La Política a Nivel Municipal

Filósofo italiano Norberto Bobbio

Sumario: I. Introducción. Principio de subsidiariedad. Concentración de poderes: El Híperpresidencialismo. II. La política en los municipios. El despliegue de la autonomía municipal. La “autonomía” judicial. Lo institucional. Finanzas. Las nuevas necesidades. Seguridad pública. Políticas de personal. Políticas sociales, culturales y ecológicas. III: Conclusión.

I. Introducción

Partimos del concepto de que el hombre es un ser conciente y libre que tiene derecho a realizarse como persona. Que además, por sus propias limitaciones, como decía Aristóteles es un “zoon politikon” lo que podemos traducir como un animal cívico o político, y por ello necesita convivir con otras personas y con ellas participar de comunidades y sociedades, como las familias, las sociedades vecinales, educacionales, económicas, sindicales, ONGs y demás sociedades intermedias, que a su vez se encuentran contenidas en las sociedades políticas. Éstas a su vez, para organizarse necesitan de constituciones, reglas de comportamiento, y autoridades, que legislan, gobiernan, administran y ejercen la función jurisdiccional; todo lo cual debe tener por finalidad el bien común.

La organización de las complejas sociedades políticas actuales ha hecho necesario la creación de los Estados, que son aquella parte de la sociedad política especializada en la ley, que las gobierna, las administra y que disponen y regulan los servicios públicos esenciales, todo lo cual contribuye a encaminar a dichas sociedades políticas, y a quienes la integran, a alcanzar el bien común, que no es otra cosa que el buen vivir de las personas que participan de las mismas. Y como expresa Jacques Maritain“El bien común de la sociedad humana (…), para ser verdaderamente bien común, y bien “honesto”, propiamente dicho, implica su redistribución o reversión a las personas como tales.”

La socialización de las personas hace necesario la existencia de la política, que no es otra cosa que la ciencia, el arte y la virtud de bien común, que abarca todo lo que tiene que ver con el gobierno del Estado, pero también “esencialmente la vida política, la lucha por el poder”, como recuerda Marcel Prelot ; lo que comprende, como bien señala Arturo Ponsati, las relaciones: de mando y de obediencia, de lo privado y lo público y del amigo y el enemigo.  La exigencia de alcanzar el bien común obliga a los que gobiernan, para tener legitimidad, que sean elegidos por sus representados; que los mismos sean consultados respecto de los proyectos de normas y decisiones que se proponen decidir, y que las normas y actos de gobierno sea públicos.

La organización del poder en un Estado democrático es necesario que sea limitado, desconcentrado, descentralizado, que respete el principio de subsidiariedad, y que garantice los derechos humanos.

Si el fin de la política es el bien común es indispensable que los derecho de la personas sean respetados y garantizados por los órganos del Estado, y que las decisiones políticas que más atañen a cada persona en particular sean tomadas por las autoridades más cercanas a ellas, dejando las decisiones políticas más complejas y que abarcan a más personas, regiones, provincias o grupos sociales o étnicos, para ser gestionadas y decididas por las autoridades u órganos de poderes superiores. La cercanía, en el espacio y en el tiempo; de quien legisla, decide, administra o juzga; respecto de los derechos y las necesidades del ciudadano es la mejor regla de eficacia que se puede emplear en el arte y en la virtud de la política. En un Estado constitucional pluralista hay distintos espacios públicos que es necesario delimitar e integrar.

Peter Häberle afirma: “La dignidad del hombre como `premisa cultural antropológica´ del Estado Constitucional, la democracia como `consecuencia organizativa´”, y  sostiene la tesis de que “(…) el Estado constitucional como modelo tiene que estructurarse hoy de manera federal o regional. Incluso los Estados unitarios clásicos como Francia, marchan por el camino de la regionalización (…) El estado unitario centralizado ha terminado para el Estado constitucional. Basado sobre los derechos humanos y ciudadanos, el Estado constitucional descubre la pluralidad de cultura interna, reconoce el valor de las distintas formas de división del poder y comienza a valorar en serio la democracia local diversificándose en un sentido federalista o regionalista.”

En el Estado Federal Argentino, diseñado en base al modelo de la Constitución de Filadelfia, conviven distintos niveles estatales y espacios públicos, que lo muestran pluralista, en el que se reconocen distintas competencias y atribuciones, y donde se manifiestan diversas expresiones políticas, sociales, de la cultura, de las tradiciones, recuerdos históricos, símbolos (escudos o banderas) y en algunos casos hasta etnias y lenguas o dialectos, que los caracterizan. Como bien señalaba Seymour Martin Lipset “La democracia requiere instituciones que respalden el conflicto y el desacuerdo, así como otras que mantengan la legitimidad y el consenso.”

Los niveles, ámbitos y competencias del Estado federal; de las regiones interprovinciales; de las provincias, de sus departamentos o partidos y de las regiones creadas por convenios entre municipios; de los municipios con carta orgánica y sin ella, y las comunas; y el de la ciudad autónoma de Buenos Aires, y ahora el de sus comunas, son expresiones de este pluralismo organizacional, establecido así por la Constitución para que los órganos de sus respectivos gobiernos dicten normas, garanticen los derechos de los ciudadanos que lo integran y gestionen mejor el bien común. Este modelo, que no es otra cosa, como bien señala David Held,  “la construcción teórica diseñada para relevar y explicar los elementos clave de una forma democrática y su estructura subyacente de relaciones” y “(…) por consiguiente, `redes´ complejas de conceptos y generalizaciones acerca de aspectos políticos, económicos y sociales”

Todo esto debe leérselo en un contexto de globalización de la política, de la economía, de lo social, de lo ambiental y de lo cultural; y donde los procesos de integración y de delegación de facultades a organismos supranacionales son cada vez más frecuentes.

