que la promulgación, u observación del Poder Ejecutivo sólo cabe cuando en sentido estricto se trata de una ley, en sentido “material”, y no cuando el Congreso dicte resoluciones, apruebe comunicaciones, decretos, haga declaraciones o decida por ley “formal” ejercer facultades, que no son estrictamente de naturaleza legislativa, como por ejemplo cuando: declara la necesidad de la reforma constitucional, cuando aprueba un tratado internacional o autoriza su denuncia, cuando dicta o reforma los reglamentos de las cámaras, cuando designa o presta acuerdo a una designación, etcétera. Néstor Pedro Sagüés admite el veto de las leyes que aprueban tratados internacionales .

Las leyes, en sentido material o formal, que dicta el Congreso pueden ser: constitucionales; generales; especiales; comunes o códigos; federales; de organización y base; leyes convenios; declarativas: de la Capital Federal, de la necesidad de la reforma constitucional, de guerra y del estado de sitio; de aprobación o denuncia de tratados internacionales; que instrumentan actos de gobierno o administrativos; que se aprueban en consultas populares, de necesidad y urgencia; “ómnibus”; delegadas; “en blanco”; secretas o aprobadas por el Congreso reunido en asamblea.

La ley 2417 de 1890, más conocida como ley Olmedo en homenaje al diputado J.M. Olmedo que la proyectó, modificada por la 3721, la 13.640, y la 23.821, establece el plazo de dos años de caducidad de los proyectos presentados en ambas cámaras, para hacerlo coincidir con el tiempo de su renovación parcial de las mismas, pero cuando estos fueren aprobados por una cámara y requieren la aprobación de la otra se extienden un año más. No tiene plazo de caducidad los proyectos de códigos, los ratificatorios de tratados con naciones extranjeras, las disposiciones generales a los proyectos del Poder Ejecutivo sobre provisión de fondos para atender créditos contra la Nación y los reclamos de particulares de igual carácter.

“En la sanción de las leyes se usará de esta la fórmula: El Senado y la Cámara de Diputados de la Confederación (en 1860 se cambió por Nación, art. 73º) Argentina, reunidos en Congreso, &ª (esta abreviatura que significaba etcétera fue sustituida por “…” en la reforma de 1994, art. 84, en la de 1949 fue suprimida, art.74) decretan o sancionan con fuerza de ley.” (art. 70º) La expresión “reunidos en Congreso” no debe entenderse como sesión conjunta ya que el trámite, como expresan los anteriores artículos, se desarrolla en sesiones separadas.

3. FUNCIONAMIENTO Y SESIONES: PREPARATORIAS, ORDINARIAS, EXTRAORDINARIAS, PRORROGA, RECESO, QUÓRUM, MAYORÍAS, PUBLICIDAD, PROYECTOS Y MOCIONES, DEBATES Y DELEGACIÓN EN COMISIONES.

SESIONES

El Congreso tiene períodos de sesiones: preparatorias, ordinarias, extraordinarias y de prórroga, y funciona; y sesiones preparatorias, de tablas, especiales y secretas.

El Presidente de la Nación hace la apertura de las sesiones ordinarias del Congreso, reunido en asamblea en el Senado (art.83º inciso 11º), aunque en la práctica lo hace en Diputados por razones de espacio, hasta 1994 era el primero de mayo, cuando asistía, y después de la reforma de ese año, el primero de marzo, y dando cuenta sobre el Estado de la Nación, de las reformas prometidas por la Constitución y haciendo recomendaciones sobre las medidas necesarias y convenientes.

Las sesiones ordinarias del Congreso duraban desde el primero de mayo hasta el treinta de septiembre de cada año (art. 52º y 83º inciso 11º), y después de la reforma de 1994 desde el 1º de marzo al 30 de noviembre. La fecha de inicio no siempre fue respetada, así en 1854 las sesiones anuales comenzaron el 22 de octubre; en 1855, el 25 de mayo; en 1856, el 18 de mayo; en 1857, el 25 de mayo; en 1858, el 20 de mayo; en 1859, el 15 de mayo; en 1860, el 17 de mayo; en 1861, el 12 de mayo; en 1862, el 25 de mayo; en 1863, el 5 de mayo; en 1854, el 12 de mayo. En 1865 comienza el 1º de mayo, pero el año siguiente se inaugura el 6 de mayo; en 1867, el 2 de junio; en 1868, el 18 de mayo. Siguen fechas distintas del mes de mayo durante los años posteriores hasta que en 1899 comienza el 1º de mayo; en 1901 se vuelve a quebrar la norma constitucional, hasta el 1º de mayo de 1905; en 1906 se inaugura el 12 de mayo. No se retorna a la fecha constitucional hasta la presidencia de Juan Domingo Perón, práctica que se continuó haciendo hasta ahora.

Hay también sesiones preparatorias, donde se incorporan los electos, se elige la Mesa Directiva de las cámaras y se aprueban los días de tablas en que sesionarán las mismas y su fecha de inicio y desarrollo está establecido en el reglamento de cada cámara, no en la Constitución. Actualmente en el Senado la primera sesión preparatoria tiene lugar el 24 de febrero de cada año o el día inmediato hábil anterior en caso que fuera feriado, a fin de designar autoridades y fijar los días y horas de sesiones de tabla, los que podrán ser alterados (art. 1 de su Reglamento) y el 29 de noviembre de cada año de renovación de la Cámara, o el día inmediato hábil anterior si fuera feriado, se reunirá el Senado para incorporar a los senadores electos que hubiesen presentado diploma otorgado por la autoridad competente y para expedirse sobre los diplomas de los electos como suplentes (art. 2 de su Reglamento Interno).

Las sesiones extraordinarias o de prórroga las convoca el Presidente de la Nación, y se discute si pueden las cámaras por sí prorrogar sus sesiones (art. 52º y 83º inciso 12º). Las de prórroga las dispone en la práctica el Presidente, aunque durante la crisis de diciembre de 2.001 el Senado decidió auto prorrogar sus sesiones, lo que luego fue dispuesto también por el Ejecutivo. En las extraordinarias el Presidente fija el temario, en las de prórroga las cámaras actúan con las mismas atribuciones que en las sesiones ordinarias.

La regla es que la Congreso sesiona con sus cámaras separada y simultáneamente, no pudiendo ninguna de ella suspenderlas por más de tres días sin el consentimiento de la otra (art. 54º), disposición similar hay en la Constitución Norteamericana, que exige además que no pueden reunirse en otro lugar que aquel en que las dos estén instaladas (art. I Secc. V 4). Pero la Constitución o las leyes prevén la reunión del Congreso en asamblea, en los siguientes casos:

1. Cuando se hace la apertura de las sesiones del Congreso con la presencia del Presidente de la Confederación (art. 83º inciso 11º);

2. Para hacer el escrutinio de la elección del Presidente y Vicepresidente de la Confederación, y su proclamación (art. 79º) y en caso de no haber alcanzado la mayoría absoluta ninguno de los candidatos el Congreso reunidos en asamblea elige entre las dos personas más votadas (art.80º), después que la reforma constitucional de 1994, que abolió los colegios electorales y estableció la elección directa y por doble vuelta, se modificó el Código Electoral Nacional (art. 120, ley 19.945 reformada por la 24.444) y se estableció que el Congreso reunido en asamblea suma los sufragios los emitidos por el electorado de los distritos y proclama la fórmula electa, o convoca a segunda vuelta si los porcentajes exigido por la Constitución así lo exigen;

3. Para tomar juramento al asumir el cargo de Presidente o Vicepresidente (art. 77º).

4. Para admitir o desechar los motivos de la renuncia del Presidente y Vicepresidente y declarar el caso de proceder a nueva elección (art. 64º inciso 18º). Respecto de lo primero el Congreso rechazó las renuncias del Vicepresidente Marcos Paz el 6 de junio1866, de Presidente Nicolás Avellaneda el 13 de agosto de 1880 y el 24 de agosto de 1940 del Presidente Roberto Ortiz, pensamos nosotros que contrariando a la Ley Fundamental que lo faculta sólo a desechar los motivos, pero no a la renuncia. Además cuando se le aceptó la renuncia al Vicepresidente Carlos “Chacho” Álvarez, el 11 de octubre de 2.000, se lo hizo en sesión separada de las cámaras y no en asamblea, como entendemos hubiera sido lo correcto constitucionalmente.

5. En caso de acefalía por estar impedidos en forma definitiva para el ejercicio del cargo el Presidente y Vicepresidente debe convocar al Congreso para que reunido en Asamblea designe al funcionario publico que ejercerá el Poder Ejecutivo hasta que un nuevo Presidente sea electo (art. 72º y ley 20.972 de 1975);

6. En muy pocos casos ante un hecho político muy importante el Presidente de la Nación compareció ante el Congreso reunido en asamblea, en fecha distinta al inicio de las sesiones ordinarias. En 1973 lo hizo Cámpora para presentar el pacto económico social entre CGT y CGE y en 1987 Alfonsín luego del levantamiento de los “carapintada”. En Estados Unidos el presidente George Washington lo hizo una vez pero sólo ante el Senado.

7. También el Congreso ha recibido y escuchado a personalidades internacionales. En el primero y en estos dos últimos casos no hace falta quórum.

El Congreso reunido en Asamblea dictó en 1868 la ley 240 ½, que no es propiamente una ley, ya que no cumplió con los pasos y procedimiento previsto en los artículos 65º y siguientes de la Constitución y porque no fue promulgada por el Poder Ejecutivo, sino una resolución del Congreso reunido en asamblea, que reglamentó el escrutinio de la elección de presidente y vicepresidente de la Nación cuando estos eran elegidos por colegios electorales. También, en la sesión conjunta de ambas cámaras del 19 y 20 de diciembre de 2001, que aceptó la renuncia del Presidente Fernando de la Rúa y designó en su lugar al gobernador de San Luis, Adolfo Rodríguez Saá, modificó el Código Nacional Electoral, ley 19.945, sin respetar el procedimiento para sanción de las leyes fijado en la Constitución, y convocó a elecciones por ley de lemas, algo que luego no se llevó a cabo.

QUÓRUM

El quórum es el “número mínimo de miembros de un cuerpo colegiado cuya presencia es necesaria para legislar”.
A la hora de determinar el quórum, hay que distinguir algunos supuestos:

a) De iniciación de sesiones

La Constitución Nacional en el artículo 64 establece: “Ninguna de ellas –las cámaras– entrará en sesión sin la mayoría absoluta de sus miembros…”.
El artículo 16 del Reglamento del Senado establecíae que: “La mitad más uno del número constitucional de senadores hará Cámara”, l. Esto se contradecíae con el criterio interpretativo expuesto en la última parte del artículo 208, ahora 209, cuando se referíae a las mayorías en las votaciones y expresaba y ahora lo sigue haciendo: “Entiéndase por mayoría absoluta, más de la mitad de los presentes”. El artículo 16 ha sido sustituido por el siguiente texto: “La mayoría absoluta del número constitucional de senadores hace Cámara.”

El Reglamento de Diputados, con la reforma de 1996, innova en la materia volviendo a la terminología constitucional, estableciendo en su artículo 15: “Para formar quórum legal será necesaria la presencia de la mayoría absoluta de sus miembros, entendiéndose como tal cuando los miembros presentes superan a los miembros ausentes”.

La Constitución y el Reglamento de Diputados hablan de mayoría absoluta, pero este último aclara que se reputará tal cuando los miembros presentes superen a los ausentes sin tener en cuenta el número de miembros que tiene la Cámara, que puede ser superior a la suma de los presentes y ausentes, si tenemos en cuenta que puede haber diputados no incorporados, suspendidos, removidos, excluidos o fallecidos, o sea que puede haber vacantes. El Senado, en cambio y como lo hacía antes también Diputados, se aparta de la interpretación clásica que entiende que mayoría absoluta es lo mismo que más de la mitad. Bidart Campos y Bidegain, sostienen que el quórum constitucional y la mayoría absoluta sólo reclaman más de la mitad y no la mitad más uno. “Aplicada a reuniones de personas que totalizan un número par, la mitad más uno da el mismo resultado que más de la mitad. Pero cuando ese total da un número impar, aquella fórmula se torna de imposible aplicación, porque, por ejemplo, la mitad más uno de 51 es 26 y medio. Como no hay medias personas, la mitad más uno debe transformarse en la mitad más medio o la mitad más uno y medio, aplicándose en la práctica esta última solución, lo que hace que el quórum de 51 sea 27 y no 26 como resulta por aplicación de la fórmula más de la mitad”. La exigencia del quórum “consiste en que en un órgano colegiado, la presencia de más de la mitad de sus miembros, permite identificar a esa reunión como el órgano mismo, siendo imposible que los restantes miembros que no concurren a ella puedan reunirse en otra parte en número suficiente para formar quórum, ya que serán necesariamente menos de la mitad” .
Sagüés sostiene que la tesis reglamentaria de la mitad más uno no puede reputarse inconstitucional, “es una versión posible y muy seguida en el derecho constitucional argentino” . Nosotros opinamos respetuosamente lo contrario. El quórum, entonces, en la Cámara de Diputados que tiene 257 miembros es 129 y no 130, que sería la mitad más uno.

b) Para sesionar

Una vez iniciada la sesión, el derecho constitucional consuetudinario, admite un número inferior al quórum para sesionar, en la medida en que no se vote o que ningún integrante de la Cámara solicite que se verifique el número de asistentes. Es más, también puede iniciarse la continuación de una sesión interrumpida por un cuarto intermedio en estas condiciones.

c) Para votar
Para votar se requiere el quórum exigido para la reunión inicial, en caso contrario no se procederá a la votación.

De acuerdo cCon el sistema de contar el quórum por el tablero electrónico, éste se marca cuando el diputado se sienta en la banca. El quórum fue bastardeado al sentarse un empleado del Congreso en una banca en el momento de votar (es el célebre caso del “diputrucho”). En 1992, el ciudadano Kenan se sentó en una banca en la sesión de la Cámara de Diputados para que se accionara el tablero electrónico que marca el quórum, cuando se votaba la ley de privatización de Gas del Estado. La Cámara, por resolución del 2 de abril, dispuso “dejar sin efecto la votación realizada en la sesión del día 26 de marzo”, y “condenar enérgicamente el hecho de que un sujeto ajeno a este Cuerpo se hubiese sentado en una banca” .

En el proyecto de reglamentación de la consulta popular del artículo 40 de la Constitución que el senador Jorge Raúl Yoma presentara en 1997 se distingue entre el quórum al momento de entrar en sesión, que es el de la mayoría absoluta de los miembros, del de la votación que se lo admite en un treinta y cinco por ciento, lo que nos parece una interpretación, aunque aparentemente ajustada a la letra de la Constitución, contraria a su espíritu y la lógica, ya que si para iniciar la sesión –que es lo menos importante– se exige lo más (mayoría absoluta), no se puede exigir lo menos (el 35%) al momento de votar –que es lo más importante–. Tampoco es entendible cuál es el motivo que justifica cambiar una regla uniforme establecida desde siempre para toda clase de votaciones, y fijar una excepción que es irritante a más de inconstitucional.

MAYORÍAS

En cuanto a los votos requeridos para tomar decisiones la regla general es la mayoría absoluta de los legisladores presentes en la sesión, que no se hayan abstenido de hacerlo –con la autorización del cuerpo–, o sea más de la mitad, que ya sabemos que no es la mitad más uno. Esto surge de las expresas disposiciones de los artículos 2098 del Reglamento del Senado y el 194 de Diputados. La Constitución no lo dice aunque lo da por supuesto en el artículo 75, 24, segundo párrafo, y el 81. Sin embargo en la última parte del 66 habla de que “bastará la mayoría de uno sobre la mitad de los presentes para decidir sobre la renuncia que voluntariamente hiciesen de sus cargos” los congresistas, lo que implicaría aceptar para este caso el criterio de la mitad más uno, diferente del de la mayoría absoluta o más de la mitad.

Las excepciones son:

a) La mayoría absoluta de los miembros de las Cámaras: artículos 85 y 101, última parte.
b) La mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de las Cámaras: artículos 39; 40; 75 incisos 2, 3 Y 24; 77; 79; 99,3; 101 y 114.
c) La mayoría de las dos terceras partes de los miembros de cada Cámara: artículos 30, 60, 70, 83 y 75,22.
d) La mayoría de las dos terceras partes de los miembros presentes: artículos 53, 59, 66, 70, 81 y 86.

