Leyes, reglamentos y código que el Congreso debería sancionar

Congreso de la Nación Argentina

Congreso de la Nación Argentina

A treinta años de haber recuperado la Democracia Constitucional en la Argentina y luego de las masivas protestas populares -mejor conocidas como “cacerolazos” del 13S y el 8N, del año 2012 y la del 18A, del 2013-; se hace necesario hacer un balance para evaluar lo mucho que se ha conseguido en esta nueva etapa de la vida institucional, y las omisiones, retrocesos y errores que se han cometido, que motivan los reclamos que el pueblo hace en estas manifestaciones; para acentuar y acelerar el buen camino recorrido y para rectificar los defectos y cubrir las falencias que son necesario superar para desarrollar mejor el ideal democrático y hacer realizables los objetivos que nos propone la Constitución.

En la democracia, donde se gobierna en nombre de la voluntad popular, es imprescindible la existencia de una constitución y leyes complementarias, que expresen dicha voluntad en la organización, elección y funcionamiento del gobierno. Por eso es imposible divorciar la idea de democracia con la de constitución, lo que, además, exige poner en el centro de la escena institucional al Congreso, y de rescatar el necesario imperio de lo que manda la Constitución y la ley –fiel reflejo de la voluntad del pueblo-, algo que no hemos terminado de asimilar los argentinos en estas últimas tres décadas.

En cuanto al Congreso de la Nación, la institución más importante de la República –al que, no por casualidad, la Constitución le dedica un tercio de su articulado-, cabe señalar que ha sido un logro significativo que desde 1983 haya funcionado sin interrupciones, especialmente si recordamos con Carlos María Bidegain que entre 1930 a 1983 el Congreso estuvo clausurado durante 23 años, 2 meses y 18 días.

Sin embargo, en los últimos años los debates, en la mayoría de los casos, han sido sustituidos por una sucesión de discursos confrontativos; el jefe de gabinete no concurre a las cámaras todos los meses a informar, como exige la Constitución; la delegación de facultades legislativas al Poder Ejecutivo y la ciega subordinación de las bancadas oficialista a lo que decide la Presidencia de la Nación, han convertido al Congreso en una suerte de “escribanía” que protocoliza lo que decide y manda a votar la Casa Rosada. Después de las elecciones de 2009, por las que el oficialismo dejó de tener mayoría en ambas cámaras, la actividad parlamentaria disminuyó considerablemente, tanto que el presupuesto anual del año 2011 no se sancionó, por lo que hubo que reconducir el del año anterior.

Ello nos obliga reclamar que las Cámaras vuelvan a debatir leyes, códigos, reglamentos y tratados internacionales de derechos humanos -que merecen tener jerarquía constitucional-, cuya aprobación es indispensables para fortalecer la Democracia Constitucional y para recuperar el rol institucional y el prestigio, que nunca debió perder, el Poder Legislativo, como órgano representativo de la voluntad popular.

Por ello es que proponemos que, para dar vitalidad a los objetivos preambulares, recitados en los discursos del presidente Raúl Alfonsín en la campaña electoral de 1983, el Congreso discuta y sancione:

1. La ley que fije la cantidad de diputados que corresponda a cada distrito

La Constitución dispone en su artículo 45 que “Después de la realización de cada censo, el Congreso fijará la representación con arreglo al mismo, pudiendo aumentar pero no disminuir la base expresada para cada diputados.”

La Cámara de Diputados tuvo 50 miembros entre 1854 y 1872, 86 entre 1873 y 1897, desde 1898 hasta 1919 estuvo compuesta por 120 diputados, 158 tuvo entre 1920 a 1952, bajó a 155 entre 1953 y 1954, volvió a aumentar en 1955 a 157, subió a 187 entre 1958 y 1959, entre 1960 a 1966 tuvo 192, entre 1973 a 1976 aumentó a 243, entre 1983 a 1991 ascendió a 254, para llegar a los 257 actuales en 1992, cuando se creó la provincia de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur.