Principio de Subsidiariedad

El principio de subsidiariedad, tan caso de la Doctrina Social de la Iglesia, nos indica que “las sociedades de orden superior deben ponerse en una actitud de ayuda (subsidium) – por tanto de apoyo, promoción y desarrollo- respecto de las menores (…) A la subsidiariedad entendida en sentido positivo, como ayuda económica, institucional, legislativa, ofrecidas a las entidades sociales más pequeñas, corresponde una serie de implicancias en negativo, que imponen al Estado abstenerse de cuanto restrinja, de hecho, el espacio vital de las células menores y esenciales de la sociedad. Su iniciativa, libertad y responsabilidad, no deben ser suplantadas.” 
“El principio de subsidiariedad protege a las personas de los abusos de las instancias sociales superiores e insta a estas últimas a ayudar a los particulares  y a los cuerpos intermedios a desarrollar sus tareas. Ese principio se impone porque toda persona, familia y cuerpo intermedio tiene algo de original que ofrecer a la comunidad (…)”
“Con el principio de subsidiariedad contrastan las formas de centralización, de burocratización, de asistencialismo, de presencia injustificada y excesiva del Estado y del  aparato público (…)” 

Concentración de poderes: El Híperpresidencialismo
En los últimos años se ha producido en Argentina el fenómeno llamado “hiperpresidencialimo”, por el que se ha dado un proceso de concentración de poderes en el Estado federal argentino, y dentro del mismo en el Poder Ejecutivo, que ha tornado más que ilusorios los principios republicanos de división de poderes y ha debilitado la forma federal de Estado, que proclama la antigua Constitución de 1853 (Art.1). Los gobiernos provinciales, municipales y de la ciudad de Buenos Aires se han convertido en dependientes de las finanzas y de las decisiones presidenciales, lo que ha quebrantado sus autonomías. El presidente legisla a través de decretos de necesidad y urgencia y mediante decretos justificados por una delegación que le hizo el Poder Ejecutivo con motivo de la emergencia política y económica que se produjo en el año 2001, y que se ha prorrogado desde entonces y sin causa que la justifique.

El Congreso, que sesiona muy poco, desde que el gobierno perdió la mayoría en las cámaras en las elecciones del año 2009, no ha sancionado el presupuesto general de la Nación del año 2011; ni la ley de coparticipación federal que debe dictar por exigencia de la Constitución cuando fue reformada en 1994; y el jefe de gabinete de ministros pocas veces cumple con la obligación constitucional de “informar de la marcha del gobierno” mensualmente y en forma alternada a la Cámara de Diputados y al Senado (Art. 101 de la Constitución).

Los recursos fiscales que en los últimos años ha ido acumulando el Estado Federal han desfinanciado a los gobiernos provinciales, de la ciudad de Buenos Aires y de los municipios, y como consecuencia de ello han condicionado su accionar político y de gobierno. Ello se ha producido principalmente con el establecimiento: las retenciones a la exportaciones; del quince por ciento que el Gobierno central retiene de la coparticipación federal a las provincias desde que se crearon las ahora estatizadas AFJP; el distorsivo impuesto al cheque, a los bienes personales, el uso que se hace de los recursos previsionales del ANSeS y las reservas del Banco Central.

El “modelo” de concentración de poder, con elecciones periódicas y con reelección indefinida de Hugo Chávez en Venezuela, de Rafael Correa en Ecuador, de Evo Morales en Bolivia y de Daniel Ortega en Nicaragua han tenido una influencia importante en el “modelo” kirchnerista que prevalece en nuestro país.

II. La Política en los Municipios
Si revisamos nuestra génesis institucional veremos que la organización política de nuestras villas o ciudades, el cabildo, fue la institución estatal que mayor arraigo e importancia tuvo mientras fuimos parte del Reino de España, la legislación de indias así lo certifica.

Alrededor de los cabildos de las ciudades más importantes se diseñaron el Virreinato del Río de la Plata y las gobernaciones intendencias, durante la época de los Borbones, y de la división de estas surgirán, en el periodo patrio, las provincias. La Primera Junta de Gobierno fue elegida por el Cabildo de Buenos Aires en 1810, y las Legislaturas, que dictarán las primeras constituciones de las provincias, vendrán a reemplazar a los cabildos de las ciudades capitales de las mismas.

La Constitución de la Confederación  Argentina 1853 será sancionada en Santa Fe por los representantes de trece provincias, a las que se les agregará Buenos Aires, luego de ser derrotada en la Batalla de Cepeda, de haber firmado del Pacto de San José de Flores en 1859 y de la reforma de la Constitución de 1860. Trece de las catorce provincias fundadoras tuvieron por capital una ciudad cabildo.

Las graves dificultades y el tiempo que insumió, antes y después de 1853, el “constituir la unión nacional”, primer objetivo del Preámbulo de la Constitución, demoraron la implementación adecuada del “régimen municipal” encomendada a las Constituciones provinciales (artículo 5), y durante mucho tiempo se discutió en las mismas si los municipios eran entes desconcentrados de la organización del estado provincial, o sea entes autárquicos, o si eran una forma de descentralización política, con autonomía, o sea un tercer escalón de la organización estatal.