En la Convención Constituyente de 1949 se discutió, al intepretar el artículo 30, si los constituyente de 1853 hicieron o no una diferencia en los distintos textos de los artículos de la Constitución cuando algunos hablaban de “dos terceras partes de sus miembros presentes” (arts. 53, 59 y 81) y en otros “dos terceras partes de sus miembros” o “con dos tercios de votos” (arts. 30, 66, 70 y 83) y se concluyó que siempre se refería “a los presentes” atento que sólo hay cámara cuando hay quórum, o sea mayoría absoluta de miembros presente, como bien indica el artículo 64 de la Constitución, 14 y 15 del Reglamento de Diputados y 16 del de Senadores; siguiendo la jurisprudencia de la Suprema Corte de los Estados Unidos de América en los casos “Missouri P.R. Co. vs. Kansas”, 248 U.S., 276, de 1919 y “Rhode Island vs. Palmer (National prohibition cases)”, 235 U.S., 350 de 1923; y los precedente nacionales de cómo se aprobaron, en ambas cámaras, las ley 234 del Congreso de la Confederación que declaró la necesidad de la reforma de la Constitución para la que tuvo lugar en 1860 y la ley 171, que lo hizo en el Senado con dos tercios de los presentes, para la reforma constitucional de 1866.

Este tema se siguió debatiendo en la doctrina y lLa reforma de la Constitución de 1994 no aclaró la cuestión y, en vez de simplificar la exigenciasel sistema de mayorías, lo ha complicado aún más, convirtiéndolo, por su diversificación, en un verdadero galimatías. Esto se agrava con las excepciones establecidas por los Reglamentos y leyes a la regla general de la mayoría absoluta que veremos cuando analicemos cada caso.

PUBLICIDAD Y SECRETO DE LAS SESIONES

Las sesiones legislativas pueden ser públicas o secretas. El Reglamento del Senado establece que serán secretas: cuando se trate cualquier asunto que tenga esel carácter a criterio de la Cámara de reservado, por resolución fundada del presidente, por pedido del Poder Ejecutivo y a petición de cincotres o más senadores (artículo 18). ESigue diciendo el Reglamento determina que “Cuando el pedido sea de sesión secreta, podrá reservarse el motivo de la misma. Iniciada una cualquier reunión sesión secreta, la Cámara podráuede continuar en forma como pública cuando la Cámara lo estime conveniente (artículo 219). No es necesario que frente a un pedido de sesión secreta deba exponerse el motivo, el mismo puede mantenerse reservado (artículo 21). El presidente del Senado, luego de recibir la petición de sesión secreta, procederá a disponer la respectiva citación para el día y hora que mejor estime, si no los hubiera señalado el cuerpo, según sea el asunto o las circunstancias del caso (artículo 22). Podrán participar en las sesiones secretas: miembros de la Cámara, secretarios y prosecretarios, ministros del Poder Ejecutivo, los taquígrafos que el presidente designe, debiendo prestar, estos últimos, juramento especial ante el presidente.

Los diputados nacionales pueden asistir a las sesiones secretas de carácter legislativo en el Senado. (art.según lo dispone la última parte del artículo 245 del Reglamento del Senado) esta Cámara.

Sobre la misma cuestión, el Reglamento de Diputados establece que el Poder Ejecutivo o cinco diputados –que deberán hacer su petición por escrito–, pueden pedir sesión secreta para que la Cámara resuelva en ella si el asunto que la motiva debe o no ser tratado reservadamente (articulo 32). Podrán participar de las sesiones secretas los miembros de las Cámaras, los secretarios, los senadores de la Nación, los ministros, los secretarios de Estado, los demás funcionarios cuya presencia autorice el cuerpo y los taquígrafos que el presidente designe (artículo 33). Del mismo modo que lo establece el Reglamento del Senado, las sesiones que empiezan como secretas, a consideración de la Cámara pueden pasar a ser públicas (artículo 34).

SIMULTANEIDAD DE LAS SESIONES

El artículo 65 de la Constitución establece: “Ambas Cámaras empiezan y concluyen sus sesiones simultáneamente. Ninguna de ellas, mientras se hallen reunidas, podrá suspender sus sesiones más de tres días, sin el consentimiento de la otra”.

La especial naturaleza de la institución Congreso, como también la necesaria coordinación en su forma de trabajo, han hecho necesario establecer esta simultaneidad. Bidart Campos entiende que la norma se extiende a: “todo tipo de sesiones constitucionales (ordinarias, de prórroga y extraordinarias)” y a “los actos del congreso como a los privativos de cada cámara” .

Bidegain, comenta que la reforma de 1949 autorizaba, en el artículo 56, la convocatoria exclusiva del Senado durante el receso de las Cámaras, para tratar los asuntos que requirieran su acuerdo.

PROYECTOS Y MOCIONES

Hay distintos procedimientos parlamentarios que se inician con los proyecto o mociones que en forma escrita o verbal se presentan en el Congreso para obtener una decisión.

Los proyectos son propuestas de idea, plan, expresión de deseos, regulación o reglamentación que se quiere expresar y proyectar para el futuro. Dicen, al respecto, los Reglamentos de la Cámaras del Congreso: “Todo asunto promovido por un Diputado deberá presentarse a la Cámara en forma de proyecto de ley, de resolución o de declaración, con excepción de las mociones a que se refiere el capítulo XII.” (Reglamento de la Honorable Cámara de Diputados art.115). En el Senado, además, agrega que hay proyectos de decreto y de comunicación (art. 125 Reglamento del la Cámara de Senadores).

Los mismos deben ser presentados por Mesa de Entrada, en forma escrita, fundados y firmados por su autor y con no más de quince diputados, en el Senado no hay número máximo (arts. 119, 120 y 123 Reglamento de Diputados CD) y serán puesto a disposición de los diarios para su publicación (art. 124 Reglamento de Diputados CD). En el Senado se incluyen en el Diario de Asuntos Entrados y deben acompañar copia en soporte digital para incorporarlo a la red informática (arts. 136 y 132 Reglamento del Senado SN). S
Si importan gastos deben en los fundamentos estimar tales erogaciones e indicar la fuente de financiamiento y no se tratará sin dictamen de comisión (art.126 Reglamento del Senado CS). Durante la discusión en general de un proyecto, sea libre o no, puede presentarse otro proyecto sobre la misma materia en sustitución de aquél (art. 165 del Reglamento del Senado) y después de leído, de fundado y de apoyado, no pasará a comisión ni tampoco se tomará inmediatamente en consideración.(art. 166)
Los proyectos de ley y resolución deberán ser rigurosamente preceptivos (art. 121 Reglamento de Diputados CD), lo que implica que debe contener una orden, un mandato o ser una regla. Deben tener, en consecuencia, una parte dispositiva, además de los fundamentos.

Se presentan por iniciativa popular, por los diputados o senadores, por mensaje del Poder Ejecutivo (no siempre los mensajes son proyectos como ocurre cuando se comunica la prórroga de sesiones o la convocatoria o temario para las sesiones extraordinarias) o que vienen aprobados de la otra cámara (art. 77 de la Constitución y 138 Reglamento del Senado SN). Entiendo que los miembros de las cámaras, diputados y senadores, no solamente pueden presentar proyectos en la Cámara que integran, sino que lo podrían hacer en la otra cámara, pero ello debería ser previsto por los Reglamentos o por el Reglamento del Congreso si alguna vez es cuando sea aprobado. N.
No hay iniciativa popular para proyectos de reforma constitucional, tratados internacionales, tributos, presupuesto y materia penal (art. 39 de la Constitución).

La Cámara de Diputados recepta las iniciativas populares (art. 39 de la Constitución CN), y tiene la iniciativa en las leyes de contribuciones y reclutamiento de tropas (art. 52 de la Constitución CN).

El Senado la tiene respecto de la ley convenio de coparticipación federal y de proveer la crecimiento armónico de la Nación y la población de su territorio; promover políticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones (art. 75, 2 y 19 de la Constitución). Si la iniciativa popular es sobre estos temas la Cámara de Diputados debe girar el proyecto al Senado una vez verificado la legalidad de la presentación, aunque ello no esté contemplado en la Constitución ni en la ley reglamentaria (art. 39 y Ley 24.747).

Los proyectos o mensajes o demás asuntos no podrán retirarlos o girarlos al archivo sin anuencia del Senado (art. 137 Reglamento del Senado SN). Ni el autor de un proyecto que esté aún en poder de la Comisión o que se esté ya considerando por la Cámara, ni la Comisión que lo haya despachado, podrán retirarlo ni modificarlo, a no ser por resolución de aquélla, mediante petición del autor o de la Comisión en su caso.(art. 125 Reglamento de Diputados RCD).

Hay distintos proyectos de ley para reglamentar la forma en que deberían redactarse las leyes , como en nuestro Reglamento General del Congreso (Trámite Parlamentario 7 de junio de 1991, página 1164, reproducido el 20 de mayo de 1993).

Ley Olmedo número 2417 (en homenaje a su autor el diputado por Córdoba José Miguel Olmedo), modificada por la 3721, 13.640 y 23.821 que establece el plazo de vigencia de los proyectos y su caducidad.

Las mociones, que también son un modo de iniciar un procedimiento legislativo, será hechas de viva voz (arts. 126 Reglamento de Diputados CD). “Toda proposición hecha de vida voz desde su banca por un senador o ministro, es una moción.” (art. 139 Reglamento del Senado). Pueden ser de orden, de preferencia, de sobre tablas y de reconsideración.

El artículo 127 de Reglamento de Diputados (que es casi idéntico al artículo 140 del Reglamento del Senado), expresa: Es moción de orden toda proposición que tenga alguno de los siguientes objetos:

1º Que se levante la sesión.
2º Que se pase a cuarto intermedio.
3º Que se declare libre el debate.
4º Que se cierre el debate. (“Que se cierre la lista de oradores o se dé por concluido el debate.” Agrega el artículo 140 de Reglamento del Senado)
5º Que se pase al Orden del Día.
6º Que se trate una cuestión de privilegio. ( El Reglamento del Senado en su artículo 140 dice en este inciso: “Que se plantee una cuestión de privilegio. Una vez deducida ésta, por un término de diez minutos, y pudiendo desplazar a todo otro asunto, el presidente dispondrá su pase a la comisión de Asuntos Constitucionales, salvo que la Cámara, con el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes, disponga su tratamiento preferente.”)
7º Que se aplace la consideración de un asunto pendiente por tiempo determinado ( o indeterminado dice el art. 140 del Reglamento del Senado).
8º Que el asunto se envíe o vuelva a Comisión.
9º Que la Cámara se constituya en Comisión.
10. Que para la consideración de un asunto de urgencia o especial la Cámara se aparte de las prescripciones del Reglamento.(“Que la cámara se aparte de las prescripciones del reglamento en puntos relativos a la forma de discusión de los asuntos.” inc. 12 del art. 140 del Reglamento del Senado)
En el Reglamento del Senado se agrega en el art 140 y como incisos:
10. Que el asunto se envíe a la comisión o las comisiones que lo hayan considerado, para su tratamiento en particular de conformidad al artículo 79 de la Constitución Nacional.
11. Que el asunto delegado para su tratamiento en particular en comisión de acuerdo al artículo 79 de la Constitución Nacional, vuelva a consideración del Senado.
La moción de fijación de día y hora de sesión de tablas se lo propone en forma verbal en las sesiones preparatorias.
Las decisiones de la comisión de labor parlamentaria se proponen verbalmente y se ejecutan sin que haya decisión escrita. Esto, de todas maneras, consta en las versiones taquigráficas de sus sesiones.

DEBATES

Los Reglamentos de las Cámaras contienen disposiciones claras y precisas acerca de la forma en que debe ser realizado el debate.
El del Senado, en el Título XII, legisla sobre “el orden de la palabra”.

Dispone que la palabra será concedida a los senadores en el siguiente orden: al miembro informante de la comisión que haya dictaminado sobre el asunto en discusión, al miembro informante de la minoría de la comisión si ésta se encontrase dividida, al autor o autores del o los proyectos en discusión, a los presidentes de los bloques parlamentarios o a los senadores que los representen, y a los restantes senadores en el orden en que lo soliciten –artículo 15049–.

Los miembros informantes siempre tienen derecho a réplica –artículo 1510–, en caso de oposición entre el autor del proyecto y la comisión, el primero podrá hablar en último término.

“Si dos senadores pidieran a un tiempo la palabra, en lo posible se le otorgará la obtendrá e al que proponga combatir la idea en discusión, si el que le ha precedido la hubiese defendido, o viceversa” (artículo 1521). Si los senadores que piden la palabra no estuviesen en el caso anterior, el presidente acordará en el orden que estime conveniente, debiendo preferir a los senadores que aún no hubiesen hablado (artículo 1532).

El Reglamento de Diputados, también fija en el Capítulo XIII, artículo 137, el orden en que será otorgada la palabra: “La palabra será concedida a los diputados en el orden siguiente:

“1º Al miembro informante de la comisión que haya dictaminado sobre el asunto en discusión.
“2º Al miembro informante de la minoría de la Comisión, si ésta se encontrase dividida.
“3º Al autor del proyecto en discusión.
“4º Al diputado que asuma la representación de un bloque.
“5º Al que primero la pidiera entre los demás diputados”.
En el resto de las disposiciones es coincidente –artículos 138, y 140 de Diputados– con excepción del artículo 139, que establece lo siguiente: “En lo posible se concederá el uso de la palabra al diputado que se oponga a las razones que se hubieren expuesto precedentemente”.

Antes de tratar un proyecto o asunto el Senado podrá constituirse en comisión, “con el objeto de cambiar ideas y de conferenciar e ilustrarse preliminarmente sobre la materia” (artículo 1543 de su Reglamento); la Cámara de Diputados lo puede hacer en cualquier momento (artículo 141). En ésta las autoridades serán las mismas del Cuerpo, en el Senado puede nombrarse un presidente y secretarios (artículo 155). La Cámara constituida en comisión resuelve si ha de proceder conservando o no la unidad del debate (artículo 1576 del Senado y 142 de Diputados). Durante la conferencia no habrá votaciones que decidan la cuestión, aunque sí puede haberla en Diputados sobre las deliberaciones y trámite del asunto, o sea sobre aspectos procesales (arts. 142 del Reglamento de Diputados y 1598 del Senado). La Cámara podrá declarar cerrada la conferencia cuando lo estime conveniente a indicación del presidente o a petición de un senador –apoyado por cinco al menos–, en la Cámara Alta, y de un diputado, en la Baja (artículos 16059 del Senado y 143 de Diputados). Este tipo de conferencia sirve para que en caso que no haya unidad de debate cada orador hable indistintamente sobre diversos puntos o cuestiones del proyecto o asunto y cuantas veces pida la palabra, que el presidente concederá por su orden, y si hubiere pedidos simultáneos se preferirá al que no hubiera hablado antes.

Los proyectos o asuntos, despachados por la respectiva comisión pasarán en el plenario de la Cámara por dos discusiones: la general y la particular, como indican los artículos 1610 Y 144 de los Reglamentos del Senado y de Diputados, respectivamente.

La discusión general es sobre el asunto “tomado en masa, o sobre la idea fundamental” – artículos 1621 del Reglamento del Senado y 145 de Diputados–.
Cada senador podrá hacer uso de la palabra por una sola vez durante veinte minutos media hora, salvo en el caso en que deba hacer rectificaciones o aclarar algunos términos, circunstancia en la cual podrá volver a hacer uso de la palabra, por diez quince minutos. Si se trata de miembros informantes o autores de proyecto o el senador que asuma la representación de un sector político, podrá extenderse en el uso de la palabra, cuarenta minutos una hora (artículo 1632 del Reglamento del Senado).
“La discusión en particular tendrá por objeto cada uno de los distintos artículos o períodos del proyecto pendiente.” (art. 146 Reglamento de Diputados y similar al 171de Senado). “Ningún asunto podrá ser tratado sin despacho de Comisión, a no mediar resolución adoptada por las dos terceras partes de los votos emitidos, sea que se formule moción de sobre tablas o de preferencia. Los proyectos que importen gastos, no podrán ser tratados, en ningún caso, sin despacho de Comisión.”( Art. 147).
El artículo 150 del Reglamento de Diputados dispone: “con excepción de los casos establecidos en el artículo 138 cada diputado, en la discusión en general podrá hacer uso de la palabra sólo una sola vez, a menos que tenga que rectificar aseveraciones equivocadas que se hayan hecho sobre sus palabras, en cuyo caso dispondrá de cinco minutos.

“Los miembros informantes de los despachos de mayoría y minoría, el autor del proyecto y el diputado que asuma la representación de un sector político de la Cámara podrán hacer uso de la palabra durante treinta minutos.

“Los demás diputados deberán limitar sus exposiciones a diez minutos.

“Los plazos establecidos para el uso de la palabra tienen carácter de improrrogables”. Cada uno de los miembros informantes de los despachos de mayoría y minoría y el autor del proyecto podrán hacer uso de la palabra durante veinte minutos. El diputado que asuma la representación de un sector político de la Cámara podrá hacer uso
de la palabra conforme el número de diputados que represente, por el tiempo que se establece a continuación: Si el bloque posee entre 1 a 3 diputados, podrá utilizar hasta 12 minutos. Si el bloque posee entre 4 a 10 diputados, podrá utilizar hasta 15 minutos. Si el bloque posee más de 10 diputados, podrá utilizar hasta 20 minutos. Los demás diputados deberán limitar sus exposiciones a siete minutos. El diputado que usó la palabra en representación de un bloque no puede utilizar esta facultad. Los plazos establecidos para el uso de la palabra tienen carácter de improrrogables.”