La ley 15.264 estableció el mínimo de dos diputados por distrito, y la ley 22.847, de 1983, en su artículo 3º lo aumentó a cinco, “compensando las peculiares diferencia entre una y otra provincia”, lo que es inconstitucional porque contradice lo dispuesto por el artículo 45 de la Carta Fundamental.

Después de los censos de 1991, 2001 y 2010 no se ha dictado la ley que arregla, en los términos del artículo 45, el número de diputados que corresponden a cada distrito y existen algunos sobrerepresentados y otros infrarepresentados. La Capital Federal, que tenía 2.891.082 habitantes, según el censo de 2010, mantiene 25 diputados, 7 más que Córdoba, que tiene 3.304.825, y 18 integrantes de la Cámara Baja. Santa Fe, con 3.200.736, tiene 19, uno más que Córdoba.

2. El Reglamento del Congreso

Es necesario que mediante una ley se apruebe un Reglamento del Congreso, que la Constitución no prevé pero tampoco prohíbe, y que es indispensable para regular las sesiones conjuntas de ambas cámaras, y las actividades que se desarrollan y órganos que se desenvuelven en el Congreso, más allá de lo que es atribución de cada una de sus Salas. Reglamentos, como el que proponemos, rigen en Chile, Uruguay, México y España.

En la Cámara de Diputados hay un proyecto en este sentido que presenté cuando integré ese Cuerpo, que nunca fue tratado, de “Reglamento general de composición, formación, atribuciones y funcionamiento del Honorable Congreso de la Nación, reunido en asamblea”, de 234 artículos, que se encuentra publicado en el libro de mi autoría: “Tercera Rendición de Cuentas como Diputado de la Nación”, página 156, Imprenta Congreso, 1991.

El referido proyecto reglamentaba el funcionamiento del Congreso a través de seis títulos: I. Disposiciones generales. II. Autoridades: con dos capítulos dedicados el primero al Presidente y otro a la Secretaría de coordinación. III. Del Congreso reunido en asamblea: con cuatro capítulos dedicados a la Constitución de la Asamblea, Sesiones en general, Sesiones especiales y Disposiciones comunes relativas a ambas cámaras. IV. Comisiones del Congreso: con un capítulo dedicado a la Comisión permanente del Congreso, otro a las Comisiones permanentes y un tercero a Comisiones especiales. V. Normas básicas de tramitación interna para cada cámara: con cinco capítulos titulados: Trámites especiales, Normas de estructura y redacción de proyectos, Caducidad, Comunicaciones al Poder Ejecutivo y Pedidos de informes al Poder Ejecutivo. VI. Dependencias especiales del Congreso: con dos capítulos referidos al Registro de personas privadas de su libertad y al Despacho del Defensor del Pueblo.

3. Los códigos y comisiones de Ética de cada Cámara

Como existe en las dos Cámaras del Congreso de los Estados Unidos de América, se hace necesario aprobar un Código de ética para regular la conducta de los integrantes, funcionarios y empleados de la Cámara de Diputados y otro para el Senado de nuestro país, lo que despejará dudas y sospechas sobre la conducta de los representantes del pueblo, los que deberán ser sancionados cuando infrinjan sus cláusulas.

4. Las leyes que ponga fin al El Poder Ejecutivo Legislador

El Congreso debe derogar todas las leyes que autorizan delegaciones legislativas – anteriores y posteriores a la reforma constitucional de 1994- y que, en algunos casos, declaran emergencias para justificarlas.

La reforma constitucional de 1994 autorizó y puso límites a la delegación legislativa del Poder Legislativo al Ejecutivo (Art. 76); e instruyó al Congreso para que revise toda la delegación anterior y las leyes dictada en su consecuencia. Dispuso, además, que toda esa legislación que no contenga plazo establecido para su ejercicio, a menos que sea ratificada por el Congreso, caducará a los 5 años (Cláusula transitoria 8ª.), luego de un estudio pormenorizado y riguroso. Este término se prorrogó varias veces por las leyes 25.148, 25.645, 25.918, 26.135 y 26.519, y esta última creo una Comisión para determinar las leyes que eran necesario ratificar o derogar.