Este debate concluyó con la reforma de la Constitución de 1994, donde se dispuso que las provincias dicten sus constituciones conforme a lo dispuesto por el artículo 5 “asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero.” (Artículo 123) En consecuencia, los municipios autónomos, como tercer nivel del Estado federal, se dan sus propias normas, eligen sus autoridades, y se gobiernan y administran a sí mismos, dentro del marco de su competencia poblacional, territorial y material.  Es importante acotar que la autonomía municipal o comunal tiene por límite y características, respecto de su “alcance y contenido”, las que le fijan las Constituciones y leyes provinciales. Además, la Constitución no les reconoce autonomía judicial o jurisdiccional.

En algunas provincias el progreso ha sido significativo y la autonomía y la extensión de sus atribuciones ha sido notable, si la comparamos con los alcances que tenían antes del ciclo de reformas de las constituciones provinciales iniciado en 1986 y que en Córdoba se dio en el año siguiente. Este proceso autonómico se desarrolló aún más con el dictado de cartas orgánicas municipales que se hicieron en muchas ciudades del país, y se consolidó con la reforma de la Constitución Nacional de1994. Algunas provincias conservan el régimen anterior, de escasa descentralización y de gran dependencia de las provincias por no haberse adecuado al plan autonómico de los constituyente de 1994.

Hay provincias que mantienen una organización municipal de condados, en el que los límites territoriales se confunden con los de los partidos o departamentos, como en las provincias de Buenos Aires (Arts. 190 y 191 Const. Prov.), Mendoza (Art. 190 C.P.), La Rioja (Art.155 bis C.P.) y San Juan (Art. 239 C.P.); y otras donde se adoptó el sistema de municipios de ejido urbano o de villa, identificado con los límites de las ciudades o pueblos. Las provincia de Río Negro (Art. 227 C.P.) y Corrientes (Art. 218 C.P.) tiene un sistema intermedio de “ejidos colindantes” En estos casos hay provincias que tienen distintos tipos de organización de gobiernos locales, como aquellos que tienen carta orgánica, como ley fundamental, que son los que tienen mayor número de habitantes, y otros que no la tienen y se rigen por una ley orgánica municipal provincial. Algunas provincias, como las de Córdoba y Santa Fe, tienen comunas, en los pueblos que tienen pocos habitantes (en Córdoba hasta 2 mil); y otras en las poblaciones pequeñas se eligen comisionado municipal por el voto popular (Santiago del Estero Art. 209 C.P.) y (San Luis Art.251 C.P.), o permiten crear comisiones vecinales (San Juan Art. 252 C.P. cuando haya más de 500 habitantes).

Para nosotros el municipio es una sociedad política “(…) urbana local, jurídica y políticamente organizada dentro de una organización  política y jurídica superior” , como lo es en Argentina la provincia y el Estado federal. “Las características de la vida urbana generan un tipo de relaciones de vecindad que se diferencia claramente de las que conforman la vecindad rural, porque tienen una intensidad notablemente mayor, lo que implica una interdependencia más marcada de los vecinos entre sí, una mayor necesidad de regular el ejercicio de los derecho para armonizarlos y un fuerte acrecentamiento de las necesidades colectivas a satisfacer. Es lo que se ha dado en llamar relaciones de “estrecha vecindad.”

Pedro José Frías, recordado por Alberto Zarza Mensaque, nos decía que “La política municipal debe evitar la acumulación de poder, no exigido ni por la mediación política ni por la gestión de gobierno. Debe honrar el hecho técnico, respetar la gestión, crecer en servicios. La calidad de vida domina la vida en vecindad (…)”

El despliegue de la autonomía municipal
El despliegue y ampliación de las competencias de los municipios, como el escalón estatal más cercano a la gente, no ha cesado a pesar del reconocimiento de su autonomía que han hecho las constituciones y leyes provinciales en los últimos tiempos. Sin embargo las políticas centralistas, especialmente por el desmesurado crecimiento de la “caja” del Gobierno Nacional, han creado serios inconvenientes para el ejercicio de sus competencias y para hacerse cargo de los nuevos requerimientos que hacen los vecinos y que corresponde asumir a las autoridades comunales por el principio de subsidiariedad.

Aunque se han celebrado distintos convenios intermunicipales previstos en las constituciones provinciales los mismos no se han generalizado más y algunas veces encuentran dificultades en su implementación porque, como ocurre también con los convenios interprovinciales y los convenios de las provincias con estados extranjeros, no se ha dictado la ley reglamentaria que fije el alcance de los mismos.

Así como los órganos ejecutivos de los gobiernos nacional, provincial y municipal acumulan “superpoderes” y mayores competencias, es también notable las demandas ciudadanas a las autoridades municipales para que asuman mayores atribuciones de las que tienen para solucionarles sus problemas más acuciantes, en razón de la más directa y estrecha relación y compromiso que hay entre representados y representantes. Este desborde que motivan los requerimientos ciudadanos nos obliga a replantear y buscar encausar la cuestión, inspirados siempre en el principio de subsidiariedad.

La ampliación de las competencias confiada a los municipios ha sido notable en las últimas décadas. Un ejemplo de ello es si comparamos las atribuciones que le reconocía la Constitución de la Provincia de Córdoba reformada en 1923 con la sancionada en 1987 . Hoy podemos decir que este catálogo de atribuciones se ha tornado insuficiente y seguramente en posteriores reformas deberá ser ampliado.