El Reglamento del Senado sostiene que el presidente de dicho cuerpo, por sí o a pedido de un senador, notificará al orador sobre el fin de su tiempo de exposición, pudiéndose éste ampliarse por decisión de la Cámara y por el tiempo que ésta otorgue. Se podrán autorizar insertar en el Diario de Sesiones discursos, trabajos o documentación. Si el tema a tratar fuera lo suficientemente trascendente o importante, la Cámara antes de iniciar el debate podrá modificar los tiempos del uso de la palabra, ampliando los máximos (artículo 1632).

Ambas Cámaras contemplan la posibilidad de declarar libre el debate, pudiendo los legisladores hacer uso de la palabra cuantas veces estimen conveniente pero sobre el asunto sometido a discusión. En el caso del Senado debe realizarse por petición fundada y apoyada, mientras que en la Cámara de Diputados, mediante moción de orden al efecto (artículos 1643 del Reglamento del Senado, y 151 del de Diputados).

El Reglamento de Diputados en el artículo 152 establece: “Cuando se consideren despachos de Comisión sin disidencias generales y sin observaciones formuladas en el término del artículo 113, el presidente lo anunciará así y prescindiéndose de todo debate, se votará sin más trámite”. El 153 continúa diciendo: “Si no hubiese disidencias generales en el despacho, pero sí observaciones, el miembro informante podrá usar de la palabra durante quince minutos; y sólo podrán intervenir en el debate en general, por el término de cinco minutos, el autor del proyecto, un representante de cada sector político y los diputados que hubiesen formulado observaciones. Si las mismas fueran de contenido similar y los diputados que la hubieran formulado pertenecieran al mismo bloque, uno de ellos, deberá hacer uso de la palabra en representación de los objetores de ese bloque”.

VOTACIONES

Ambas Cámaras establecen en sus Reglamentos tres maneras de votar en las sesiones plenarias: “Las votaciones de la Cámara serán nominales, mecánicas o por signos. En el caso de las primeras, se tomarán por orden alfabético. Las votaciones se llevarán a cabo en todos los casos que prevé este reglamento y en las oportunidades fijadas por la Comisión de Labor Parlamentaria o el plenario de la Cámara según el caso.” (art. 189 de Diputados) “Todos proyecto de ley se vota, tanto en general como en particular, por medios electromecánicos o nominalmente a fin de permitir registrar la forma en que ha votado cada senador. La Cámara puede resolver por mayoría absoluta de sus miembros presentes obviar este procedimiento cuando existe dictamen de comisión unánime o no se han planteado disidencias. Los proyectos de decreto, resolución, comunicación o declaración pueden votarse: 1. Por signos, que consiste en ponerse de pie o en levantar la mano. 2. Nominalmente, o por medios electromecánicos, en caso en que la Cámara así lo decida por mayoría absoluta de los presentes.” (arts. 205 del Senado) nominalmente, “a viva voz” (aclara el del Senado) y por “orden alfabético” (el de Diputados); por signos, “que consistirán en ponerse de pie o en levantar la mano” (según el del Senado); y el mecánico (Diputados) o electromecánicos (Senado), según disponen los artículos 204 del Senado y 189 de Diputados. Las mismas se llevarán a cabo en “los casos que prevé el reglamento y en las oportunidades fijadas en la Comisión de Labor Parlamentaria o el plenario de la Cámara según los casos” (Reglamento de Diputados).

La votación nominal se hace para elegir o hacer nombramientos previstos en el Reglamento, la ley o la propia Constitución, por ejemplo el caso del presidente provisorio del Senado (artículo 58 de la Constitución) o el Defensor del Pueblo (artículo 86); o cuando así lo decida la Cámara por mayoría absoluta en el Senado, o por una décima parte de los diputados presentes debiendo en este caso consignarse en el acta y en el Diario de Sesiones los nombres de los sufragantes, con la expresión del voto (artículos 205 del Senado y 190 de Diputados). El artículo 83 de la Constitución prevé la votación nominal en ambas Cámaras para votar por sí oO no la insistencia de los proyectos de ley observados o vetados total o parcialmente por el Poder Ejecutivo.

El artículo 191 del Reglamento de Diputados reza:”En caso de introducirse modificaciones o adhesiones a un proyecto originado en la Cámara de Senadores, se indicará en el acta respectiva y en el Diario de Sesiones, el resultado de la votación, con el objeto de establecer si tales correcciones o adiciones se realizaron con mayoría absoluta o dos terceras partes.”

Las votaciones se limitarán a un artículo, cuando la votación sea en particular, salvo que la Comisión de labor Parlamentaria o la Cámara de Diputados disponga hacerla por capítulos o por títulos (artículo 192) o un senador lo requiera (artículo 2076); y lo serán por la afirmativa o negativa, precisamente en los términos en que esté escrito el artículo, proposición o período que se vote (artículo 2087 del Reglamento del Senado y 193 de Diputados). El voto de la mayoría absoluta de los presentes, en quórum legal, hace decisión, entendiendo por tal “más de la mitad de los presentes”, según el artículo 2098 del Reglamento del Senado, y el de Diputados en el 194 también exige mayoría absoluta. Ambas Cámaras hacen la aclaración que en caso que la Constitución, “o este Reglamento” –como agrega el de Diputados– y decimos nosotros una ley, exijan mayorías especiales o bases del cómputo diferentes, según que deba tomarse la totalidad de los miembros o sólo los presentes, las decisiones deberán contar con ese número de votos (artículos 208 del Senado y 194 de Diputados). El artículo 2110 del Senado dice que si un senador preside la sesión en reemplazo del Vicepresidente, vota en último término. Los congresistas podrán votar por la afirmativa o la negativa, y para abstenerse necesitan autorización del cuerpo. En este caso el cálculo del quórum y el computo de la votación, se hará sobre la cantidad de votos que se emitan. (artículos 2121 del Senado y 197 de Diputados).

En el Congreso chileno y de Estados Unidos existe la institución del “pareo” por el cual un parlamentario que pertenece al sector de la Cámara que está por emitir el voto en un sentido puede pedir el “pareo” con otro imposibilitado de asistir a la sesión por un motivo justificado y que de haber estado presente hubiera votado en sentido contrario. El “pareo” consiste en pedir la autorización del cuerpo para abstenerse de votar. A nosotros nos parece una práctica saludable ya que implica que a pesar de las diferencias de opinión se mantienen criterios de caballerosidad y se respetan las mayorías determinadas por la voluntad popular. Cuando fui diputado y constituyente propuse que los Reglamentos lo consagraran, habiéndolo conseguido sólo en la Convención Municipal de la ciudad de Córdoba en 1995; que lo incorporó a su Reglamento.

Ambas Cámaras prevén la posibilidad de rectificar las votaciones que hubieren suscitado dudas respecto de su resultado la que debe solicitarla un integrante de la Cámara inmediatamente, la que se practicará con los que estuvieron presentes en la votación solamente (artículos 2109 del Senado y 195 de Diputados). Si hubiere empate se reabrirá la discusión y si después de ella hubiese nuevo empate, decidirá el presidente. Los que no hubiesen tomado parte en la votación no podrán intervenir en la rectificación. (artículos 2132 del Senado, 196 de Diputados).

La rectificación de una votación suscitada por la duda en el resultado no debe confundirse con las mociones de reconsideración que permiten rever una votación, en general o particular, donde no hubo dudas sobre el resultado. Estas sólo pueden plantearse mientras el asunto se encuentra pendiente o en la sesión en que quede terminado de votar, en general y particular, pero requerirá las dos terceras partes de los votos emitidos, no pudiendo repetirse en ningún caso. Estas mociones se tratan inmediatamente de formuladas (artículos 1487 del Senado y 135 de Diputados).

DELEGACIÓN EN COMISIONES

El artículo 79 de la Ley Fundamental dice: “Cada Cámara, luego de aprobar un proyecto de ley en general, puede delegar en sus comisiones la aprobación en particular del proyecto, con el voto de la mayoría absoluta del total de sus miembros. La Cámara podrá, con igual número de votos, dejar sin efecto la delegación y retomar el trámite ordinario. La aprobación en comisión requerirá el voto de la mayoría absoluta del total de sus miembros. Una vez aprobado el proyecto en comisión, se seguirá el trámite ordinario.

El Senado ha reglamentado esto disponiendo que la delegación se haga a las comisiones o a la comisión que haya sido girado el proyecto, pudiendo indicar los artículos en que recaerá la votación. Agrega que: “Sólo podrán tratarse conforme al presente título, los proyectos que cuenten con despacho de comisión” (artículo 1787 de su Reglamento).

Cualquier senador puede asistir a la sesión de la comisión delegada; los miembros de comisión con voz y voto, yY los demás sólo con voz. Los autores de proyecto deben ser invitados. Cada participante puede hacer uso de la palabra diez minutos por artículo, observar la unidad del debate y puede ser prorrogado dicho plazo por la mayoría de la comisión (artículo 1798).

Presidirá el plenario de comisiones el presidente de la que hubiere sido girado el proyecto en primer término, y la mayoría absoluta se computará sobre el conjunto de los integrantes de las comisiones participantes. El presidente fijará el lugar, día y horas de reunión para considerar exclusivamente los artículos cuya sanción haya sido delegada. Se podrá realizar en el recinto del Senado, en el horario que no haya sesión del cuerpo (artículo 18079). Asistirá un secretario de la Cámara que levantará el acta y los taquígrafos, y su versión será incorporada al Diario de Sesiones. Además habrá un libro especial de actas y las reuniones serán públicas (artículo 1810). Si no hay quórum a la hora de la citación se levanta la sesión, si el presidente no resuelve prorrogarla por media hora más (artículo 1821). La discusión en particular se hará artículo por artículo, debiendo votarse cada uno de ellos en forma nominal. Se pueden proponer nuevos artículos en reemplazo a los tratados (artículo 1832)). La comisión o las comisiones, se expedirán dentro del plazo de quince días, vencido el cual, el proyecto será devuelto al pleno del Senado para su consideración (art. 184). La aprobación se hace por mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de la comisión o comisiones, si la mayoría no se conforma en uno o más artículos el proyecto vuelve al plenario de la Cámara (artículo 1854). El Reglamento no expresa el caso que haya senadores que pertenezcan a más de una comisión que intervenga en esta delegación, pero nos adelantamos a opinar que en ese caso su presencia para el quórum y su voto vale tantas veces como comisiones integre.

4. DECISIONES Y ATRIBUCIONES DE LAS CÁMARAS: LA FUNCIÓN DE LEGISLAR. LEYES GENERALES, ESPECIALES, LEYES CONVENIO, DECLARATIVAS, LEYES DELEGADAS, LEYES EN BLANCO, LEYES SECRETAS, LEYES DE NECESIDAD Y URGENCIA. PROYECTOS DE LEY. DECRETOS DE NECESIDAD Y URGENCIA Y DELEGACIÓN LEGISLATIVA.

Hay distinto tipo de leyes según la Constitución y las normas consuetudinarias:

1. Constitucionales (arts. 14; 15; 18; 26; 36; 39; 40; 42; 43; 47; 49; 75, 1, 2, 3, 6, 10, 12,
13, 17, 19, 23, 27, 30; 85; 86; 99,3;100; 108;114;115;120;129 y Disposición transitoria
Octava CN).

2. Generales (art. 75, 12 CN).

3. Especiales.

De la Capital Federal. (art.3 CN)
De indemnización por esclavitud. (art.15 CN)
De asignaciones específicas de recursos coparticipables (art. 75 inc 3 CN)
De territorios nacionales (art. 75 inc.15 CN)
De organización y funcionamiento del Defensor del Pueblo. (art. 86)
Del trámite de los decretos de necesidad y urgencia (art. 99 inc. 3 CN)
De ministerios. (art. 100 CN)
Del Consejo de la Magistratura y el Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados (art.
114 y 115 CN)
De jurisdicción de delitos contra los estados cometidos fuera de territorio de la
Nación (art. 118)
De los delitos de traición contra la Nación (art.119 CN)
4. Comunes y Códigos (art.75,12 CN).

5. Federales (art. 31 y 116, excepto 75,12 CN).

6. De organización y base (art. 75, 19 CN).

7. De leyes-convenio (art. 75, 2 CN). Cuando fui diputado presenté un proyecto de ley de “Regulación de las Relaciones Ínter jurisdiccionales internas” (Tercera Rendición de Cuentas como Diputado de la Nación desde el 1º de septiembre de 1990 al 10 de diciembre de 1991”, Imprenta del Congreso, 1991, página 43 y siguiente) al que hoy día habría que agregarle la de la tramitación de los convenio entre provincias y estados extranjeros, atento lo dispuesto en el art. 116 de la CN, reformado en 1994.

8. Declarativas
De la necesidad de la reforma de la Constitución (art. 30 CN).
De la Capital Federal (art. 3 CN).
De guerra (art. 75, 25 CN).
Del Estado de sitio (art. 23 y 75,29 CN).
De nulidades de leyes (Obediencia debida y punto final).

9. De aprobación y denuncia de tratados internacionales (art 75, 22 y 24 CN) .

10. De que se declaren de jerarquía constitucional tratados internacionales de derechos humanos (art. 75, 22 CN). Este implica, desde mi óptica, ejercicio del poder constituyente.

11. De aprobación de actos de gobierno o administrativos (art. 75, 10, 20 y 28 CN).

12. De iniciativa popular (art. 39 CN y ley 24.747)

13. De convocatoria a consulta popular vinculante o no vinculante (art. 40 CN y ley 25.432 que excluye a las leyes que se aprueban con mayorías calificadas).

14. De necesidad y urgencia (art. 99, 3 CN).

15. Delegadas (art.76 CN).

16. De Reglamento del Congreso ( proyecto de Jorge Horacio Gentile “Tercera Rendición de Cuentas como Diputado de la Nación”, pág.156, Imprenta Congreso, 1991), no previsto pero no prohibido por nuestra Constitución y como tienen otros países (v.gr.: Chile, Uruguay, México y España)

17. De aprobación o rectificación del presupuesto general de gastos y cálculo de recursos de la administración nacional (art. 75, 8 CN y ley 24.156).

18. De aprobación o rechazo de la cuenta de percepción o inversión. (art. 75, 8 y 85 CN y ley 24.156).

19. Leyes “ómnibus” (v.gr.: presupuesto, de reforma del estado o de reforma económica, etcétera).

20. Leyes “en blanco” (v.gr: leyes penales).

21. Leyes “secretas” (la primera fue la ley 2802 de 1891).

22. Leyes del Congreso reunido en Asamblea (v.gr.: Ley 240 ½ de 1868 y la de convocatoria a elecciones en la crisis de diciembre de 2001 cuando se designa presidente a Adolfo Rodríguez Saá).

23. Leyes que encomiendan confeccionar y que aprueban digestos o códigos.

24. Leyes que contengan los presupuestos mínimos de protección del derecho a un ambiente sano (art. 41 CN).

25. Leyes de marco regulatorio de los servicio públicos de competencia nacional (art. 42 CN).

26. Leyes de facto.

“Durante la discusión en particular de un proyecto, puede presentarse otro u otros artículos que, o sustituyan totalmente el artículo que se está discutiendo, o suprima algo de él o lo adicione o alteren su redacción. Cuando la comisión acepta la sustitución, modificación o supresión, esta se considera parte integrante del dictamen.” (art. 174 RCS). “En cualquiera de los casos de que habla el artículo anterior, el nuevo artículo o artículos se presentan escritos; si la comisión no los acepta, se vota en primer término su dictamen, y si éste es rechazado, el nuevo artículo o artículos se consideran en el orden en que han sido propuestos.” (art. 175 RCS).

ATRIBUCIONES

La atribución más importante que la Ley Fundamental le asigna al Congreso es la constituyente (y no preconstituyente, como dicen algunos autores), en su primera etapa, según lo que establece el artículo 30º: “La Constitución puede reformarse en el todo o en cualquiera de sus partes, pasado diez años desde el día qe. la juren los Pueblos. La necesidad de reforma debe ser declarada por el Congreso con el voto de dos terceras partes, al menos, de sus miembros; pero no se efectuará sino por una Convención convocada al efecto.” La reforma de 1860 suprimió el requisito de los diez años. El artículo tiene por antecedentes los artículos CXXX al CXXXIV de la Constitución de 1819 y 182 al 186 de la Constitución de 1826, y especialmente en el proyecto de Alberdi que decía: “Artículo 37: La Constitución es susceptible de reformarse en todas sus partes; pero ninguna reforma se admitirá en el espacio de 10 años. Artículo 38: La necesidad de la reforma es declarada por el congreso permanente; pero sólo se efectúa por un congreso o convención convocado al efecto.” Por la reforma de 1994 se autorizó al Congreso a declarar de jerarquía constitucional a los tratados y convenciones sobre derechos humanos, lo que implica, también, ejercicio del poder constituyente (art. 75 inc. 22).