El nuevo Artículo 76 de la Constitución dispuso que: “Se prohíbe la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo, Salvo en materias determinadas de administración o de emergencia publica, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases de la delegación que el Congreso establezca (…)” y fue dictada con el propósito de atenuar los poderes presidenciales. Por eso la norma permite la delegación sólo por vía de excepción y cumpliendo ciertas pautas: que se suministre un criterio claro para guiar al organismo administrativo al cual se le transfieren potestades, que la transferencia de facultades tenga lugar sólo respecto de materias determinadas, y que la delegación se efectúe por tiempo limitado. Es claro, que la Cláusula transitoria 8ª, al exigir “ratificación expresa por una nueva ley”, demandaba que las normas que contuvieran delegaciones legislativas fueran examinadas exhaustivamente.

La intención del Constituyente era hacer una revisión integral, pormenorizada y minuciosa. El Congreso, hasta ahora, no terminó de revisar la delegación legislativa, y se limitó a ratificar en masa y prorrogar las delegaciones legislativas, muchas de ellas dictadas durante los gobiernos de facto.Todas esas ratificaciones son inconstitucionales por haber eludido el mandato constitucional. Por lo que la legislación delegada, en sentido estricto, ya caducó en los términos de la Disposición transitoria 8ª. Y por ello el Congreso no debe hoy volver a ratificarla. Sin embargo, el Congreso puede, entonces, legislar de nuevo en las materias que lo considere necesario, lo que no es fácil cuantitativamente, porque hay más de 1900 leyes involucradas, sino porque todas las relaciones nacidas al amparo de esa legislación delegada habrían caducado ya en el año 1999, al transcurrir los 5 primeros años.

Pero más allá de ello, creemos imprescindible derogar todas las leyes delegativas y las emergencias declaradas posteriores a 1994 y que han acotado sensiblemente las atribuciones del Congreso.

5. La declaración de jerarquía constitucional del Convenio 169 de la OIT referido a Los Pueblos Indígenas y Tribales

Cuando fui diputado de la Nación presenté el primer proyecto de ley que, consensuado con otros, se convirtió en la ley 24.071 (BO 20/4/1992); que aprobó el Convenio 169 de 1989 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes. El Poder Ejecutivo lo ratificó el 17 de marzo de 2000, habiéndose depositado en la OIT el 3 de julio de ese año. Según dispone el “Convenio entrará en vigor, para cada Miembro, doce meses después de la fecha en que haya sido registrada su ratificación” (Art. 38.3), por lo que el mismo rige en Argentina desde el año 2001.

En los fundamentos el Convenio declara: “Reconociendo las aspiraciones de esos pueblos (indígenas) a asumir el control de sus propias instituciones y formas de vida y de su desarrollo económico y a mantener y fortalecer sus identidades, lenguas y religiones, dentro del marco de los Estados en que viven;(…) “Recordando la particular contribución de los pueblos indígenas y tribales a la diversidad cultural, a la armonía social y ecológica de la humanidad y a la cooperación y comprensión internacionales;”
Entre sus disposiciones merecen destacarse:

• En la Parte I, que trata sobre “Política general”, la afirmación de que: “La conciencia de su identidad o tribal deberá considerarse un criterio fundamental para determinar los grupos a los que se aplican las disposiciones del presente Convenio” (Art. 1.2) y que “Los pueblos indígenas y tribales deberán gozar plenamente de los derechos humanos y libertades fundamentales, sin obstáculos ni discriminación. Las disposiciones de este Convenio se aplicarán sin discriminación a los hombres y mujeres de esos pueblos” (Art. 3.1).