La “Autonomía” Judicial


A los cinco órdenes de autonomía declarado por la Ley Fundamental (Art. 123) se agrega la “jurisdiccional” o judicial, que sólo le fue reconocida al mayor de los municipios, o a esa devaluada provincia, que jurídicamente se engendró en la Convención de 1994 con el nombre de ciudad autónoma de Buenos Aires (Art. 129).

Esta omisión hizo que en las constituciones provinciales y en los demás municipios se creara una “justicia administrativa”, para atender cuestiones de faltas, contravenciones y, en algunos casos, tributarias, que no integran ninguno de los tres poderes judiciales que la Constitución admite, y que son la Justicia provincial, la federal y la de la ciudad de Buenos Aires.

¿Qué son entonces estos “juzgados” administrativos?

Los que distinguen “justicia” de “jurisdicción” –transpolando una distinción que se hace, generalmente, en los sistemas parlamentarios donde no hay la división de poderes ni un Poder Judicial, como en los presidencialista- atribuyen a los jueces de la Constitución la primera, y a los llamados “jueces” administrativos, la segunda, lo que para nosotros es un juego de palabras que nada aclara y mucho confunde, pero que se hace para eludir la terminante prohibición de nuestra Constitución Nacional cuando expresa: “En ningún caso el presidente de la Nación puede ejercer funciones judiciales, arrogarse el conocimiento de causas pendientes o restablecer las fenecidas” (Art. 109) y que se repite en las constituciones provinciales, en algunos casos en forma más terminante, como en la de Córdoba donde se afirma, para no dejar dudas al respecto, que “El ejercicio de la función judicial corresponde exclusivamente al Poder Judicial de la Provincia.” (Art. 153).

Por todo ello, para nosotros, los “jueces” administrativos son, como indica la palabra, meros órganos administrativos, que no ejercen función judicial o jurisdiccional. Las constituciones y leyes provinciales no han sido claras en definir su carácter cuando han hecho mención de los mismos (Art. 187 Constitución de Córdoba).

Para las cuestiones que se resuelven a través de la acción de inconstitucionalidad, los conflictos de poderes, los amparos, las expropiaciones o las cuestiones civiles o contencioso administrativo de plena jurisdicción o de ilegitimidad de naturaleza municipal son resueltos por los tribunales provinciales en pleitos que se tramitan en ellos.

Para las faltas y contravenciones hay estos llamados “jueces” administrativos de faltas, cuyas decisiones, no son sentencias judiciales, sino actos administrativos, que como tales pueden ser impugnados y anulados por la Justicia provincial siguiendo el procedimiento contencioso administrativo.

Los juzgados de falta municipales son creados por ordenanza por lo que la necesaria estabilidad de sus “jueces” termina, en muchos casos, con la derogación de la ordenanza y la sustitución por otra.

El abuso que de los juzgados de falta hacen las empresas cobradoras de multas, que emplean cámaras fotográficas en las rutas para detectar faltas de los conductores de automóviles, que son contratadas por algunos municipios y que se llevan un importante porcentaje de la recaudación de dichas multas, son una demostración de su débil “autoridad”, imparcialidad y eficacia de dicho juzgados.

El Tribunal administrativo municipal fiscal establecido en la Carta Orgánica Municipal de la ciudad de Córdoba (Arts. 104 a 108) afortunadamente fracasó en su implementación y quedó como letra muerta en su texto.

Las provincias deberían prever, acordando con los municipios, la creación de  tribunales vecinales que atiendan, además de causas que no merezcan ser atendidas por los colapsados jueces de primera instancia actuales, las faltas provinciales y municipales. Así lo proyectamos, sin éxito, en la Convención Constituyente de 1995 para la Carta Orgánica Municipal de Córdoba.
Los Tribunales de Cuentas, heredados de las leyes de indias, abolidos a nivel nacional y de algunas provincias, pero que se conservan todavía a nivel municipal, no son tribunales -ni judiciales ni administrativos- sino contralorías, y deberían ser adecuados en su composición, forma de designación, y competencias, a éste carácter, que predomina ampliamente en la mayoría de las constituciones de América. La ampliación del número de sus integrantes, como lo hizo la Carta Orgánica de la Municipalidad de Córdoba, y la electividad de los mismos, sólo se justifica por la necesidad de aumentar el número del personal político.

Lo Institucional
En los municipios que tengan radios municipales extensos y, en los mismos, haya barrios o zonas en la que habitan comunidades que merezcan autarquía se deberían crear comunas, como lo propusimos para la Municipalidad de Córdoba -en base a la estructura administrativa de los Centros de Participación Comunal (CPC)- en la Convención Constituyente que sancionó su Carta Orgánica en 1995, siguiendo el criterio descentralizador de las grandes ciudades de América y Europa. Dichas comunas deberían tener autoridades, elegidas por los vecinos, con competencias descentralizadas, y no ser un conjunto de oficinas desconcentradas, como lo son hoy los CPC dependientes del Intendentes. El pueblo de la ciudad de Buenos Aires acaba de elegir los seis ciudadanos que se harán cargo del gobierno de los quince Centros de Gestión y Participación Comunal que existen en dicha urbe, y que entre ellos han elegido su presidente..
La exigencia de que en los concejos deliberantes haya una mayoría de la mitad más uno de concejales de la lista electoral que obtenga la mayor cantidad de sufragios, aunque ello exceda lo que por el sistema proporcional le corresponde, es una imposición inaceptable, como lo que dispone el Inciso 3 del Artículo 183 de la Constitución de la Provincia de Córdoba.