El artículo 64º de la Constitución de 1853 decía que: “Corresponde al Congreso:

1º. Legislar sobre las Aduanas exteriores, y establecer los derechos de importación y exportación q. han de satisfacerse en ella.” En la reforma de 1860 este texto fue reemplazado por el siguiente: “ Legislar sobre la Aduanas exteriores y establecer los derechos de importación, los cuales así como las avaluaciones sobre que recaigan serán uniformes en toda la Nación; bien entendido, que esta, así como las demás contribuciones Nacionales, podrán ser satisfechas en la moneda que fuese corriente en las Provincias respectivas por su justo equivalente. Establecer igualmente los derechos de exportación hasta mil ochocientos sesenta y seis, en cuya fecha cesarán como impuesto Nacional, no pudiendo serlo Provincial.” La reforma de 1866 suprimió “hasta mil novecientos sesenta y seis, en cuya fecha cesarán como impuesto nacional, no pudiendo serlo provincial.”

Luego continuaba el artículo 64º: “2º. Imponer contribuciones directas, pr. tiempo determinado y, proporcionalmente iguales en todo el territorio de la Confederación, siempre que la defensa, seguridad común y bien general del Estado lo exijan.” La Constitución de USA dispone en la Sección VIII (que equivalente a nuestro artículo 64º), del artículo I, que “El Congreso tendrá facultades: 1. Para establecer y recaudar contribuciones, derechos, impuestos y sisas (taxes, duties, imposts, and excises) a fin de pagar las deudas y proveer a la defensa común y bien general de los Estados Unidos. Más todos los derechos, impuestos y sisas serán uniformes en todos los Estados Unidos.”

El inciso 3º de artículo 64º establecía: “Contraer empréstitos de dinero sobre el crédito de la Confederación.”; el 2. de USA “Contraer empréstitos sobre el crédito de los Estados Unidos; y el 47 de la Constitución de 1826: “Ordenar los empréstitos que hayan de negociarse sobre los fondos del Estado”.

Continuaba el artículo 64º:“4º. Disponer del uso y de la enajenación de las tierras de propiedad nacional.

5º. Establecer y reglamentar un Banco Nacional en la Capital y sus sucursales en las Provincias, con facultad de emitir moneda.

6º. Arreglar el pago de la deuda interior y exterior de la Confederación.

7º. Fijar anualmente conforme el presupuesto de gastos de administración de la Confederación, y aprobar o desechar la cuenta de inversión.” La de 1826 decía: “Fijar cada año los gastos generales, con presencia de los presupuestos presentados por el gobierno.”(art.44) y “Recibir anualmente la cuenta de inversión de los fondos públicos, examinarla, y aprobarlas.” (art. 45)

Seguía el artículo 64º: “8º. Acordar subsidios del Tesoro Nacional a las Provincias cuyas rentas no alcancen, según sus presupuestos, a cubrir sus gastos ordinarios.

9º. Reglamentar la libre navegación de los ríos interiores, habilitar los puertos q. considere convenientes, y crear y suprimir Aduanas.” En la reforma de 1860 se agregó: “sin que puedan suprimirse las aduanas exteriores, que existan en cada Provincia, al tiempo de su incorporación.”

Decía el inciso: “10º. Hacer sellar moneda, fijar su valor y el de las extranjeras; y adoptar un sistema uniforme de pesos y medidas pª. toda la Confederación. El 5. de la Sección VIII de USA dice: “Acuñar monedas, determinar el valor de ésta y de las extranjeras y fijar las pesas y medidas.” La de 1826 “Fijar la ley, valor, peso y tipo de la moneda.” (art. 48)

Imponía el inciso “11º. Dictar los códigos civil, comercial, penal, y de minería(…)” lo que marca una de las diferencias fundamentales con la Constitución de Filadelfia ya que la legislación de fondo, que es a lo que se refiere cuando habla de los códigos, en Estados Unidos es atribución de los Estados que integran la Unión. La reforma de 1860 agregó después de enumerar los códigos “(…), sin que tales códigos alteren las jurisdicciones locales, correspondiendo su aplicación a los Tribunales Federales o Provinciales, según que las cosas o las personas cayeren bajo sus respectivas jurisdicciones;(…)” (art. 67º). La de 1957 agregó, a su vez, al código “(…)del Trabajo y la Seguridad Social”. La de 1994 después de enumerar los códigos agregó “en cuerpos unificados o separados” (art. 75 inciso 12). La reforma de 1949 a los cuatro códigos de la Constitución de 1853 le agregó los: “(…)Aeronáutico, Sanitario y de Derecho Social” (art.68 inciso 11).

El inciso 11º continuaba diciendo: “(…) y especialmente leyes pª. toda la Confederación, sobre ciudadanía y naturalización, sobre bancarrotas, sobre falsificación de la moneda corriente y documentos públicos del Estado, y las que requiera el establecimiento del juicio por jurados.” La reforma de 1860 interpoló después de la palabra ciudadanía “con sujeción al principios de la ciudadanía natural”. La Constitución de USA estableció: “4. Establecer una regla uniforme de naturalización, y decretar leyes uniformes en materia de bancarrotas para todos los Estados Unidos.(…) 6. Señalar las penas de los falsificadores del papel de crédito y moneda en los Estados Unidos.”

El inciso 12º al “Reglar el comercio con las naciones extranjeras, y de las Provincias entre sí.” equivale al 3. de la sección VIII de la de USA cuando dice: “Reglamentar el comercio con las naciones extranjeras, el que se hace de estado a estado y con las tribus de los indios.”; y al artículo 52 de la de 1826 decía: “Reglar el comercio interior y exterior.”

El 13º decía: “Arreglar y establecer las postas y correos generales de la Confederación.” El 7. del artículo I de la de USA “Establecer oficinas y caminos postales.”
El artículo 64ª continuaba: “14º. Arreglar definitivamente los límites del territorio de la Confederación, fijar los de las Provincias, crear otras nuevas, y determinar por una legislación especial la organización, administración y gobierno que deben tener los territorios nacionales, q. queden fuera de los limites q. le asignen a las Provincias.” La Constitución de 1826 decía: “Demarcar el territorio del Estado, y fijar los límites de las provincias, sin perjuicio de la permanencia de las enumeradas en el artículo 11.” (art. 53).

El inciso 15º disponía: “Proveer a la seguridad de las fronteras; conservar el trato pacífico con los indios, y promover la conversión de ellos al catolicismo.”

El 16º “Proveer lo conducente a la prosperidad del país, al adelanto y bienestar de todas las Provincias, y al progreso de la ilustración, dictando planes de instrucción general y universitaria, y promoviendo la industria, la inmigración, la construcción de ferrocarriles y canales navegables, la colonización de tierras de propiedad nacional, la introducción y establecimiento de nuevas industrias, la importación de capitales extranjeros y la exploración de los ríos interiores, pr. leyes protectoras de estos fines y pr. concesiones temporales de privilegios y recompensas de estimulo.” Sobre esto la de Estados Unidos establecía “8. Promover el adelanto de la ciencias y de las artes útiles, asegurando a los autores e inventores por tiempo limitado la propiedad exclusiva de sus respectivos escritos e inventos”. La Constitución de 1826 disponía “Formar planes generales de educación pública.” (art. 55)

El inciso 17º expresaba: “ Establecer tribunales inferiores a la Corte Suprema de Justicia; crear y suprimir empleos, fijar sus atribuciones, dar pensiones, decretar honores, y conceder amnistías generales. La de USA reza: “9. Crear tribunales inferiores a la Corte Suprema.”

Luego continúa el artículo 64º con el “18º. Admitir o desechar los motivos de dimisión del Presidente o Vice Presidente de la República; y declarar el caso de proceder a nueva elección: hacer el escrutinio y rectificación de ella.

19º. Aprobar o desechar tratados concluidos con las demás Naciones y los concordatos con la Silla Apostólica; y arreglar el ejercicio del patronato en toda la Confederación.

20º. Admitir en el territorio de la Confederación otras órdenes religiosas a más de las existentes.” Esto se suprimió en la reforma de 1994, por el Acuerdo con la Santa Sede de 1966.

21º. Autorizar al Poder Ejecutivo pª. declarar la guerra o hacer la paz.

22º. Concede patentes de corso y de represalias, y establecer reglamentos pª. las presas.

23º. Fijar la fuerza de línea, de tierra y de mar, en tiempo de paz y guerra; y formar reglamentos y ordenanzas pª. el gobierno de dichos ejércitos.

24º. Autorizar la reunión de las milicias en todas las Provincias, o parte de ellas, cuando lo exija la ejecución de las leyes de la Confederación y sea necesario contener las insurrecciones o repeler las invasiones. Disponer la organización, armamento y disciplina de dichas milicias, y la administración y gobierno de la parte de ellas que estuviese empleada en servicio de la Confederación, dejando a las Provincias el nombramiento de sus correspondientes Jefes y Oficiales, y el cuidado de establecer en su respectiva milicia la disciplina prescripta pr. el Congreso.

25º. Permitir la introducción de tropas extranjeras en el territorio de la Confederación, y la salida de las fuerzas nacionales fuera de él.

26º. Declarar en estado de sitio uno o varios puntos de la Confederación en caso de conmoción interior, y de aprobar o suspender el estado de sitio declarado, durante su receso, por el Poder Ejecutivo.”

La Constitución de Filadelfia dispone sobre estas materias:

10. Definir y castigar la piratería y demás delitos graves cometidos en alta mar, así como los delitos contra el derecho de gente.

11. Declarar la guerra, conceder patentes de corso y represalias, y establecer reglas para las presas hechas en mar y tierra.

12. Levantar y mantener ejércitos; pero ninguna asignación que se haga para este objeto deberá durar más de dos años.

13. Formar y mantener una armada.

14. Decretar ordenanzas para el gobierno y disciplina del ejercito y de la armada.

15. Dictar las disposiciones para llamar a las armas a la milicia cuando fuere necesario, a fin de hacer observar las leyes de la Unión, sofocar las insurrecciones y repeler cualquier invasión.

16. Disponer la organización, armamento y disciplina de la milicia, y el gobierno de la parte que esté al servicio de los Estados Unidos, quedando reservado a los respectivos estados el nombramiento de los oficiales, y la instrucción y ejércitos, según la disciplina prescrita por el Congreso.”
La Constitución de 1826 disponía: “artículo 40: Al congreso corresponde declarar la guerra, oídos los motivos, que exponga el poder ejecutivo. 41. Recomendar al mismo, cuando lo estime conveniente, la negociación de la paz. 42. Fijar las fuerza de línea de mar y tierra en tiempo de paz y de guerra. 43. Mandar construir, o equipar las escuadras nacionales.”

El inciso 27º de la de 1853 disponía: “Ejercer una legislación exclusiva en todo el territorio de la Capital de la Confederación, y sobre los demás lugares adquiridos pr. compra o cesión en cualquiera de las Provincias, para establecer fortalezas, arsenales, almacenes u otros establecimientos de utilidad nacional.” El mismo equivale al 17 de la de USA que dice: “Legislar exclusivamente en todas las materias concernientes al Distrito que por sesión de los estados en particular y aceptación del Congreso, haya sido elegido para la residencia del gobierno federal, distrito cuya área no podrá exceder de diez millas cuadradas. Ejercer la misma facultad sobre todos los demás lugares comprados con el consentimiento de las legislaturas de los estados a que pertenecen, para la construcción de fortalezas, almacenes, arsenales, astilleros y otros edificios que se necesitaren;”

El inciso 28º, suprimido en su primera parte en la reforma de 1860, establecía que el Congreso tenía que “Examinar las Constituciones provinciales y reprobarlas sino estuviesen conformes con los principios y disposiciones de esta Constitución y hacer todas las leyes y reglamentos que sean convenientes para poner en ejercicio los poderes antecedentes, y todos los otros concedidos pr. la presente Constitución al Gobierno de la Confederación Argentina.” La última parte es similar a la norteamericana que reza: “18. Dictar todas las leyes necesarias y convenientes para la ejecución de las facultades que preceden, y todas las demás que por esta Constitución se confieren al gobierno de los Estados Unidos, o a cualquiera de sus departamentos o funcionarios.”

El artículo 67 del proyecto de Alberdi disponía: “Corresponde al Congreso, en el Ramo de lo interior:

1º Reglar la administración interior de la Confederación, expidiendo las leyes necesarias para poner la constitución en ejercicio.
2º Crear y suprimir empleos, fijar sus atribuciones, dar pensiones, decretar honores, conceder admitías generales.
3º Proveer lo conducente a la prosperidad, defensa y seguridad del país; al adelanto y bienestar de todas las provincias, estimulando el progreso de la instrucción y de la industria, de la inmigración, de la construcción de ferrocarriles y canales navegables, de la colonización de las tierras desiertas y habitadas por los indígenas, de la plantificación de nuevas industrias, de la importación de capitales extranjeros, de la exploración de los ríos navegables, por leyes protectoras de esos fines y por concesiones temporales de privilegios y recompensas de estímulo.
4º Reglar la navegación y el comercio interior.
5º Legislar en materia civil, comercial y penal.
6º Admitir o desechar los motivos de dimisión del presidente, y declarar el caso de proceder o no a nueva elección; hacer el escrutinio y rectificación de ella.
7º Dar facultades especiales al poder ejecutivo para es pedir reglamentos con fuerza de leí, en los casos exigidos por la constitución.”
“Artículo 68. El Congreso en materia de relaciones exteriores:
1º Provee lo conveniente a la defensa y seguridad exterior del país.
2º Declara la guerra, y hace la paz.
3º Aprueba o desecha los tratados concluidos con las naciones extranjeras.
4º Regla el comercio marítimo y terrestre y con las naciones extranjeras.”
“Artículo 69: En el ramo de finanzas y de hacienda el Congreso:
1º Aprueba y desecha la cuenta de gastos de la administración de la Confederación.
2º Fija anualmente el presupuesto de esos gastos.
3º Impone y suprime contribuciones, y regla su cobro y distribución.
4º Contrae deudas nacionales, regla el pago de las existentes, designando fondos al efecto, y decreta empréstitos.
5º Habilita puertos mayores , crea y suprime aduanas.
6º Hace sellar moneda, fija su peso, leí, valor y tipo.
8º Dispone del uso de la venta de las tierras públicas o nacionales.”
“Artículo 70: Son atribuciones del Congreso en el ramo de guerra:
1º Aprobar o desechar las declaraciones de sitio, y hechas durante su receso.
2º Fijar cada año el número de fuerzas de mar y tierra que han de mantenerse en pie.
3º Aprobar o desechar la declaración de guerra, que hiciese el poder ejecutivo.
7º (sic 4º) Permitir la introducción de tropas extranjeras en el territorio de la Confederación y la salida de las tropas nacionales de él.
8º (sic: 5º) Declarar en estado de sitio uno o varios puntos de la Confederación en caso de conmoción interior.”

El proyecto de Pedro de Ángelis dedica un artículo, de la Sección Quinta, a las obligaciones y atribuciones del Congreso, del mismo cito sólo los incisos relacionados con la Constitución de 1853 y que son el “8º Dar instrucciones para celebrar concordatos con la silla Apostólica, ratificarlos, y arreglar el ejercicio del patronato en toda la República.(…) 22. Adoptar un sistema de pesas y medidas para toda la República.(…) 27. Acordar amnistías e indultos por delitos, cuyo conocimiento pertenezcan a los tribunales de la República.(…) 31 Elegir el lugar donde deban residir los supremos poderes del Estado, y que sea al mismo tiempo la Capital de la República.”

El proyecto de Gorostiaga, que sólo conocemos parcialmente, tiene algunas disposiciones que se incluyeron en el texto de 1853 como: “24. Permitir la introducción de tropas extranjeras en el territorio de la Confederación, y la salida de las fuerzas nacionales fuera de él. 25. Declarar en estado de sitio en uno o varios puntos de la Confederación en caso de conmoción interior o ataque exterior, y aprobar o desechar las declaraciones de sitio que haga, durante su receso, el Poder Ejecutivo. 26. Ejercer legislación exclusiva en todo el territorio de la Capital de la Confederación y sobre los demás lugares adquiridos para compra o cesión en cualquiera de las Provincias para establecer fortalezas, arsenales, almacenes y otros establecimientos de utilidad nacional. 27. Examinar las Constituciones provinciales, y reprobarlas si no estuviesen conformes con los principios y disposiciones de esta Constitución; y hacer en fin todas las leyes y reglamentos que sean necesarias y propias a poner en ejecución los poderes antecedentes y todos los otros concedidos por esta Constitución al Gobierno de la Confederación Argentina.”