• Con el título: “Tierras”, dispone en la Parte II, que “Deberá reconocerse a los pueblos interesados el derecho de propiedad y de posesión sobre las tierras que tradicionalmente ocupan. Además, en los casos apropiados, deberán tomarse medidas para salvaguardar el derecho de los pueblos interesados a utilizar tierras que no estén exclusivamente ocupadas por ellos, pero a las que hayan tenido tradicionalmente acceso para sus actividades tradicionales y de subsistencia. A este respecto, deberá prestarse particular atención a la situación de los pueblos nómadas y de los agricultores itinerantes.” (Art.14.1)

• En la Parte III dispone sobre “Contratación y condiciones de empleo”, que: “Los gobiernos deberán adoptar, en el marco de su legislación nacional y en cooperación con los pueblos interesados, medidas especiales para garantizar a los trabajadores pertenecientes a esos pueblos una protección eficaz en materia de contratación y condiciones de empleo, en la medida en que no estén protegidos eficazmente por la legislación aplicable a los trabajadores en general.” (Art. 20.1)

• En la IV, que se refiere a “Formación profesional, artesanía e industrias rurales”, declara que: “Los miembros de los pueblos interesados deberán poder disponer de medios de formación profesional por lo menos iguales a los de los demás ciudadanos” (Art. 21).

• En la Parte V, que norma sobre: “Seguridad social y salud”, se declara que “Los regímenes de seguridad social deberán extenderse progresivamente a los pueblos interesados y aplicárseles sin discriminación alguna.” (Art. 24)

• En la Parte VI referida a “Educación y medios de comunicación”, hay una disposición que dice: “Deberán adoptarse medidas para garantizar a los miembros de los pueblos interesados la posibilidad de adquirir una educación a todos los niveles, por lo menos en pie de igualdad con el resto de la comunidad nacional.” (Art. 26)

• En la Parte VII sobre “Contactos y cooperación a través de las fronteras”, reza “Los gobiernos deberán tomar medidas apropiadas, incluso por medio de acuerdos internacionales, para facilitar los contactos y la cooperación entre pueblos indígenas y tribales a través de las fronteras, incluidas las actividades en las esferas económica, social, cultural y del medio ambiente.” (Art. 32)

• En la Parte VIII hay reglas sobre “Administración”, y en las IX y X, titulados “Disposiciones generales” y “Disposiciones finales”, contienen disposiciones institucionales y de forma.

Poco después de la ley 24.071, en 1994 se reformó la Constitución Nacional, y se agregó como atribución del Congreso, el: “Reconocer la preexistencia étnica y cultural de los pueblos indígenas argentinos. Garantizar el respeto a su identidad y el derecho a una educación bilingüe e intercultural; reconocer la personería jurídica de sus comunidades, y la posesión y propiedad comunitarias de las tierras que tradicionalmente ocupan; y regular la entrega de otras aptas y suficientes para el desarrollo humano; ninguna de ellas será enajenable, transmisible ni susceptible de gravámenes o embargos. Asegurar su participación en la gestión referida a sus recursos naturales y a los demás intereses que los afecten. Las provincias pueden ejercer concurrentemente estas atribuciones.” (Art. 76 Inc. 17). Estos principios son similares a los del Convenio.
En el Congreso se han presentado proyectos para declarar de jerarquía constitucional este tratado de derechos humanos que es el Convenio 169 de la OIT en los términos del artículo 75, inciso 22 último párrafo, de la Constitución Nacional y entendemos con su aprobación los indígenas, los pueblos tribales, originarios o no -como pueden ser los gitanos-, tendrán un amplio reconocimiento de sus derechos y de las garantías que les aseguren su ejercicio.

6. La ley que reglamente los tratados interprovinciales y los convenios entre provincias y estados extranjeros

Es imprescindible, también, que el Congreso dicte una ley reglamentaria de los tratados interprovinciales y de los convenios entre provinciales y estados extranjeros que prevé la Constitución (Arts. 124 y 125).

Cuando fui diputado de la Nación presenté en 1991 un proyecto de ley- convenio de 45 artículos sobre “Régimen de regulación de las relaciones interjurisdiccionales internas” , publicado en mi libro “Tercera Rendición de Cuentas como diputado de la Nación desde el 1° de septiembre de 1990 al 10 de diciembre de 1991”, página 43 y siguiente, Imprenta del Congreso de la Nación, en las que se regulaba los tratados celebrados entre provincias o entre estas y el Estado federal, en base a un anteproyecto redactado por una comisión de juristas creada por el decreto 3.446/84 de la Provincia de Buenos Aires e integrada por Horacio Daniel Piombo, Porfirio Aquino, Julio Barberis, Ernesto Rey Caro, Guillermo Cano, Fernando Díaz Ulloque, Pedro J. Frías, Humberto Quiroga Lavié y Raúl Vinnesa.