La Banca del vecino en los Concejos Deliberante –como está previsto, por ejemplo, en la Carta Orgánica de Río Cuarto- , el Historiador de la ciudad –como existe en La Habana y demás ciudades de Cuba- y el Defensor del pueblo (o del Vecino como propusimos sin éxito para la Carta Orgánica de la Municipalidad de Córdoba cuando fui constituyente en 1995); son instituciones a las que puedan recurrir los vecinos para quejarse y peticionar por el accionar del gobierno, la administración y los servicios que preste el municipio, o la preservación del patrimonio cultural, con legitimidad activa para accionar judicialmente en el caso del defensor del pueblo, como indica el segundo párrafo del artículo 43 de la Constitución Nacional. En la Carta Orgánica de Villa Carlos Paz el defensor es elegido por el pueblo

El empleo de la iniciativa, la consulta y la revocatoria popular deben ser facilitadas para que haya una mayor participación de los vecinos en la toma de decisiones para lo cual no deberá descartarse el empleo de los medios informáticos como Internet en los lugares donde ello sea factible.

Los municipios deben impulsar la creación de consejos de partidos políticos, económicos sociales, de la cultura, interreligiosos, de la juventud con el objeto de coordinar actividades y proponer normas, obras o actividades que tengan que ver con sus propios fines.

Es necesario que los Concejos Deliberantes sancionen códigos de ética y creen una Junta de Ética de los funcionarios políticos de los municipios para despejar dudas respecto de sus conductas, remuneraciones, gastos de representación, viáticos, incompatibilidades, manejo de recursos públicos, declaraciones juradas, premios, donaciones y sanciones que merezcan por el transgredir las mismas, y de todo a lo que tiene que ver con la moral pública.

La informatización del gobierno y la administración municipal deben hacerse para que en las elecciones se vote en urnas electrónica y en los escrutinios se emplee igual tecnología; para facilitar la publicidad de los actos de gobierno; agilizar el funcionamiento y los trámites; hacer más transparente la ejecución del presupuesto, las contrataciones y las licitaciones. El uso del llamado pregón informático, empleado en Brasil, podría ser una mejora en la transparencia de las compras de bienes y la contratación de servicios.

La difusión y publicación de las obras, servicios y actividades del municipio y las indicaciones que el mismo quiera hacer por los medios de comunicación masivos no podrán hacerse para favorecer ni castigar a ninguno de ellos, ni a ningún partido político, empresa, ONGs o persona o grupo de personas en particular. La red Internet y las redes sociales en general deben ser medios de comunicación que deben usarse en los municipios.

En la Provincia de Córdoba donde entre municipios y comunas hay 427 gobiernos locales hay que encontrar mecanismos más expeditivos para determinar los límites y extensión de los radios municipales y las creaciones de nuevas comunas, como para que éstas se puedan convertir en municipios, y crear ámbitos de negociación y mecanismos que puedan zanjar los conflictos que se susciten por estos motivos.  Además, en Córdoba “Por ley el Gobierno Provincial delega a los municipios el ejercicio de su poder de policía, en materias de competencia municipal en las zonas no sujetas a su jurisdicción territorial.” (Art. 185 C.P.)

En el año 2004 se promulgó la Ley Orgánica de Regionalización de la Provincia de Córdoba Nº 9026 por el que se han organizado las comunidades regionales departamentales de municipios y comunas, con distinta suerte. Algunos están presididos por el legislador del departamento, que lo integra según dispone dicha norma, como en Calamuchita, Unión y Pocho.

En la provincia de Córdoba se creó la Mesa de trabajo Provincia-Municipios, que participan el gobierno provincial e intendentes de distintas ciudades; también existe el Ente de Cooperación Recíproca de Municipalidades y Comunas de la Provincia de Córdoba, y que integran municipalidades y comunas de la provincia cuyos intendentes o presidentes son de la Unión Cívica Radical; y la  FeMuCor (Federación de Municipios y Comunas de Córdoba) que agrupa a los intendentes del Frente Cívico.

Es importante también hacer convenciones intermunicipales para regular zonas metropolitanas, como puede suceder con la ciudad de Córdoba y los municipios vecinos.

Podrían, además, darse acuerdos o asociaciones de municipios de provincias vecinas o integrantes de regiones interprovinciales, como por ejemplo en la Región Centro.

Se han creado, además, entes regionales intermunicipales en la provincia de Córdoba, como el Ente Ínter comunal de Desarrollo Regional (ENINDER) que preside el intendente de Villa María, Eduardo Accastello, fundado el 13 de julio de 2000 por 7 municipios para tercerizar el cobro de tributos y luego se transformó en un ente de desarrollo que ahora integran 24 municipios y 5 comunas de varios departamentos de la provincia de Córdoba; la Asociación Interinstitucional para el Desarrollo del Sur de Córdoba (ADESUR) que integran la Universidad Nacional de Río Cuarto, y 36 municipalidades y comunas; y  el Ente Intercomunal para la promoción del Norte Cordobés (EINCOR), integrado por municipios y comunas de diez departamentos del centro-norte de la Provincia de Córdoba; para establecer en los mismos reglamentos que permitan una gestión y manejo de fondos eficaz y transparente, y evitar que a través de dichos entes se eluda el sistema de contratación y el necesario control que deben hacer los concejos deliberantes y los tribunales de cuentas.