La reforma de 1994 modificó varios incisos del artículo de las atribuciones del Congreso que en el texto ordenado quedó con el número 75, a saber:

“1. Legislar en materia aduanera. Establecer los derechos de importación y exportación, los cuales, así como las avaluaciones sobre las que recaigan, serán uniformes en toda la Nación.

2. Imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente con las provincias. Imponer contribuciones directas, por tiempo determinado, proporcionalmente iguales en todo el territorio de la Nación, siempre que la defensa, seguridad común y bien general del Estado lo exijan. Las contribuciones previstas en este inciso, con excepción de la parte o el total de las que tengan asignación específica, son coparticipables.

Una ley convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias, instituirá regímenes de coparticipación de estas contribuciones, garantizando la automaticidad en la remisión de los fondos.

La distribución entre la Nación, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre éstas, se efectuará en relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas contemplando criterios objetivos de reparto; será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional.

La ley convenio tendrá como Cámara de origen el Senado y deberá ser sancionada con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara, no podrá ser modificada unilateralmente ni reglamentada y será aprobada por las provincias.

No habrá transferencia de competencias, servicios o funciones sin la respectiva reasignación de recursos, aprobada por la ley del Congreso cuando correspondiere y por la provincia interesada o la ciudad de Buenos Aires en su caso.

Un organismo fiscal federal tendrá a su cargo el control y fiscalización de la ejecución de lo establecido en este inciso, según lo determine la ley, la que deberá asegurar la representación de todas las provincias y la ciudad de Buenos Aires en su composición.

3. Establecer y modificar asignaciones específicas de recursos coparticipables, por tiempo determinado, por ley la especial aprobada por la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara. (…)

6. Establecer y reglamentar un banco federal con facultad de emitir moneda, así como otros bancos nacionales. (…)

8. Fijar anualmente, conforme a las pautas establecidas en el tercer párrafo del inciso 2 de este artículo, el presupuesto general de gastos y cálculo de recursos de la administración nacional, en base al programa general de gobierno y al plan de inversiones públicas y aprobar o desechar la cuenta de inversión. (…)

12. Dictar los códigos Civil, Comercial, Penal, de Minería, y del Trabajo y Seguridad Social, en cuerpos unificados o separados, sin que tales códigos alteren las jurisdicciones locales, correspondiendo su aplicación a los tribunales federales o provinciales, según que las cosas o las personas cayeren bajo sus respectivas jurisdicciones; y especialmente leyes generales para toda la Nación sobre naturalización y nacionalidad, con sujeción al principio de nacionalidad natural y por opción en beneficio de la Argentina; así como sobre bancarrotas, sobre falsificación de la moneda corriente y documentos públicos del Estado, y las que requiera el establecimiento del juicio por jurados. (…)

17. Reconocer la preexistencia étnica y cultural de los pueblos indígenas argentinos.

Garantizar el respeto a su identidad y el derecho a una educación bilingüe e intercultural; reconocer la personería jurídica de sus comunidades, y la posesión y propiedad comunitarias de las tierras que tradicionalmente ocupan; y regular la entrega de otras aptas y suficientes para el desarrollo humano; ninguna de ellas será enajenable, transmisible ni susceptible de gravámenes o embargos. Asegurar su participación en la gestión referida a sus recursos naturales y a los demás intereses que los afecten. Las provincias pueden ejercer concurrentemente estas atribuciones. (…)

19. Proveer lo conducente al desarrollo humano, al progreso económico con justicia social, a la productividad de la economía nacional, a la generación de empleo, a la formación profesional de los trabajadores, a la defensa del valor de la moneda, a la investigación y al desarrollo científico y tecnológico, su difusión y aprovechamiento.
Proveer al crecimiento armónico de la Nación y al poblamiento de su territorio; promover políticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones. Para estas iniciativas, el Senado será Cámara de origen.

Sancionar leyes de organización y de base de la educación que consoliden la unidad nacional respetando las particularidades provinciales y locales; que aseguren la responsabilidad indelegable del Estado, la participación de la familia y la sociedad, la promoción de los valores democráticos y la igualdad de oportunidades y posibilidades sin discriminación alguna; y que garanticen los principios de gratuidad y equidad de la educación pública estatal y la autonomía y autarquía de las universidades nacionales. Dictar leyes que protejan la identidad y pluralidad cultural, la libre creación y circulación de las obras del autor; el patrimonio artístico y los espacios culturales y audiovisuales. (…)

22. Aprobar o desechar tratados concluidos con las demás naciones y con las organizaciones internacionales y los concordatos con la Santa Sede. Los tratados y concordatos tienen jerarquía superior a las leyes.

La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; la Declaración Universal de Derechos Humanos; la Convención Americana sobre Derechos Humanos; el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y su Protocolo Facultativo; la Convención sobre la Prevención y la Sanción del Delito de Genocidio; la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial; la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer; la Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes; la Convención sobre los Derechos del Niño; la Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas; en las condiciones de su vigencia, tienen jerarquía constitucional, no derogan artículo alguno de la primera parte de esta Constitución y deben entenderse complementarios de los derechos y garantías por ella reconocidos. Sólo podrán ser denunciados, en su caso, por el Poder Ejecutivo nacional, previa aprobación de las dos terceras parte de la totalidad de los miembros de cada Cámara.
Los demás tratados y convenciones sobre derechos humanos, luego de ser aprobados por el Congreso, requerirán del voto de las dos terceras partes de la totalidad de los miembros de cada Cámara para gozar de la jerarquía constitucional.”

“23. Legislar y promover medidas de acción positiva que garanticen la igualdad real de oportunidades y de trato, y el pleno goce y ejercicio de los derechos reconocidos por esta Constitución y por los tratados internacionales vigentes sobre derechos humanos, en particular respecto de los niños, las mujeres, los ancianos y las personas con discapacidad.

Dictar un régimen de seguridad social especial e integral en protección del niño en situación de desamparo, desde el embarazo hasta la finalización del período de enseñanza elemental, y de la madre durante el embarazo y el tiempo de lactancia.”

“24. Aprobar tratados de integración que deleguen competencias y jurisdicción a organizaciones supra estatales en condiciones de reciprocidad e igualdad, y que respeten el orden democrático y los derechos humanos. Las normas dictadas en su consecuencia tienen jerarquía superior a las leyes.

La aprobación de estos tratados con Estados de Latinoamérica requerirá la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara. En el caso de tratados con otros Estados, el Congreso de la Nación, con la mayoría absoluta de los miembros presentes de cada Cámara, declarará la conveniencia de la aprobación del tratado y sólo podrá ser aprobado con el voto de la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara, después de ciento veinte días del acto declarativo.

La denuncia de los tratados referidos a este inciso, exigirá la previa aprobación de la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara. (…)

27. Fijar las fuerzas armadas en tiempo de paz y guerra, y dictar las normas para su organización y gobierno. (…)

30. Ejercer una legislación exclusiva en el territorio de la capital de la Nación y dictar la legislación necesaria para el cumplimiento de los fines específicos de los establecimientos de utilidad nacional en el territorio de la República. Las autoridades provinciales y municipales conservarán los poderes de policía e imposición sobre estos establecimientos, en tanto no interfieran en el cumplimiento de aquellos fines.

31. Disponer la intervención federal a una provincia o a la ciudad de Buenos Aires.

Aprobar o revocar la intervención decretada, durante su receso, por el Poder Ejecutivo. (…)”

5. REGLAMENTO DE LA CÁMARA DE DIPUTADOS Y DEL SENADO. RESOLUCIONES. DECRETOS. MOCIONES: DE ORDEN, DE PREFERENCIA, DE SOBRE TABLAS Y DE RECONSIDERACIÓN.

En la Constitución y en los reglamentos internos de cada Cámara se prevén distintos procedimientos parlamentarios tienen como puerta de entrada los proyecto o mociones que en forma escrita o verbal se presentan en el Congreso para obtener una decisión.

PROYECTOS

CONCEPTO: alude a una propuesta de idea, plan, expresión de deseos, regulación o reglamentación que se quiere expresar y proyectar para el futuro. Dicen, al respecto, los Reglamentos de la Cámaras del Congreso: “Todo asunto promovido por un Diputado deberá presentarse a la Cámara en forma de proyecto de ley, de resolución o de declaración, con excepción de las mociones a que se refiere el capítulo XII.” (Reglamento de la Honorable Cámara de Diputados art.115). En el Senado, además, agrega que hay proyectos de decreto y de comunicación (art. 125 Reglamento de la Cámara de Senadores).

FORMA: Los mismos deben ser presentados por Mesa de Entrada, en forma escrita, fundados y firmados por su autor y con no más de quince diputados, en el Senado no hay número máximo (arts. 119, 120 y 123 RCD) y serán puesto a disposición de los diarios para su publicación (art. 124 RCD). En el Senado se incluyen en el Diario de Asuntos Entrados y deben acompañar copia en soporte digital para incorporarlo a la red informática (arts. 136 y 132 RSN).
Si importan gastos deben en los fundamentos estimar tales erogaciones e indicar la fuente de financiamiento y no se tratará sin dictamen de comisión (art.126 RCS).
Los proyectos de ley y resolución deberán ser rigurosamente preceptivos (art. 121 RCD), lo que implica que debe contener una orden, un mandato o ser una regla. Deben tener, en consecuencia, una parte dispositiva, además de los fundamentos.

INICIATIVA: Se presentan por iniciativa popular, por los diputados o senadores, por mensaje del Poder Ejecutivo (no siempre los mensajes son proyectos como ocurre cuando se comunica la prórroga de sesiones o la convocatoria o temario para las sesiones extraordinarias) o que vienen aprobados de la otra cámara (art. 77 de la CN y 138 RSN). Entiendo que los miembros de las cámaras, diputados y senadores, no solamente pueden presentar proyectos en la Cámara que integran, sino que lo podrían hacer en la otra cámara, pero ello debería ser previsto por los Reglamentos o por el Reglamento del Congreso cuando sea aprobado.
No hay iniciativa popular para proyectos de reforma constitucional, tratados internacionlaes, tributos, presupuesto y materia penal (art. 39 CN).
La Cámara de Diputados recepta las iniciativas populares (art. 39 CN), y tiene la iniciativa en las leyes de contribuciones y reclutamiento de tropas (art. 52 CN).
El Senado la tiene respecto de la ley convenio de coparticipación federal y de proveer la crecimiento armónico de la Nación y al poblamiento de su territorio; promover políticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones (art. 75, 2 y 19 CN). Si la iniciativa popular es sobre estos temas la Cámara de Diputados debe girar el proyecto al Senado una vez verificado la legalidad de la presentación, aunque ello no esté contemplado en la Constitución ni en la ley reglamentaria (art. 39 y Ley 24.747).

RETIRO, GIRO O MODIFICACIÓN: Los proyectos o mensajes o demás asuntos no podrán retirarlos o girarlos al archivo sin anuencia del Senado (art. 137 RSN). Ni el autor de un proyecto que esté aún en poder de la Comisión o que se esté ya considerando por la Cámara, ni la Comisión que lo haya despachado, podrán retirarlo ni modificarlo, a no ser por resolución de aquélla, mediante petición del autor o de la Comisión en su caso.(art. 125 RCD)

REDACCIÓN: Hay distintos proyectos de ley para reglamentarla, como en nuestro Reglamento General del Congreso (Trámite Parlamentario 7 de junio de 1991, página 1164, reproducido el 20 de mayo de 1993).

VIGENCIA: Ley Olmedo número 2417 (en homenaje a su autor el diputado por Córdoba José Miguel Olmedo), modificada por la 3721, 13.640 y 23.821 que establece el plazo de vigencia de los proyectos y su caducidad.

LEY

Definición: Ordenamiento de la razón innovativo y mandato, dirigido al bien común y promulgado por quién tiene a su cuidado y representa a la sociedad política (Santo Tomás y agregados).

“Las leyes pueden tener principio en cualquiera de la Cámaras del Congreso, por proyectos presentados por sus miembros o por el Poder Ejecutivo, salvo las excepciones que establece esta Constitución.” (art. 77 CN).

Se presentará en forma de proyecto de ley, toda proposición que deba pasar por la tramitación establecida en la Constitución para la sanción de las leyes. (art. 116 RCD y 127 RCS).

Son reglamentables por el Poder Ejecutivo (art. 99,2 CN), a diferencia de la Constitución norteamericana que no le atribuye esa función al Presidente.

DECRETO

“Se presentará en forma de proyecto de decreto toda proposición que tenga por objeto originar una decisión especial de carácter administrativo.” (art. 128 RCS) En Diputados esto se hace por Resolución.

RESOLUCIÓN

“Se presentará en forma de proyecto de resolución, toda proposición que tenga por objeto el rechazo de solicitudes particulares, la adopción de medidas relativas a la composición u organización interna de la Cámara, y en general toda disposición de carácter imperativo que pueda adoptar el Cuerpo por sí o juntamente con el Senado.”( art. 117 RCD)
“Se presentará en forma de proyecto de resolución toda proposición que tenga por objeto originar una resolución particular del Senado.” (art. 129 RCS)

Hay distintos tipos de resoluciones:

1. De cada cámara.

2. De ambas cámaras.

3. De aprobación o reforma de los reglamentos internos.

4. De reglamento de juicio político del Senado.

5. De reglamento de las comisiones (v.gr.: de la Comisión de Peticiones, Poderes y Reglamento para fijar el procedimiento para receptar pruebas y alegaciones de la impugnación de títulos de los diputados, art. 7 RCD ; y de la Comisión de Juicio Político, art. 83 RCD).

6. Del Congreso reunido en Asambleas

7. De los presidentes de ambas cámaras.

8. Del presidente de cada cámara.

9. Del Reglamento de Secretaría (Decreto presidencia de la Diputados del 31 de marzo de 1924).

10. De delegación a los presidentes de cada cámara.

11. Del orden del día por parte de la Comisión de Labor Parlamentaria ( art. 57 RSN)

12. De las comisiones (v.gr.: dictámenes).

13. De la comisiones de labor parlamentaria.

14. De los pedidos de informes de la Cámara de Diputados (en el Senado se hacen por proyectos de Comunicaciones).

15. De los que disponen la formación de causa en el juicio político en la Cámara de Diputados (art. 53 CN).

16. De los que destituyen o no en el juicio político en el Senado (art. 60 CN y Reglamento de Juicio Político del Senado).

17. De los que en el juicio político declarán incapaz de ocupar ningún empleo de honor, de confianza o a sueldo en la Nación (art. 60 CN y Reglamento del Juicio Político del Senado).

18. Del Senado cuando en el juicio político suspende al acusado (Reglamento de Juicio Político del Senado). Entiendo, aunque esto se haya hecho muchas veces, que es inconstitucional por no estar previsto en la Ley Fundamental y porque un reglamento de una cámara no puede privar del ejercicio de su cargo a un alto funcionario de otro Poder)

19. De los que se presta acuerdo a los pliegos para designaciones por el Senado.

20. De los que toman razón u observan convenios interprovinciales o internacionales celebrados por las provincias y de los que debe tomar razón el Congreso (art. 124 CN). Debería haber una ley que regule esta materia, como la proyectada, y antes citada, de “Regulación de la Relaciones Ínter jurisdiccionales internas”).

21. De hacer venir a los ministros del Poder Ejecutivo para recibir explicaciones e informes (art. 71 CN y 214 RSN).

22. De la interpelación o remoción por voto de censura del jefe de gabinete de ministros (art. 101 infra CN).

23. De las licencia, sanción o desafuero de diputados o senadores (art. 102 RSN).

24. De permisos para ejercer empleos o comisiones del Poder Ejecutivo (art. 31 RSN).

25. De compulsión por inasistencias de los legisladores de la minoría (arts. 64 CN y 28 RSN).

26. De sanción a las barras o a terceros (art. 216 RSN).

27. De homenajes (art.17 RSN y 221 RCD). Alguna veces se hacen en las sesiones en forma oral y sin que haya un proyecto escrito..

28. De autorizaciones al Poder Ejecutivo de hacer la guerra o la paz, ordenar represalias, permitir entrada o salida de tropas extranjeras, y autorizar la salida del país del presidente de la Nación (arts. 75, 25, 26 y 28; y 99, 18).

29. De delegar en las comisiones la aprobación en particular del proyecto. (art. 79 CN)

30. De delegar la confección y aprobación de textos ordenados.

COMUNICACIÓN

Se presentará en forma de proyecto de comunicación toda proposición dirigida a contestar, recomendar o pedir algo, o a expresar un deseo o aspiración de la Cámara, en particular los pedidos recabando informes.(art. 130 RCS) En Diputados esto es materia de Resolución.