A dicho texto, que nunca fue tratado por la Cámara, habría que agregar ahora a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, que se le ha dado un estatus jurídico similar a la de las provincias; y los tratados interprovinciales que crean regiones “(…)para el desarrollo económico y social, y establecer órganos con facultades para el cumplimiento de sus fines y podrán también celebrar convenios internacionales en tanto no sean incompatibles con la política exterior de la Nación y no afecten a las facultades delegadas al Gobierno federal o el crédito público de la Nación, con conocimiento del Congreso Nacional” (Art. 124), lo que fue incorporado en la reforma constitucional de 1994.

7. El Código de la Seguridad Personal y de Procedimientos Constitucionales

Se torna imprescindible reglamentar los procedimientos judiciales que garantizan los derechos humanos declarados en la primera parte de la Constitución y en los tratados internacionales con jerarquía internacional.

Cuando fui diputado de la Nación presenté un proyecto de Código de la Seguridad Personal (Trámite Parlamentario Nº 171 del año 1990), de 107 artículos, publicado en el ya referido libro de mi autoría: “Tercera Rendición de Cuentas como diputado de la Nación desde el 1º de setiembre de 1990 al 10 de diciembre de 1991”, página 61 y siguientes, que nunca fue tratado por la Cámara. Luego el mismo fue sancionado por ley 6.944 de la Legislatura de la Provincia de Tucumán con el nombre de Código Procesal Constitucional y con 111 artículos, con algunas pocas modificaciones que lo adaptaron para aquella provincia por iniciativa del legislador Sergio Díaz Ricci, que ya había colaborado en la redacción del proyecto originario.

El proyecto tenía un título primero sobre “Principios generales”, donde se fijaba la competencia de los tribunales, la posibilidad de que los jueces declaren de oficio, en el caso concreto, la inconstitucionalidad normas y actos contrarios a la Constitución, debiendo oír antes a las partes.

En el Segundo había 5 capítulos. Uno referido a “Disposiciones generales”, donde se trataba sobre la legitimación activa en las acciones de hábeas corpus y amparo, que la podían incoar cualquier persona interesada, sus defensores y el Ministerio Público; del horario extraordinario para interponer dichas acciones, fuera de las horas hábiles; los términos perentorios; los plazos improrrogables; el impulso procesal de oficio; la competencia por materia; la conversión de la acción; las recusaciones -que sin causa no son admisibles-; la gratuidad, las causales en caso de estado de sitio; la apelaciones, las quejas; procedimiento en la alzada; las costas y las sanciones por acciones maliciosas, entre otros temas.

El capítulo segundo trata del hábeas corpus que garantiza la libertad física y ambulatoria de las personas, sin limitarlo, como hace la ley 23.098, al caso de las denuncias de actos “lesivos (que) emanen de autoridad nacional o provincial” (Art. 2), extendiéndolas a los casos que sean causado por particulares. Además, se amplían las causales, agregando el caso de las amenazas o limitaciones a la libertad ambulatoria que provengan de autoridad judicial; la restricción ilegítima al derecho de entrar y salir libremente del territorio argentino; cuando la misma exceda el plazo legal de la detención o de la condena; cuando haya ilegitimidad en la incomunicación del detenido o exceso en los plazos y condiciones establecidos por la ley; y cuando el hecho que motiva la detención no esté tipificado y penado en la ley vigente. Hoy habría que explicitar el caso de la desaparición forzada de las personas, como indica el artículo 43 de la Constitución Nacional, y el de los derechos de la personas por nacer cuando se la pretende extraer del seno materno para privarla de su vida (aborto). También habría que hacerlo con los casos en que no se de incumplimiento o se infrinja la ley 24.660, de ejecución de la pena privativa de la libertad, y no se respeten los períodos de observación, tratamiento, prueba o de libertad condicional (Art. 12), y no se cumpla con el régimen de salidas transitorias, semilibertad, libertad condicional, programas de prelibertad, prisión domiciliaria, prisión discontinua o semidetención, prisión diurna, nocturna o trabajos para la comunidad y libertad asistida. O no se cumplan las normas que garantizan a los internos: higiene, vestimenta, alojamiento adecuado; además de educación, trabajo, asistencia médica y espiritual; o sus derechos de comunicación y relaciones familiares y sociales; o cuando el régimen disciplinario sea transgredido por las autoridades penitenciarias. Otra causal del hábeas corpus podría ser ahora el incumplimiento de las medidas de seguridad curativa de desintoxicación y rehabilitación previstas en la ley 23.727 de Estupefacientes (Arts. 16, 17 y 18).