Igual cuidado merecen las regulaciones y gestiones de las algunas veces cuestionadas sociedades del estado (v. gr.: TAMSE , Trasporte Automotor Municipal Sociedad del Estado, y CRESE, Córdoba Recicla Sociedad del Estado, en la ciudad de Córdoba ) o de economía mixta (como ocurrió con: GAMSUR SEM: Gestión Ambiental del Sur – Sociedad de Economía Mixta, empresa dedicada al diseño y operación de Servicios Integrales para la Gestión y Protección Ambiental y Urbana y SEMIUSUR, Sociedad de Economía Mixta para la prestación de los servicios de Alumbrado Público y Semaforización, creadas ambas por iniciativa de la Municipalidad de Río Cuarto en el año 2001) que se creen y funcionen en la órbita de los municipios.

Es importante que los Municipios establezcan marcos regulatorios y creen entes reguladores de los servicios públicos que prestan.

El otorgar la personería jurídica de los centros vecinales y el control institucional de los mismos debe ser competencia de los municipios que tienen Carta Orgánica, como quedó establecido en el Artículo 183 Inciso 5 de la Constitución de la Provincia de Córdoba, pero que nunca se reglamentó. Esto quedó muy claro cuando fundamenté su incorporación en la Constitución en la Convención Constituyente de Provincial en 1987.

El estímulo a las actividades del voluntariado deben ser políticas municipales.

Finanzas


Los municipios y comunas deben disponer de los recursos financieros que sean necesarios para cubrir todos los servicios que prestan y deben prestar para lo cual hay que hacer una redistribución de las competencias en materia de impuestos, tasas y contribuciones; establecer fondos de asignaciones específica por parte de las provincias y la Nación y un más justo sistema de coparticipación. El acceso al crédito debe también estar al alcance de los municipios.

La gran conquista que significó para el municipalismo en la Convención Constituyente de Córdoba en 1987 de que en el Artículo 188 Inciso 3 estableciera el piso del veinte (20) por ciento al menos de coparticipación impositiva federal y provincial hoy parece  insuficiente.

Las experiencias de presupuestos participativos tienen que ser profundizadas para que haya mayor ingerencia de los vecinos en su confección y para que luego sean debidamente ejecutados.

Los proyectos de creación de bancos, por y entre municipios, se reiteran en el tiempo y, en su momento se planteó, entre los intendentes de Córdoba, Río Cuarto, Villa María y Villa Carlos Paz, en este caso con la idea de un Banco de Desarrollo. En Rosario existe una Banco municipal, como existe en la ciudad de Buenos Aires desde que era municipio. Estos cuatro intendentes cordobeses pretendían, también, canalizar por sus municipios recursos nacionales para la construcción de viviendas.

Los municipios, como consecuencia de la estrechez financiera que los agobia, han creado en los últimos tiempos tributos para cubrir sus necesidades financieras de dudosa constitucionalidad y que son análogos a los prohibidos por la ley de coparticipación federal, como son:

1. El llamado “impuesto a la valija”, que grava a las empresas de “extraña jurisdicción” con una tasa de comercio e industria que a veces es llamada de “inspección e higiene” y que fue declarado inconstitucional por la Corte Suprema de Justicia de la Nación el 23 de junio de 2009 en el juicio “Laboratorios Raffo contra la Municipalidad de Córdoba”;

2. El de publicidad y propaganda, que grava no sólo a los avisos o carteles que están en la vía pública sino también en el interior de comercios, cines, etcétera, y que pretenden cobrar el “control previo de moralidad, legalidad y buenas costumbres” de dichas publicidades;

3. En Río Cuarto se discutió el establecimiento de una tasa que grave a la publicidad gráfica en la vía pública de las “empresas foráneas, las multinacionales”, que abarcaría a los letreros en paredes, heladeras, exhibidores y vidrieras, carteles salientes, marquesinas, toldos, sean los carteles luminosos o no, en vehículos de reparto, en las tarjetas e crédito, por los carteles que colocan en los negocios, las cabinas telefónicas, en banderas, avisos de remate, publicidad móvil, folletos de cine o volantes, avisos de estadios, miniestadios o espectáculos deportivos, pasacalles, a través de promotoras;

4. El de “pesas y medidas”;

5. El que grava la circulación de instrumentos y valores que participan de sorteos, aún cuando los bonos obsequios sean gratuitos, y el sorteo se haga fuera del municipio; y

6. El que grava a los remates y ferias de hacienda.
La crisis financiera global ha demostrado que los gobiernos democráticos necesitan contar con una organización estatal eficaz. Para conseguirlo no estaría mal comenzar a hacerlo desde abajo hacia arriba, a partir de los municipios.

Las Nuevas Necesidades

Pero, aparte de esta zona gris, los recientes reclamos de vecinos a las autoridades municipales se reiteran pidiendo la solución a los problemas de la pobreza y la indigencia; la vivienda; la seguridad; los incendios; la educación; la salud; la protección a la niñez, a la adolescencia, a la vejez, a los discapacitados; a la rehabilitación de presos y adictos; la drogadicción; el traslado, enterramiento y reciclado de las basura; contaminación visual, sonora, del aire, del agua y de los alimentos; el control de los cultivos en granjas o campos especialmente lo que tiene que ver con el empleo de materiales contaminantes, uso del espacio público; control y regulación del juego; la obtención de documentos de identidad; el tránsito y transporte urbano; etcétera los que para ser atendidos necesitan de un proceso descentralizador, que se les deleguen facultades, desde la Nación y las provincias, junto a mayores recursos financieros -propios o coparticipados- para cumplir con estos cometidos.

Esto excede, con creces, el tradicional ABL (alumbrado, barrido y limpieza), que por décadas definió las materias de competencia municipal; y, también, el más amplio que se desplegó, cuando se consagró la autonomía de los Municipios, durante el ciclo de reformas constitucionales iniciado en 1986.