DECLARACIÓN

“Se presentará en forma de proyecto de declaración, toda proposición que tenga por objeto expresar una opinión de la Cámara sobre cualquier asunto de carácter público o privado, o manifestar su voluntad, de practicar algún acto en tiempo determinado, no siendo incidental al curso ordinario del debate, o de adoptar reglas generales referentes a sus procedimientos.” (art. 118 RCD).

“(…)toda proposición destinada a reafirmar las atribuciones constitucionales del Senado o a expresar una opinión del Cuerpo. Todo proyecto de declaración que se refiera a logros de técnicos, investigadores o científicos argentinos, contendrá una minuta de la investigación, estudio, invención o descubrimiento producido por el evento.” (art. 131 RCS)

TRÁMITE DE LOS PROYECTOS EN DIPUTADOS

“Cuando el Poder Ejecutivo presentare algún proyecto, será anunciado y pasará sin más trámite a la Comisión respectiva. Lo mismo se observará con las sanciones procedentes del Senado.” (art. 122 RCD)

“Los proyectos que presenten los Diputados serán fundados por escrito. Se anunciarán en la sesión en que tengan entrada y pasarán a la comisión que corresponda.” (art. 123 RCD)

“Todo proyecto presentado en la Cámara, será puesto a disposición de los diarios para su publicación.” (Art. 124 RCD)

“Ni el autor de un proyecto que esté aún en poder de la Comisión o que se esté ya considerando por la Cámara, ni la Comisión que lo haya despachado, podrán retirarlo ni modificarlo, a no ser por resolución de aquélla, mediante petición del autor o de la Comisión en su caso.”( art. 125 RCD)

MOCIONES: Las mociones, que también son un modo de iniciar un procedimiento legislativo, será hechas de viva voz (arts. 126 RCD). “Toda proposición hecha de vida voz desde su banca por un senador o ministro, es una moción.” (art. 139 RCS).

Pueden ser de orden, de preferencia, de sobre tablas y de reconsideración.

Artículo 127 de RCD (140 RCS): Es moción de orden toda proposición que tenga alguno de los siguientes objetos:
1º Que se levante la sesión.
2º Que se pase a cuarto intermedio.
3º Que se declare libre el debate.
4º Que se cierre el debate. (“Que se cierre la lista de oradores o se dé por concluido el debate.” RCS)
5º Que se pase al Orden del Día.
6º Que se trate una cuestión de privilegio. ( “Que se plantee una cuestión de privilegio. Una vez deducida ésta, por un término de diez minutos, y pudiendo desplazar a todo otro asunto, el presidente dispondrá su pase a la comisión de Asuntos Constitucionales, salvo que la Cámara, con el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes, disponga su tratamiento preferente.”RCS)
7º Que se aplace la consideración de un asunto pendiente por tiempo determinado ( o indeterminado RCS).
8º Que el asunto se envíe o vuelva a Comisión.
9º Que la Cámara se constituya en Comisión.
10. Que para la consideración de un asunto de urgencia o especial la Cámara se aparte de las prescripciones del Reglamento.(“Que la cámara se aparte de las prescripciones del reglamento en puntos relativos a la forma de discución de los asuntos.” inc. 12 RCS)
En el RSN se agrega en el art 140 y como incisos:
10. Que el asunto se envíe a la comisión o las comisiones que lo hayan considerado, para su tratamiento en particular de conformidad al artículo 79 de la Constitución Nacional.
11. Que el asunto delegado para su tratamiento en particular en comisión de acuerdo al artículo 79 de la Constitución Nacional, vuelva a consideración del Senado.

FIJACIÓN DE DIA Y HORA DE SESIÓN DE TABLAS

Se lo propone en forma verbal en las sesiones preparatorias.

DECISIONES DE LA COMISIÓN DE LABOR PARLAMENTARIA

Se proponen verbalmente y se ejecutan sin que haya decisión escrita. Esto, de todas maneras, consta en las versiones taquigráficas de sus sesiones.

TRASFERENCIA DE ATRIBUCIONES AL PODER EJECUTIVO

La Constitución de 1853 se aparta de la de Filadelfia cuando en el artículo 83º inciso 2º dice: “Espide las instrucciones y reglamentos qe. sean necesarias pª la ejecución de las leyes de la Confederación, cuidando de no alterar su espíritu con excepciones reglamentarias”, lo que implicaba atribuirle al Presidente la facultad de completar el texto de las leyes sancionadas por el Poder Legislativo. La reforma de 1994 agregó dos disposiciones que ampliaron estas competencias legislativas del Poder Ejecutivo: el “Artículo 76, que dice: Se prohíbe la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo en materias determinadas de administración o de emergencia pública, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases de la delegación que el Congreso establezca. La caducidad resultante del transcurso del plazo previsto en el párrafo anterior no importará revisión de las relaciones jurídicas nacidas al amparo de las normas dictadas en consecuencia de la delegación legislativa” y el inciso 3 del artículo 99 que expresa: “(…)El Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo. Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el régimen de los partidos políticos, podrá dictar decretos por razones de necesidad y urgencia, los que serán decididos en acuerdo general de ministros que deberán refrendarlos, conjuntamente con el jefe de gabinete de ministros. El jefe de gabinete de ministros personalmente y dentro de los diez días someterá la medida a consideración de la Comisión Bicameral Permanente, cuya composición deberá respetar la proporción de las representaciones políticas de cada Cámara. Esta comisión elevará su despacho en un plazo de diez días al plenario de cada Cámara para su expreso tratamiento, el que de inmediato considerarán las Cámaras. Una ley especial sancionada con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara regulará el trámite y los alcances de la intervención del Congreso.”Antes de 1994 los presidentes había ejercido estas competencias no compatibles con el texto constitucional. Según Delia Ferreira Rubio y Mateo Goretti, se dictaron 15 decretos de necesidad y urgencia entre 1853 y 1976; 8 entre 1983 y 1989; 224 desde el 9 de julio de 1989 hasta el 30 de agosto de 1998, más otros 248, que algunos discuten si pueden considerarse tales. La Corte Suprema convalidó este proceder en el caso “Peralta” de 1990. Como hubo delegaciones legislativas antes de la incorporación del artículo 76, en 1994 se estableció, también, la cláusula transitoria octava, que expresa: “La legislación delegada preexistente que no contenga plazo establecido para su ejercicio caducará a los cinco años de la vigencia de esta disposición, excepto aquella que el Congreso de la Nación ratifique expresamente por una nueva ley. (Corresponde al artículo 76)” Este plazo fue prorrogado por leyes 25.148 y luego por la 25.645, que aprobó la legislación delegada anterior a 1994.La Comisión Bicameral Permanente, creada en la reforma de 1994, reglamentada por la ley 26.122, ya había sido prevista en el artículo 65 del proyecto de Alberdi con las siguientes atribuciones “1º Velar sobre la observancia de la Constitución, y de las leyes fundamentales del Estado, para dar cuenta al siguiente Congreso de las infracciones que pueden haberse cometido. 2º Convocar al Congreso a sesión extraordinaria, en los casos previstas por la Constitución. 3º Pasar aviso a los Senadores y Diputados suplentes para venir a ocupar el lugar de los propietarios, en los casos de impedimento físico o moral.” (art. 66). Cuando fui diputado propuse, también, una Comisión Permanente del Congreso, de diez senadores y diez diputados, en el ya comentado proyecto de “Reglamento General del Congreso”, con la función de velar por el cumplimiento de la Constitución y las leyes, y: “1. Solicita informes a los ministros del Poder Ejecutivo. 2 Efectúa investigaciones. 3. Designa comisiones especiales entre sus miembros. 4. Emite declaraciones. 5. Informa de sus actuaciones al Congreso. 6. Solicita al Poder Ejecutivo la convocatoria a sesiones extraordinarias o pide la ampliación de su temario.” .

6. RELACIONES DEL CONGRESO CON OTROS PODERES Y ÓRGANOS Y CON LA SOCIEDAD.

La relación del Congreso con el Poder Ejecutivo, que en realidad es el gobierno en sentido estricto, se da a través de distintos medios previstos o no por la Constitución que pasamos a describir.

EL PRESIDENTE Y EL CONGRESO

El presidente de las Nación, elegido en forma directa por el pueblo, concurre, junto al vicepresidente, al Congreso, reunidas ambas cámaras en asamblea, cuando asume su cargo para prestar juramento en manos del presidente del Senado (artículo 93 de la Constitución), y lo hace anualmente cuando se inician las sesiones ordinarias del Congreso, que comienzan el día primero de marzo de cada año, para informar sobre “el estado de la Nación, de las reformas prometidas por la Constitución y recomendando las medidas que juzgue necesarias y convenientes” (artículo 99,8 de la Constitución). También en situaciones extraordinarias el presidente de la Nación ha concurrido al Congreso a exponer sobre los hechos que lo motivan. Esto último no esta previsto en la Constitución, pero esta tampoco lo prohíbe. El presidente de la República también “Prorroga las sesiones ordinaria del Congreso, o lo convoca a sesiones extraordinarias, cuando un grave interés de orden o de progreso lo requiera” (Artículo 99,9 de la Constitución).

EL VICEPRESIDENTE Y EL CONGRESO

El vicepresidente, elegido en Argentina por voto directo del pueblo junto al presidente, es también presidente del Senado, sin ser senador, y vota sólo en caso de empate (artículo 57 de la Constitución).
EL JEFE DE GABINETE DE MINISTROS Y EL CONGRESO
El jefe de gabinete de ministros, cargo creado en la reforma de la Constitución de 1994, concurre a las sesiones de las cámaras del Congreso: 1.1. Mensualmente. 1.2. Por interpelaciones que den lugar al voto de censura. 1.3. Interpelación o asistencia ordinaria.

1. Pedidos de informes por escrito.

2. Concurrencia mensual

El jefe de gabinete de ministros “…debe concurrir al Congreso al menos una vez por mes, alternativamente a cada una de sus Cámaras, para informar de la marcha del gobierno, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 71 (facultad que tienen las cámaras de llamar a los ministros a su recinto). Puede ser interpelado a los efectos del tratamiento de una moción de censura, por el voto de la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cualquiera de las Cámaras, y ser removido por el voto de la mayoría absoluta de los miembros de cada una de las Cámaras” (artículo 101 de la Constitución). El artículo 214 del Reglamento del Senado dispone que cuando se produzca esta concurrencia, “…se procederá de la siguiente forma: “a) El jefe de gabinete acordará con el plenario de labor parlamentaria, por sí o a través del secretario de Coordinación Parlamentaria, el día y la hora de concurrencia a la cámara. a esos fines, con una anticipación no inferior a siete (7) días hábiles, hará llegar a la Cámara un escrito con los temas más importantes a exponer.“b) Los bloques políticos integrantes del cuerpo presentarán al jefe de gabinete de ministros, a través de la presidencia de la Cámara y con una antelación no inferior a cinco (5) días hábiles, los requerimientos, informes y ampliaciones que consideren oportunos, todos los cuales serán evacuados en la sesión de que se trate y, si la naturaleza o complejidad del asunto lo requieren, podrá ampliarlo en forma escrita dentro de los cinco (5) días hábiles posteriores a la sesión.“c) El jefe de gabinete de ministros podrá concurrir acompañado de los ministros y secretarios de Estado que considere conveniente, sin perjuicio del derecho que a los ministros del Poder Ejecutivo acuerda el artículo 106 de la Constitución Nacional.

En cualquier caso, será privativo del jefe de gabinete de ministros ordenar las exposiciones de lo ministros y secretarios de Estado que se encuentren presentes en el recinto, previo consentimiento de la presidencia del cuerpo.“La metodología de la sesión a la que concurra el jefe de gabinete de ministros será convenida en la reunión de labor parlamentaria inmediata anterior a la fecha de aquella, a la que será invitado el secretario de Coordinación Parlamentaria en representación del jefe de gabinete de ministros.

“Si no hubiese acuerdo respecto de la metodología a usar en la sesión, se actuará de la siguiente manera:“1) El jefe de gabinete de ministros y quienes lo acompañen, dispondrá en total de una hora para exponer su informes.“2) A continuación los bloques políticos que integran la Cámara dispondrán, en conjunto, de noventa (90) minutos para exponer exclusivamente sobre el informe brindado por el jefe de gabinete y en relación a los requerimientos previamente solicitados por dicho bloques de acuerdo al inciso b) del presente artículo.“El tiempo indicado se distribuirá entre los distintos bloques en relación a la cantidad de legisladores que los componen, disponiendo cada bloque de un mínimo de cinco (5) minutos. Es privativo de cada bloque ordenar el uso de la palabra de sus integrantes, lo que hará saber previamente a la Secretaria.“ La presidencia, por su parte, ordenará la lista de oradores de conformidad con lo que dispone este reglamento. Finalmente, el jefe de gabinete de ministros y quienes él indique al efecto, de conformidad, con lo establecido en el presente artículo, dispondrá de un término máximo de treinta (30) minutos para responder a los bloques que intervengan en la sesión.

Cuando la naturaleza y la complejidad del asunto lo requieran , el jefe de gabinete podrá también ampliar sus respuestas por escrito dentro de los cinco (5) días hábiles posteriores a la sesión. Los plazos establecidos para el uso de la palabra, tanto para el jefe de gabinete de ministros cuando para los bloques o, en su caso, para los senadores individualmente, son intransferibles, de forma tal que el tiempo no utilizado por quién disponga de un término acordado por el reglamento, no podrá ser empleado por ningún otro participante de la sesión.” El Reglamento de Diputados en el artículo 198 dice que: “Se denomina sesión informativa del jefe de Gabinete de Ministros a la sesión en que éste concurre ante el plenario de la Cámara”. Con no menos de siete (7) días hábiles de anticipación hará llegar a los presidentes de bloque los temas a exponer (artículo 199) y éstos le presentarán en dos días hábiles los requerimientos, informes y ampliaciones que consideren oportunos, para ser evacuados en la sesión informativa (artículo 200).

Puede ser acompañado de los ministros y secretarios de Estado que considere conveniente, quienes podrán usar de la palabra cuando lo requiera el jefe de gabinete de Ministros previo asentimiento de la Cámara (artículo 201). Dispone de una hora para exponer y a continuación lo harán los bloques en 240 minutos, en conjunto, para solicitar aclaraciones y ampliaciones, tiempo que se distribuirá en proporción a la cantidad de miembros de cada uno, con un mínimo de 5 minutos. El jefe de gabinete les responderá en 20 minutos a cada uno de los bloques, pudiendo pedir cuartos intermedios breves para ordenar las respuestas, Cuanto el tema sea complejo puede contestar por escrito en 5 días y hábiles posteriores a la sesión (artículo 202), circunstancia que, entendemos, debe evaluar y autorizar la Cámara.

3. Interpelación que de lugar al voto de censura

La Constitución en el artículo 101 dispone que el jefe de gabinete de ministros: “Puede ser interpelado a los efectos del tratamiento de una moción de censura, por el voto de la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cualquiera de las Cámaras, y ser removido por el voto de la mayoría absoluta de los miembros de cada una de las Cámaras”. Los reglamentos internos de las cámaras no han reglamentado esta disposición introducida en la reforma de 1994 y no ha tenido lugar, hasta ahora, ninguna interpelación de esta naturaleza y, en consecuencia, ningún voto de censura, en las cámaras del Congreso Argentino.

4. Interpelaciones o asistencias ordinarias

De acuerdo con el artículo 71 y 108 de la Constitución el jefe de gabinete de ministros puede a requerimiento de alguna de las cámaras o por propia iniciativa asistir a las sesiones de las mismas, como cualquier otro ministro del Poder Ejecutivo.

5. Pedidos de informes por escrito

También, al igual que el resto de los ministros, tiene el deber de contestar a los pedidos de informe por escrito que le soliciten las cámaras.

6. Los ministros y el Congreso

Los ministros del Poder Ejecutivo se relacionan con el Congreso por: 6.1. Las Interpelaciones. 6.2. Los informes anuales. 6.3. La concurrencia a las sesiones. 6.4. Los pedidos de informes por escrito.

7. Las interpelaciones

“Cada una de las Cámaras puede hacer venir a su sala a los ministro del Poder Ejecutivo para recibir las explicaciones e informes que estime convenientes” (artículo 71 de la Constitución), algo que es poco frecuente especialmente en los últimos tiempos.En los reglamentos internos de ambas cámaras se ha denominado a este instituto interpelación.