Se ampliaba la competencia, hoy limitada a los jueces de primera instancia en lo criminal para la presentación y tramitación del hábeas corpus en la Capital Federal (artículo 8 inciso 1 de la ley 23.098) a todos los jueces de primera instancia, porque la libertad física o deambulatoria de las personas no es materia especializada de la que deban entender con exclusividad los jueces, del fuero penal, que instruyen las causas donde se puede castigar con la privación de la libertad a las personas que hayan cometido delitos; sino, todo por el contrario, a todos los jueces que están habilitado para entender en los amparos que protegen a los demás derechos.

El proyecto creaba el Registro de personas privadas de libertad, que abarca a las personas detenidas, privadas o restringidas en su libertad física, dependiente del Congreso de la Nación, al cual toda autoridad pública, nacional, provincial o municipal, debe comunicar, en el plazo de cuarenta y ocho horas, la restricción a la libertad física de las una personas bajo su jurisdicción, informando la identidad y demás datos personales del afectado, clase y duración de la limitación, debiendo mantener actualizada la información.

El capítulo tercero se refería al amparo en general contra actos, omisiones u hechos de autoridad pública o particulares, con un plazo de caducidad de 90 días, sin necesidad de agotar la vía administrativa, las medidas cautelares y el procedimiento en general. Después de la gran cantidad de amparos que se tramitaron en nuestros tribunales federales por el llamado “Corralito” sería necesario revisar lo propuesto en los referido a las medidas cautelares.

El capítulo cuarto trata de los amparos especiales: el hábeas data, el electoral, el fiscal y aduanero, el por mora de la administración y el derecho de rectificación. Hoy tendríamos que agregar el sindical, previsional y ambiental.

El capítulo quinto se refería a los amparos colectivos en protección de los derechos difusos. En estos tiempos habría que pensar en incluir también la acción de clase, tomando en cuanta la experiencia norteamericana.

En el título tercero se trata del control jurisdiccional de constitucionalidad. En el primer capítulo la que se hace de oficio, donde se contempla el traslado a las partes, cuando se estime que la norma aplicable puede adolecer de alguna objeción constitucional, antes del pronunciamiento. En el segundo, de la acción declarativa de inconstitucionalidad, para la cual no es necesario agotar la vía administrativa, y se establece un plazo de sesenta días para interponerla a partir de la publicación de la ley o del acto, o desde que se tenga conocimiento de ellos, sin tener en cuenta, como exige la jurisprudencia del Tribunal Superior de Justicia de Córdoba, que la ley haya sido o no aplicada. La falta de presentación en tiempo y forma, por vía directa, no obsta el planteo por vía indirecta de la inconstitucionalidad. En el capítulo tercero se trata de la apelación ante la Corte Suprema de Justicia, con la queja, el depósito correspondiente y su devolución, y el writ of certiorari, similar al artículo 280 del Código de Procedimiento Civil y Comercial de la Nación.

En estos tiempo se podría agregar, en este capítulo, lo referente al “control de convencionalidad” de la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, cuando aplica la Convención Americana sobre Derecho Humanos, de San José de Costa Rica, y lo referente al cumplimiento de sus sentencias, teniendo en cuenta lo resuelto por nuestra Corte Suprema de Justicia de la Nación en el caso “Cantos, José María c/ Santiago del Estero” (del 21 de agosto de 2003, con motivo de la sentencia del 28 de setiembre de 2002 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos).