Seguridad Pública


El grave problema de la seguridad hace imprescindible reconocerle mayores atribuciones a los municipios. Los gobiernos de la ciudad de Buenos Aires y de la provincia de Buenos Aires han creado policías que responden al gobierno de la ciudad autónoma y de los municipios de dicha provincia. En este caso la ley 13.210, reglamentada por el Decreto 2419, de la provincia de Buenos Aires autorizó la creación policías comunales de seguridad  en los municipios que no excedan los 70.000 habitantes, las que tendrán un jefe de policía elegido por el pueblo y que dura 4 años en el cargo. Esta reforma no ha tenido continuidad en su implementación

El personal policial, que prestan servicios en territorio municipal o comunal en la provincia de Córdoba, no responde al mando de sus intendentes, y su colaboración, a veces, deja mucho que desear, por eso es imprescindible crear mecanismos eficaces de coordinación o que se creen policías municipales, como en los casos señalados anteriormente y que hasta el momento no han podido terminar de concretarse.

Las exigencias de pagos de adicionales por parte del personal policial o el pedido de combustible para sus vehículos, para colaborar con las autoridades municipales es moneda corriente.
La seguridad no es un problema exclusivamente policial, también lo es de los centros vecinales, y tiene que ver con la atención a los sectores marginales, a las villas de emergencia; con el desyuye de baldíos; el alumbrado público adecuado; con la reeducación, reinserción social y laboral de los presos alojados en cárceles, o que cumplen prisión domiciliaria, o están en regímenes de prelibertad o libertad condicional, o que hayan cumplido su condena en jurisdicción comunal; todo lo cual amerita extender la gestión municipal también al área de la seguridad pública.

Las autoridades municipales deben promover y participar en los consejos vecinales de seguridad que se forman en algunos barrios o territorios municipales azotados por inseguridad. En el municipio de Elena, del departamento Río Cuarto, los vecinos patrullan las calles velando por la seguridad de la población.

El problema de la trata de personas y  de combate del narcotráfico es también un problema de los municipios, especialmente con lo que tiene que ver con la recuperación de las personas que han padecido estos delitos.

Política de Personal

Las relaciones de los municipios con su personal deberán ser encausadas a través de mecanismos que faciliten la negociación colectiva.

Los conflictos entre los municipios y sus empleados o los sindicatos de su personal, y las huelgas que puedan darse, luego de agotadas las instancias locales, deberán ser llevados a instancia de conciliación ante las autoridades provinciales, a través del Ministerio de Trabajo, como ocurrió en los conflictos entre la Municipalidad de Córdoba y el SUOEM en el año 2009, para lo cual deberá dictarse la ley provincial que lo autorice, en la que se prevea la conciliación obligatoria, ya usada en los referidos conflictos y se definan lo que significan los servicios esenciales que no pueden de dejar de prestarse en tiempo de huelgas, asambleas, retención de servicios, etcétera.

Es importante que el personal sea contratado con estabilidad teniendo en cuenta su idoneidad, a través de concursos, y que se termine con la proliferación de personal contratado, transitorio, interinos, monotributistas, beneficiarios de planes sociales u otras formas de personal inestable, que en muchos casos se mantienen por muchos años.

Igualmente en materia de remuneraciones debe terminarse con los pagos en negro y sin hacerse los aportes jubilatorios.

Políticas Sociales, Culturales y Ecológicas

La administración de planes sociales es otro tema a tener en cuenta, especialmente cuando los mismos se financian con fondos de la Nación o de otras jurisdicciones, ejemplos: Plan Familias, Jefas o Jefes de Hogar, Vale lo Nuestro, pensiones no contributivas o Programa Nacional de Seguridad Alimentaría.

La organización, regulación y los subsidios al transporte público de pasajeros es otro de los temas que ocupan a las autoridades municipales, dentro de la competencia mas genérica que tienen en materia de circulación de personas y vehículos, otorgamientos de carné de conductor y control y sanción de los infractores. Los subsidios en esta materia son otorgados inequitativamente desde el gobierno federal.

La atención a las personas “en situación de calle”, a los “cartoneros”, a los asentamientos en villas de emergencia, y otras formas de indigencia y pobreza hacen necesario que los municipios cuenten con el manejo o la participación en políticas sociales y recursos que permitan atenderlos adecuadamente.

La ocupación indebida del espacio público necesita de una autoridad comunal fuerte, con un auxilio eficaz de la fuerza pública.

La tenencia de animales en zoológicos, en casas o departamento y su tránsito por las vías o espacios públicos merece ser regulados por los municipios.

En materia de incendios y emergencias los bomberos profesionales o voluntarios deben depender de los municipios, como lo propusimos, sin éxito, en la Convención que dictó la Carta Orgánica de la Municipal de Córdoba en 1995; y los impuestos y el fondo del manejo del fuego, establecido por ley de la provincia de Córdoba, deben ir a las arcas comunales. Las provincias deben seguir con la tarea de formar bomberos y coordinar la acción de los mismos cuando los incendios excedan los radios municipales, aportando medios y recursos, como aviones, vehículos y otros elementos, que las unidades locales no disponen.

Los municipios deben tener mayor ingerencia en la autorización o no de casinos y locales juego en su jurisdicción, los horarios en que funcionan y todo lo que tiene que ver con control del juego, legal e ilegal. También deberían tenerlo en el control y registración de quienes no puede acceder a los locales de juego y rehabilitación de los que padecen ludopatía.