El Reglamento de la Cámara de Diputados dice: “Todo diputado puede proponer la citación de uno o más ministros del Poder Ejecutivo y juntamente con ellos la de los secretarios del Estado que corresponda para que proporcionen las explicaciones e informes a que se refiere el artículo 71 de la Constitución…”(artículo 204). “Si los informes que se tuvieren en vista se refiriesen a asuntos despachados por las comisiones que esté considerando o se apreste a considerar la Cámara, la citación del ministro y secretarios del Poder Ejecutivo, se hará inmediatamente” (artículo 205). “Una vez presentes los ministros y secretarios llamados por la Cámara, el presidente les comunicará el motivo de la citación, en nombre del Cuerpo, e inmediatamente les concederá la palabra. Luego que hubiesen concluido su exposición, hablarán el diputado interpelante y los demás diputados que lo desearen” (artículo 206). “Hasta tres días antes del fijado para la sesión en que se hayan de recibir los informes, los ministros podrán entregar a la Presidencia, por escrito, una minuta o algunas partes de ella, a los fines del mejor ordenamiento o abreviación de su exposición verbal; y en este caso, la minuta o informes se imprimirán y distribuirán y serán incluidos oportunamente en el Diario de Sesiones (artículo 207). “Los ministros y secretarios del Poder Ejecutivo y el diputado interpelante dispondrán de una hora para su primera exposición y podrán hablar una segunda vez por media hora. Sin embargo, cuando los representantes del Poder Ejecutivo ocupasen, en conjunto, en su primera exposición, un término mayor de una hora, el interpelante podrá extender la primera o la segunda de las intervenciones que le corresponden hasta un tiempo igual al empleado en conjunto por aquellos. Los demás diputados podrán hacer uso de la palabra durante un término no mayor de veinte minutos” (artículo 208). “Los términos de tiempo mencionados en el artículo anterior sólo podrán prorrogarse por una vez y por los mismos plazos.

Las rectificaciones o aclaraciones que deseen formular los oradores no podrán insumir, en ningún caso, un tiempo mayor de diez minutos y se admitirán por una sola vez”(artículo 209). “Si durante el debate o a su término se propusiese algún proyecto de ley, de resolución o de declaración, relativo a la materia que motivó el pedido de informes, al terminar el debate la Cámara podrá resolver, por el voto afirmativo de las dos terceras partes de los presentes, su tratamiento sobre tablas, no haciéndose así, será girado a la Comisión pertinente” (artículo 210). El Reglamento del Senado dispone: “Cuando en virtud de lo dispuesto por el artículo 71 de la Constitución, los ministros secretarios de Estado concurran al Senado, por pedido del mismo, el orden de la palabra será el siguiente: 1. El Senador interpelante; 2. EL ministro o el jefe de gabinete; 3. Cualquiera de los demás senadores. La duración de las exposiciones del senador interpelante, del ministro interpelado o del jefe de gabinete no podrá exceder de una hora; las de los restantes senadores de quince minutos. El senador interpelante, además de su primera intervención y con posterioridad a las respuestas del ministro o del jefe de gabinete, podrá gozar de treinta minutos para formular las observaciones que considere pertinentes. Los senadores que hablen con posterioridad al interpelante, podrán hacer llegar por escrito al ministro o al jefe de gabinete sus preguntas puntuales, las que deberán ser evacuadas inmediatamente o en la exposición final de aquél. El plazo máximo de dicha exposición final será de treinta minutos. Los plazos consignados sólo podrán ser ampliados con la aprobación de la Cámara”(artículo 213).

8. Los informes anuales

“Luego que el Congreso abra sus sesiones, deberán los ministros del despacho presentarle un memoria detallada del estado de la Nación en lo relativo a los negociaciones de sus respectivos departamentos” (artículo 104 de la Constitución), lo que no se cumple en la práctica.

9. La concurrencia a las sesiones

“Pueden los ministros concurrir a las sesiones del Congreso y tomar parte de sus debates, pero no votar” (artículo 106 de la Constitución).El artículo 138 del Reglamento del Senado les reconoce la facultad de mocionar a los ministros. El 203 de Diputados dice que: “Los Ministros del Poder Ejecutivo pueden concurrir a cualquier sesión y tomar parte en el debate. Podrán ser asistidos, cuando lo consideren conveniente, por los secretarios de Estado dependientes de sus respectivos Ministerios, lo que asimismo tendrán derecho a participar en el debate. Uno y otros serán equiparados en el uso de la palabra, a los miembros informantes de Comisión”. Esta participación de los Secretarios de Estado sólo puede hacerse cuando acompañan al ministro. En la práctica los ministros casi nunca asisten a las sesiones de las cámaras y mucho menos participan de los debates ni hacen mociones. Algunas veces asisten a las comisiones permanentes asesoras de las cámaras, que actualmente son 47 en el Senado y 45 en Diputados, o a las bicamerales.

10. Los pedidos de informes por escrito

Las cámaras permanentemente votan resoluciones en la que piden informe por escrito al Poder Ejecutivo, que los ministros deben contestar, sobre asuntos de su competencia. En la práctica son poco los pedidos que son respondidos y frente a esto el Congreso sancionó la ley 24.157, de cuyo proyecto fui autor cuando fui diputado, en el que reglamentaba los pedidos de informes y se ponía plazo para que ellos sean respondidos, pero dicha ley fue lamentablemente vetada totalmente por el Poder Ejecutivo por decreto 1955 del año 1992.

11. Las comisiones investigadoras y el Poder Ejecutivo

Las cámaras designan comisiones investigadoras, en su propio seno o bicamerales, con el objeto de esclarecer alguna cuestión o de buscar antecedentes para el dictado de una ley. En muchos casos la actividad de estas comisiones invaden las atribuciones de los poderes Ejecutivo y Judicial, lo que plantea graves problemas de competencia, por ejemplo: si ellas pueden allanar domicilios u ordenar el secuestro de documentación sin orden judicial. Estas investigaciones apuntan en muchos casos a determinar la actuación de funcionarios, o el funcionamiento de oficinas u órganos dependiente del Presidente de la Nación. Salvado los problemas de competencia estas comisiones sirven como medio de relacionar la acción del Poder Legislativo con la del Ejecutivo.

CONGRESO Y PODER JUDICIAL

El Poder Legislativo debe respetar y defender la independencia del Poder Judicial; en algunos casos las comisiones de las Cámaras han escuchado a jueces informar respecto de proyectos en estudio de las mismas y otras veces los legisladores visitan el despacho de los magistrados con igual propósito. Esta relación es muy delicada ya que la independencia de la judicatura es uno de los fundamentos de nuestro sistema de democracia constitucional. Los nuevos artículos 114 y 115, que crean el Consejo de la Magistratura y el Jurado de Enjuiciamiento establecen, que estos organismos administrativos del Poder Judicial estarán integrados también por legisladores, en los términos que determine la ley reglamentaria.

El artículo 75 de las atribuciones del Poder Legislativo dice en su inciso 20: “Establecer tribunales inferiores a la Corte Suprema de Justicia”. En igual sentido encontramos el artículo 99 de la Constitución que refiriéndose a las atribuciones del Ejecutivo establece en el inciso 4º: “Nombra los magistrados de la Corte Suprema con acuerdo del Senado por dos tercios de sus miembros presentes, en sesión pública, convocada al efecto.

“Nombra a los demás jueces de los tribunales federales inferiores en base a una propuesta vinculante en terna del Consejo de la Magistratura, con acuerdo del Senado…”.

DEFENSOR DEL PUEBLO

A partir de la introducción de la figura del ombudsman en la Constitución de Suecia de 1902 (artículo 6º), la misma se ha difundido en todo el mundo, con distintos nombres como Defensor del Pueblo que utiliza el artículo 54 de la Constitución de España de 1978.

La Constitución Argentina dice en el artículo 86 que “es un órgano independiente instituido en el ámbito del Congreso de la Nación, que actuará con plena autonomía funcional, sin recibir instrucciones de ninguna autoridad. Su misión es la defensa y protección de los derechos humanos, garantías e intereses tutelados por la Constitución y las leyes, ante los hechos, actos u omisiones de la Administración; y el control del ejercicio de las funciones administrativas públicas”.

El Defensor del Pueblo dura cinco años y tiene legitimación procesal, siendo designado y removido por el Congreso con el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de cada una de las Cámaras. Goza de las inmunidades y privilegios de los legisladores.

La regulación de esta figura tan importante, se realizó mediante la sanción de dos leyes: la 24.284 y la 24.379. Esta ley dispone en el artículo 31 que: “El Defensor del Pueblo dará cuenta anualmente a las Cámaras de la labor realizada en un informe que les presentará antes del 31 de mayo de cada año. Cuando la gravedad o urgencia de los hechos lo aconsejen podrá presentar un informe especial. Los informes anuales y, en su caso, los especiales, serán publicados en el Boletín Oficial y en los Diarios de Sesiones de ambas Cámaras. Copia de los informes mencionados será enviada para su conocimiento al Poder Ejecutivo Nacional.” Y en el 32 se refiere al contenido del informe y expresa: “El Defensor del Pueblo en su informe anual da cuenta del número y tipo de quejas presentadas; de aquellas que hubiesen sido rechazadas y sus causas, así como de las que fueron objeto de investigación y el resultado de las mismas. En el informe no deben constar datos personales que permitan la pública identificación de los interesados en el procedimiento investigador, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 26. El informe debe contener un anexo, cuyos destinatarios serán las Cámaras, en el que se debe hacer constar la rendición de cuentas del presupuesto de la institución en el período que corresponda. En el informe anual, el Defensor del Pueblo puede proponer al Congreso de la Nación las modificaciones a la presente ley que resulten de su aplicación para el mejor cumplimiento de sus funciones.” Los Reglamentos de las Cámaras no han establecido disposiciones sobre la relación con este funcionario todavía; lo ideal sería hacerlo en un Reglamento del Congreso, si alguna vez se dicta.
La referida ley se aparta de la Constitución al pretender extender prerrogativas que la misma solo reconoce a los miembros del Congreso cuando dispone en el artículo 12 que: “El Defensor del Pueblo gozará de las inmunidades establecidas por la Constitución Nacional para los miembros del Congreso. No podrá ser arrestado desde el día de su designación hasta el de su cese o suspensión, excepto en el caso de ser sorprendido in fraganti en la ejecución de un delito doloso, de lo que se deberá dar cuenta a los Presidentes de ambas Cámaras con la información sumaria del hecho. Cuando se dicte auto de procesamiento por la justicia competente contra el Defensor del Pueblo por delito doloso, puede ser suspendido en sus funciones por ambas Cámaras hasta que se dicte sobreseimiento definitivo a su favor.”

AUDITORIA GENERAL DE LA NACIÓN

El artículo 85 de la Constitución reformada en Santa Fe – Paraná dice: “El control externo del sector público nacional en sus aspectos patrimoniales, económicos, financieros y operativos, será una atribución propia del Poder Legislativo. El examen y opinión del Poder Legislativo sobre el desempeño y situación general de la administración pública estarán sustentados en los dictámenes de la Auditoría General de la Nación. Este organismo de asistencia técnica del Congreso, con autonomía funcional, se integrará del modo que establezca la ley que reglamenta su creación y funcionamiento, que deberá ser aprobada por mayoría absoluta de los miembros de cada Cámara. El presidente del organismo será designado a propuesta del partido político de oposición con mayor número de legisladores en el Congreso. Tendrá a su cargo el control de legalidad, gestión y auditoria de toda la actividad de la administración pública centralizada y descentralizada, cualquiera fuera su modalidad de organización, y las demás funciones que la ley le otorgue. Intervendrá necesariamente en el trámite de aprobación o rechazo de las cuentas de percepción e inversión de los fondos públicos”.

Fue creada por la ley de Administración Financiera 24.156, sancionada en 1992, que la regula desde el artículo 116 hasta el 127 inclusive.

En cuanto a su funcionamiento, la Auditoria está obligada a presentar a la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas antes del 1º de mayo la memoria de su actuación; dar a publicidad dicho material, con excepción de aquel que por decisión de la propia Comisión deba permanecer reservado.

Está a cargo de siete miembros, que duran 8 años, designados cada uno como Auditor General, seis de ellos son designados por resoluciones de las dos Cámaras del Congreso, correspondiendo la designación de tres a la de Senadores, y otros tres a la de Diputados; el séptimo es designado por resolución conjunta de los presidentes de ambas Cámaras, a propuesta del partido político de oposición con mayor número de legisladores en el Congreso, el cual será su presidente.

CONSEJO DE LA MAGISTRATURA

La Constitución introduce el instituto del Consejo de la Magistratura recién a partir de la reforma de 1994. Es así como su artículo 114 establece: “El Consejo de la Magistratura, regulado por una ley especial sancionada por la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara, tendrá a su cargo la selección de los magistrados y la administración del Poder Judicial.

“El Consejo será integrado periódicamente de modo que se procure el equilibrio entre la representación de los órganos políticos resultantes de la elección popular, de los jueces de todas las instancias y de los abogados de la matrícula federal. Será integrado, asimismo, por otras personas del ámbito académico y científico, en el número y la forma que indique la ley.

“Serán sus atribuciones:

“1. Seleccionar mediante concursos públicos los postulantes a las magistraturas inferiores.

“2. Emitir propuestas en temas vinculantes, para el nombramiento de los magistrados de los tribunales inferiores.

“3. Administrar los recursos y ejecutar el presupuesto que la ley asigne a la administración de justicia.

“4. Ejercer facultades disciplinarias sobre magistrados.

“5. Decidir la apertura del procedimiento de remoción de magistrados, en su caso ordenar la suspensión, y formular la acusación correspondiente.

“6. Dictar los reglamentos relacionados con la organización judicial y todos aquellos que sean necesarios para asegurar la independencia de los jueces y la eficaz prestación de los servicios de justicia”.

La reglamentación y la puesta en funciones de este organismo, que –reiteramos– es administrativo y no judicial, ya que no ejerce función jurisdiccional, aunque está integrado también por jueces, determina las relaciones con el Poder Legislativo y esta regulada por las leyes 24.937, 24.939, 25.669, 25.876 y 26.080. Esta última ley dispuso que en su artículo 2º que: “El Consejo estará integrado por trece miembros, de acuerdo con la siguiente composición:

“1. Tres jueces del Poder Judicial de la Nación, elegidos por el sistema D´Hont, debiéndose garantizar la representación igualitaria de los jueces de cámara y de primera instancia y la presencia de magistrados, con competencia federal del interior de la República.

“2. Seis legisladores. A tal efecto los presidentes de la Cámara de Senadores y de la Cámara de Diputados, a propuesta de los bloques parlamentarios de los partidos políticos, designarán tres legisladores por cada una de ellas, correspondiendo dos a la mayoría y uno a la primera minoría.

“3. Dos representantes de los abogados de la matrícula federal, designados por el voto directo de los profesionales que posean esa matrícula. Uno de los representantes deberá tener domicilio real en cualquier punto del interior del país.

“4. Un representante del Poder Ejecutivo.

“5. Un representante del ámbito académico y científico que deberá ser profesor regular de cátedra universitaria de facultades de derecho nacionales y contar con una reconocida trayectoria y prestigio, el cual será elegido por el Consejo Interuniversitario Nacional con mayoría absoluta de sus integrantes.

Los miembros del Consejo prestarán juramento en el acto de su incorporación de desempeñar debidamente el cargo por ante el presidente de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.

Por cada miembro titular se elegirá un suplente, mediante igual procedimiento, para reemplazarlo en caso de renuncia, remoción o fallecimiento.”

Esta muy discutida integración ha tratado de dar una mayor representación al sector político y favorecer al gobierno de turno, y contradice a la Constitución cuando dice “de los jueces de todas las instancias y de los abogados (usando el plural) de la matrícula federal”, al haber suprimido la presencia de algún juez de la Corte -la más alta instancia- y al haber reducido a un solo abogado la representación de los matriculados. Igual objeción merece el haber reducido a un académico, cuando la ley Fundamental habla de “…personas (también en plural) del ámbito académico y científico…”(art. 114)

El artículo 3º manda que: “Los miembros del Consejo de la Magistratura durarán cuatro años en sus cargos, pudiendo ser reelectos con intervalo de un período. Los miembros del Consejo elegidos por su calidad institucional de jueces en actividad o legisladores, cesarán en sus cargos si se alterasen las calidades en función de las cuales fueron seleccionados, debiendo ser reemplazados por sus suplentes o por los nuevos representantes que designen los cuerpos que los eligieron para completar el mandato respectivo. A tal fin, este reemplazo no se contará como período a los efectos de la reelección.”

JURADO DE ENJUICIAMIENTO

Del mismo modo que el Consejo de la Magistratura, el Jurado de Enjuiciamiento fue introducido en nuestra Constitución con la reforma del año 1994.

El artículo 115 de la misma establece: “Los jueces de los tribunales inferiores de la Nación serán removidos por las causales expresadas en el artículo 53, por un jurado de enjuiciamiento integrado por legisladores, magistrados y abogados de la matrícula federal.

“Su fallo, que será irrecurrible, no tendrá más efecto que destituir al acusado. Pero la parte condenada quedará no obstante sujeta a acusación, juicio y castigo conforme a las leyes ante los tribunales ordinarios.

“Corresponderá archivar las actuaciones y, en su caso, reponer al juez suspendido, si transcurrieren ciento ochenta días contados desde la decisión de abrir el procedimiento de remoción, sin que haya sido dictado el fallo.

“En la ley especial a que se refiere el artículo 114, se determinará la integración y procedimiento de este jurado”.

La Disposición Transitoria Decimocuarta de la Constitución dice que: “Las causas en trámite ante la Cámara de Diputados al momento de instalarse el Consejo de la Magistratura, les serán remitidas a efectos del inciso 5 del artículo 114. Las ingresadas en el Senado continuarán allí hasta su terminación”.

Esta reglamentado por las leyes 24.937, 24.939, 25.669, 25.876 y 26.080 que en el artículo 22 regla: “El Jurado de Enjuiciamiento estará integrado por siete miembros de acuerdo a la siguiente composición:

“1.- Dos jueces que serán: de cámara, debiendo uno pertenecer al fuero federal del interior de la República y otro a la Capital Federal. A tal efecto, se confeccionarán dos listas, una con todos los camaristas federales del interior del país y otra con los de la Capital Federal.

“2.- Cuatro legisladores, dos por la Cámara de Senadores y dos por la Cámara de Diputados de la Nación, debiendo efectuarse dos listas por Cámara, una con los representantes de la mayoría y la otra con los de la primera minoría.

“3.- Un abogado de la matrícula federal, debiendo confeccionarse una lista con todos los abogados matriculados en el Colegio Público de Abogados de la Capital Federal y en las Cámaras Federales del interior del país que reúnan los requisitos para ser elegidos jueces de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.
Todos los miembros serán elegidos por sorteo semestral público a realizarse en los meses de diciembre y julio de cada año, entre las listas de representantes de cada estamento. Por cada miembro titular se elegirá un suplente, por igual procedimiento, para reemplazarlo en caso de renuncia, impedimento, ausencia, remoción o fallecimiento.

Los miembros del Jurado de Enjuiciamiento estarán sujetos a las incompatibilidades e inmunidades que rigen para sus calidades funcionales. El miembro elegido en representación de los abogados estará sujeto a las mismas inmunidades e incompatibilidades que rigen para los jueces.”

En inciso 3 es inconstitucional al establecer un solo abogado cuando el artículo 115 de la Constitución refiere en plural de los letrados. Es más democrático elegir a los consejeros por votación, como establecía la ley anterior, que hacerlo por sorteo como lo establecerla vigente.

MINISTERIO PÚBLICO

Este órgano ha encontrado en el artículo 120 de la Constitución el lugar que le correspondía en el firmamento institucional argentino, con independencia de los tres poderes tradicionales del gobierno federal, especialmente del Poder Ejecutivo, del que se había convertido en los últimos tiempos en una de sus dependencias y al cual representaba en juicio, en una función que no le debía delegar, ya que no le es específica y en algunos casos puede llegar a serle contradictoria.

El artículo 120 dice que su función es la de “promover la actuación de la Justicia en defensa de la legalidad, de los intereses generales de la sociedad, en coordinación con las demás autoridades de la República”, con lo que deslinda claramente lo que son intereses de la sociedad, de los del Estado, y fija un deber de coordinación con las demás autoridades, entre las que se encuentra el Congreso, que es el mismo que debe establecerla en la ley reglamentaria que debe dictar. Se ha omitido señalar la finalidad que como ministerio pupilar debe asumir, ya que al establecerle una autoridad bifronte: con el Procurador General de la Nación y Defensor General de la Nación, debemos entender que el Ministerio Público se integra tanto con el ministerio fiscal como el pupilar, para la defensa de incapaces, pobres y ausentes.

En un proyecto que presentamos en 1989 en la Cámara de Diputados habíamos propuesto la creación de un Ministerio Público, “extra-poder”, que asumía tanto el ministerio fiscal como el pupilar, y devolvía al Ejecutivo la función de defender al Estado nacional, centralizado o descentralizado, en juicio. En el mismo se daba estabilidad, mientras durara su buena conducta, a los fiscales y defensores, lo que no hizo el artículo 120. Este artículo ahora esta reglamentado por la ley 24.946.

COMISIÓN FISCAL FEDERAL

La Constitución, en el artículo 75, 2, refiriéndose a las atribuciones del Congreso, y en el inciso dedicado a la cuestión impositiva establece: “Un organismo fiscal federal tendrá a su cargo el control y fiscalización de la ejecución de lo establecido en este inciso, según lo determine la ley, la que deberá asegurar la representación de todas las provincias y la ciudad de Buenos Aires en su composición”.

Todos los regímenes fiscales de coparticipación son complejos, y el argentino no es una excepción. Por ello, y a los fines de un control de dicha materia, la reforma de la Constitución realizada en 1994, previó la creación de un ente específicamente destinado a esta actividad, el cual hasta este momento no ha sido reglamentado ni creado. Como no se dictó aun la ley de coparticipación federal tampoco se reglamentó esta Comisión.

PARTIDOS POLÍTICOS

Los partidos políticos son el alma de nuestro sistema republicano y democrático. Sin ellos la vida institucional de los Estados carecería de sentido, sobre todo la de una institución tan rica en representatividad y pluralismo como el Congreso. Ya lo dice la Constitución en el artículo 38: “Los partidos políticos son instituciones fundamentales del sistema democrático. Su creación y el ejercicio de sus actividades son libres dentro del respeto a esta Constitución, la que garantiza su organización y funcionamiento democráticos, la representación de las minorías, la competencia para la postulación de candidatos a cargos públicos electivos, el acceso a la información pública y la difusión de sus ideas. El Estado contribuye al sostenimiento económico de sus actividades y de la capacitación de sus dirigentes. Los partidos políticos deberán dar publicidad del origen y destino de sus fondos y patrimonio.”

A través de ellos el pueblo manifiesta su voluntad política y desarrolla sanamente sus inquietudes cívicas. Y qué mejor lugar que el Congreso para que, en un marco de diálogo y confrontación, los partidos ejerzan sus funciones trascendentales como la de canalizar iniciativas de sus afiliados y de aquellos que los han votado, confiándoles un lugar de importancia en la vida política del país; rendirle cuenta de su gestión; controlar desde el ángulo de la oposición, las actividades de aquellos que ejercen las funciones de gobierno y, desde el oficialismo, explicar, defender y hacer la autocrítica de las políticas llevadas a cabo; contribuir a “la capacitación de sus dirigentes”, como indica el artículo 38, y de la ciudadanía en general –para nosotros la función más trascendente de los partidos y la más descuidada–, entre otras. Todo esto sin violentar la naturaleza del Parlamento, en donde más allá de la fidelidad a un partido político prima la responsabilidad en el ejercicio de una tarea confiada por la Constitución a través del pueblo en el normal procedimiento del sufragio. Los partidos políticos están regulados, en el orden federal, por la ley orgánica 23.298; donde están previstos los partidos de distritos, los nacionales y las confederación de partidos, la fusión y las alianzas electorales entre los mismo; y su financiamiento por la ley 26.215, que sustituyó la fracasada ley 25.600 dictada en plena crisis en el año 2002.

LOBBIES

Siendo el Congreso una institución abierta está expuesta a las influencias y presiones de las personas, corporaciones o instituciones con poder o liderazgo dentro de la sociedad, para obtener decisiones que les interesen o favorezcan o impedir las que no les convengan. En estas conductas puede haber delitos, corrupción, tráfico de influencias y presiones; las primeras deben ser severamente sancionadas por la legislación penal o por los códigos o leyes de ética pública, los segundos deben ser regulados, limitados y controlados por normas que el propio Congreso debe establecer.

La ley federal de regulación de lobbies, del 2 de agosto de 1946, dictada por el Congreso de los Estados Unidos dispone:

– Definiciones de lo que la ley entiende por contribución, persona jurídica, Secretario de la Cámara de Representantes.
– Detalles de las contribuciones, retención o recepción de recibos o facturas.
– Recepciones de contribuciones.
– Detalles de cuentas realizadas con el Secretario de la Cámara.
– Conservación de las facturas.
– A qué personas se les aplica esta norma.
– El Registro de lobbistas de la Secretaría del Senado y el Secretario de la Cámara de Representantes, recopilación de información. – Los reportes y facturas.
– Las penalidades y prohibiciones.
– Las excepciones a la ley.

El parágrafo 2, nos detalla cuáles son las contribuciones, y establece que toda persona que solicite o reciba una contribución de una organización o fundación lleva aparejada una carga que consiste en realizar un detalle exacto de la contribución, monto o valuación de la misma; el nombre y la dirección de la persona que haga contribuciones de quinientos dólares o más y la fecha en que fue realizada; toda factura hecha por cualquier organización o fundación y el nombre y el domicilio de la persona en nombre de la cual dicha factura es hecha y la fecha de la misma.

El parágrafo 3, “Recepción de contribuciones”, nos dice que cualquier individuo que reciba una contribución de quinientos dólares o más por cualquier propósito establecido debe, dentro de los cinco días de recibida, rendir cuentas a la persona u organización para la cual la recibió, a través de un detalle exhaustivo, que incluya el nombre y la dirección de la persona que hizo esa contribución y la fecha de la misma.

El parágrafo 6 se titula: “Personas a las cuales les es aplicable este capítulo”, y se aplica a cualquier persona –con excepción de comités políticos definidos en la ley federal de prácticas de corrupción, u organizaciones estatales o comités locales de partidos políticos–, quien por su cuenta o a través de algún agente o empleado o de otras personas de alguna manera, directa o indirectamente, solicite, colecte, o reciba dinero o cualquier otra cosa de valor para ser usado principalmente con la finalidad de pasar o frustrar alguna legislación del Congreso, e influir, directa o indirectamente, en el pasaje o frustración de alguna ley del Congreso.
El parágrafo 7 instituye el Registro de lobbistas en la Secretaría del Senado y la Oficina del Secretario de la Cámara de Representantes.

Cualquier persona que tenga interés personal en erogar una suma de dinero con el propósito de atemperar la influencia de pasar o frustrar una ley del Congreso. Antes de actuar en ese sentido, debe registrarse en la oficina del Secretario de la Cámara de Representantes y la Secretaría del Senado, debiendo entregar a estos dos oficiales, por escrito y bajo juramento, su nombre y domicilio comercial, el nombre y dirección de la persona para la cual trabaja, y aquella en cuyo interés pareciera que trabaja, la duración de su empleo, cuánto paga y está por recibir, en nombre de quién paga o recibe el dinero, cuánto está por pagar de gastos, y qué tipo de gastos están incluidos. Esta persona que se está por registrar, archivará el reporte bajo juramento de todo el dinero recibido y gastado por él durante el anterior cuarto de año, en el transcurso de su trabajo; en nombre de quién paga; con qué propósito; y el nombre de cualquier periódico, diario o revista u otra publicación en la cual haya publicado algún artículo o editorial; y la finalidad de la legislación que él está dispuesto a apoyar o a oponerse. Lo dispuesto en esta sección no se aplicará a las personas que aparezcan ante un comité del Congreso en apoyo o repudio de una ley; o a cualquier oficial público en ejercicio del cargo; o a cualquier periódico o publicación periódica que en El curso ordinario de su negocio publique noticias, editoriales u otro complemento, o pague espacios, en que directa o indirectamente surja el pasaje o frustración de una ley, y dicho periódico o publicación no tenga intención de realizar otras actividades relacionadas con el apoyo o rechazo de la ley.

Toda la información presentada a los fines de ser registrada, es compilada por el Secretario de la Cámara de Representantes y la Secretaría del Senado. Esta información es archivada y debe ser impresa en los registros del Congreso.

El penúltimo capítulo trata sobre las sanciones que deben aplicarse a aquellos que infringen la legislación. Y dice que toda persona que viole las provisiones de este capítulo, es culpable de felonía y debe ser penada al pago de una multa no mayor de cinco mil dólares o al cumplimiento de una pena privativa de la libertad no mayor a 20 meses, o ambas cosas.

Adicionalmente a estas sanciones, cualquier persona culpable de felonía específicamente se le prohíbe, por un período de tres años desde que fue condenada, a traficar influencia, apoyar o desechar una ley o presentarse a una comisión con tal propósito; y cualquier persona que viole alguna de estas disposiciones, será culpable de felonía y debe ser castigada al pago de una suma no mayor de diez mil dólares, o ser apresado por no más de cinco años, o ambas cosas.
En nuestro Congreso, a pesar que hubo proyectos para reglamentar esta materia y que la acción de los lobbistas es pública y notoria, no se ha llegado a aprobar ninguno de ellos.

ÓRGANOS DE OTROS ESTADOS, INTERNACIONALES O SUPRANACIONALES

Los tratados internacionales establecen relaciones del Congreso con otros Estados, con organismos internacionales o supranacionales y sus miembros integran comisiones u organismos parlamentarios supranacionales o multi o binacionales. Nuestro país integra la centenaria Unión Interparlamentaria, el Parlatino, la Comisión Parlamentaria del Mercosur, el Parlasur, y la Comisión Legislativa Argentino–Chilena, entre otras. El proceso de globalización ha acentuado estas relaciones en los últimos años.

CONCLUSIONES

El Congreso y la democracia, superaron los cuestionamientos que recibieron desde el autoritarismo en el desgraciado período que va desde 1930 a 1983, en que se alternaron gobiernos civiles con gobiernos militares. Sin embargo, en la nueva etapa iniciada en 1983, donde la convicción ciudadana por la democracia es firme, se han planteado nuevos desafíos, como el que Dick Morris señala, en clave norteamericana, referido al paso de la democracia madisoniana (representativa) a la jeffersoniana (directa) , que en realidad significa -después de la consulta popular del Beagle (1985), de los nuevos derechos a la iniciativa y consulta popular introducidos en la reforma constitucional de 1994 y, especialmente, de la crisis de diciembre de 2001- que los ciudadanos, los que votan, están mejor informados y exigen mayor participación, no toleran los oscuros procedimientos de selección de candidatos (en listas sábanas), ni el despersonalizado sistema electoral vigente y objetan el ejercicio de la función de los legisladores por falta de transparencia, por la no rendición de cuentas, por las dudas que en algunos casos suscita el comportamiento de los representantes del pueblo y por el “clientelismo” político que, entre otras cosas, ha poblado de “ñoquis” la administración del Congreso. Quizás, llegó el momento de hacer una reforma del Congreso, como ocurrió en Estados Unidos en 1946, para modernizar su funcionamiento, mejorar la calidad de sus integrantes y de quienes los asesoran, regular el accionar de los lobbies, modernizar los modos de comunicación entre el Congreso y sus legisladores con los ciudadanos y consultarlos con mayor frecuencia respecto de los temas.

Es necesario ponerle freno al frecuente ejercicio que el Poder Ejecutivo hace de la función legislativa, al reglamentar las leyes, al hacer uso de la delegación que le hace el propio Congreso para dictarlas (art. 76 de la Constitución reformada en 1994) y a la atribución de dictar decretos de necesidad y urgencia (art. 93 inciso 3), que el Congreso al no reglamentar ni integrar la Comisión Bicameral Permanente, ha dejado de controlar. Los constituyentes de 1853 al crear el Congreso quisieron lo que Carlos María Bidegain describió como “un Congreso ideal”, al decir: “Un buen Congreso, a mi juicio, será el que ostente un título legítimo de representación, esté integrado en un elevado porcentaje por personas capaces para el desempeño del cargo, por su cultura, inteligencia, laboriosidad y antecedentes; cuente con un buen reglamento y en su correcta aplicación construya su `derecho parlamentario’ y se atenga a él, sobre la base del aprovechamiento del tiempo, la organización del trabajo en comisiones efectivamente dedicadas al estudio, el estricto respeto de las facultades de control, iniciativa y libertad de expresión de las minorías, sin perjuicio de la responsabilidad de la mayoría de cumplir su plan de labor, superando por medios lícitos toda abusiva maniobra obstruccionista; sepa actuar con urgencia cuando sea necesario, pero con serenidad y mesura dando ejemplo de respeto de los derechos de las personas y a las competencias del Poder Judicial y del Poder Ejecutivo; sea escrupuloso, hasta el punto de exageración, en el cuidado del comportamiento ético de las Cámaras, de sus miembros y de todo el Gobierno” .

La historia, sin embargo, demuestra que no siempre se han respetado estos altos propósitos y el Congreso, sea por defecto de quienes fuimos sus integrantes o por incomprensión de la sociedad, no siempre fue el centro de nuestra república democrática. Las consecuencias de nuestra infidelidad a estos postulados la hemos pagado muy cara y es de desear que en el futuro el Congreso vuelva a ser símbolo de la democracia y fiel reflejo de las aspiraciones de nuestro pueblo.

Córdoba, de septiembre de 2009.

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