El consumo de tabaco, de drogas y  los problemas del alcoholismo cada día exigen una mayor participación de los municipios, especialmente en la prevención y rehabilitación.
Los servicios de cloacas han sido municipalizados en la ciudad de Córdoba.

A pesar de los avances de la tecnología informática, todavía depende de órganos administrativos con sede en la ciudad de Buenos Aires los trámites para obtener o renovar los documentos de identidad (como los DNI, cédulas de identidad y pasaportes), con la consiguiente demora y costo que ello significa, cuando los mismos debería hacerse en los Registros Civiles provinciales o municipales, si dispusieran de mayores atribuciones. A esto habrá que sumar los carné de conductor, cuando se nacionalice su otorgamiento y entre en vigencia el sistema de scoring.

El establecimiento de registros de uniones de personas del mismo sexo, de violadores (se ha dictado una ley provincial en Córdoba que lo crea) o de residentes recientemente arribados al municipio no son ni deben ser materia que deban regular los municipios.

En lo cultural los municipios deben estimular las actividades artísticas, y tener políticas conservacionistas, que tiendan a preservar lugares, edificios, obras y objetos históricos o expresiones artísticas que haya en su jurisdicción. Los museos, teatros y centros culturales, como los festivales y convenciones que se celebren, merecerán la atención de las autoridades comunales.

La educación política y cívica debe también ser materia de atención de los poderes municipales.

La educación inicial y de adultos, como la atención primaria y  prevención de salud deben ser atendidas por los municipios. La Municipalidad de Córdoba cuenta con 38 escuelas municipales primarias y para adultos.

La preservación del ambiente merece políticas que extiendan y cuiden la forestación, los cursos de agua, los espacios verdes, parques, plazas, viveros, y que eviten la contaminación del aire, el agua, visual o sonora. La recolección, transporte y depósito de basura y de material tóxico, contaminante o peligroso para la salud de la población debe ser prudentemente regulado y gestionado.

El turismo es otra de los temas que no puede estar ausente en la agenda política de los municipios en los se desarrolle esta industria.

En los que haya una o varias empresas emblemáticas; como ocurre con ARCOR y otras complementarias, en Arroyito, o Aceitera General Dehesa, en la Municipalidad de General Dehesa, o cuando en los mismos se desarrollen actividades económicas, deportivas, culturales o religiosas significativas los respectivos municipios no podrán ser ajenos a los mismas y deben aportar para su mejor desarrollo y velar por los beneficios que pueda de las mismas obtener la comunidad.

Conclusión

Norberto Bobbio nos dice “(…)que si podemos hablar hoy de desarrollo de la democracia, éste no sólo consiste, como se dice equivocadamente, en la sustitución por la democracia directa de la democracia representativa (sustitución que resulta imposible realizar en las grandes organizaciones), sino en el paso de la democracia en la esfera política, es decir en la esfera en la que se considera al individuo como ciudadano, a la democracia en la esfera social, donde el  individuo se considera por la multiplicidad de sus status, por ejemplo como padre, hijo, esposo, empresario, trabajador, enseñante y estudiante, y también padre de estudiante; médico, enfermo; oficial y soldado; administrador y administrado, productor y consumidor, gestor de servicios públicos y usuario, etc., en otras palabras, en la ampliación de las formas de poder ascendiente que hasta ahora había ocupado, casi exclusivamente, el campo de la gran sociedad (y de las pequeñas asociaciones voluntarias a menudo sin casi importancia política), hasta alcanzar el campo de la sociedad civil en sus distintas articulaciones desde la escuela hasta la fábrica.”

El reparto político federal de atribuciones y competencia que hizo la Constitución argentina y que le corresponden de las autoridades federales, provinciales, municipales y de la ciudad autónoma de Buenos Aires se encuentra en crisis en nuestro país, por lo que la lucha política del momento es recuperar las autonomías, hacer efectivo el principio de la división de poderes en todos los niveles y volver a redistribuir las competencia respetando el principio de subsidiariedad.

Es necesario hacer una constituyente que redistribuya los recursos fiscales volviendo al criterio de las fuentes financieras separadas que tuvo en su origen la Constitución Federal Argentina, siguiendo el modelo Norteamericano y el que tiene actualmente la Federación brasileña.. Es necesario que los municipios y comunas amplíen el campo de sus competencias, para lo que necesitarán ser provistos de recursos fiscales adecuados y suficientes. También lo es que se recurra con mayor asiduidad a los mecanismos de democracia simidirecta, previstos normativamente pero muy poco usados en la práctica, para que los ciudadanos participen y se comprometan más con la política.

El bien común a nivel municipal, y parafraseando a Maritain, hoy más que nunca nos exige: gobiernos que representen al pueblo, instituciones prudentes, normas justas, servicios públicos eficientes, condiciones fiscales sanas y suficientes, respeto por los recuerdos históricos -sus símbolos y glorias-, tradiciones vivas y resguardo de los tesoros culturales.   A ello hay que agregarle las necesidad de hacer carne las virtudes políticas como el sentido del derecho, la libertad, la prosperidad y el esplendor espiritual, la sabiduría hereditaria que opera inconscientemente en la rectitud moral, la justicia, la amistad, la felicidad, la virtud y el heroísmo de la vida de los vecinos.

Con Alexis de Tocqueville terminamos afirmando que no puede dejar de haber política  “(…) en la comuna es donde reside la fuerza y la vitalidad de los pueblos libres (…)”
Córdoba, Agosto de 2011.


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