Deberían incluirse las acordadas de la Corte Suprema de Justicia de la Nación que regulan Los Amigos del Tribunal (Nº 28 del 2004) y de las formas de presentación de los recursos extraordinarios y las quejas ante dicho tribunal (Nº 4 del año 2007), y las Audiencias Pública (Nº 30 de 2007).

El proyecto autorizaba la presentación de escritos por telegramas y cartas documentos, ahora habría que incluir todo lo que nos permite hacer los medios electrónicos, como acceder a la información respecto de los trámites que siguen los expedientes en la administración y en los tribunales, la presentación de escritos, denuncias, recursos y la posibilidad de efectuar notificaciones a través de la red Internet o por fax. El Registro de detenidos debería estar informatizado. Las Acordada 31/2011 y 3/2012, la Corte Suprema de Justicia procedió a reglamentar la utilización de comunicaciones electrónicas y domicilios constituidos electrónicamente, autorizados por la Ley 26.685, a cuyos fines se dispuso instalar un “Sistema de Notificación por Medios Electrónicos” . Por la Acordada 29 del 2012 se dispuso su aplicación obligatoria para los escritos de interposición de recursos de queja
Es necesario reconocer, también, la legitimación activa de los defensores del pueblo de todas las jurisdicciones (nacional, provincial y municipal), como debemos entender expresa el artículo 43 de la Constitución Nacional; y habría que regular a las medidas autosatisfactivas, la declaración de inconstitucionalidad por omisión (prevista en el Art. 207 Inc. d. de la Constitución de Río Negro de 1988) y el Per saltum (en la Ley 26.790). Habría que derogar la ley 26.854 sobre medidas cautelares.

8. La ley y un tratado sobre Libertad Religiosa

El Congreso tiene una deuda pendiente con lo que concierne a la libertad religiosa, y que debe concretarse con el dictado una ley que:

• reconozca los derechos fundamentales de la libertad religiosa, de conciencia y de culto;

• conceda la personería jurídica de las otras religiones que no sean la Católica, con la sola inscripción -no obligatoria- en un Registro de Entidades Religiosas; en razón que el actual Registro de Cultos, de la ley de facto 21.745, no otorga personería jurídica a los inscriptos, los que para tenerla tienen que disfrazarse de una asociación o sociedad civil, fundación, mutual, etcétera, y como lo hicieron hasta 1995 los institutos de vida consagrada o sociedades de vida apostólica (como llama hoy el derecho canónico a las antiguas congregaciones u órdenes religiosas), en que se dictó la ley 24.348, que reconoció sus personerías y organización canónica;

• permita la federación de las mismas en entidades de segundo grado, las que también podrían voluntariamente inscribirse.

• establezca un procedimiento de resolución de conflictos, judicial o a través de la mediación, ágil y que garantice el derecho de defensa y el debido proceso legal.

• cree en la Secretaría de Culto un Consejo Asesor interreligioso, de conformación plural, que vele por la libertad religiosa.

• permita la firma de acuerdos con las religiones históricas, además de la Católica, que regulen áreas de interés común, como por ejemplo: en materia social: asistencia y promoción; en lo cultural: respecto de la administración del patrimonio histórico, artístico y documental y en lo familiar: la celebración y registración -en una sola ceremonia- del matrimonio religioso y civil.

• incorpore un capítulo al Código Penal que preserve como bien jurídicamente protegido a la libertad religiosa y sancione las conductas discriminatorias, fraudulentas, agresivas y contraria a los derechos humanos llevadas a cabo generalmente por “sectas” y quienes usan la religión con fines ilícitos.

• sostenga a los distintos cultos con una parte de los impuestos a las ganancias que los contribuyentes tributan indicando a que religión o culto quieren destinarlo.

• Y que promueva en la comunidad internacional un tratado de libertad religiosa, ya que hay países como Afganistán que castigan en su legislación penal a quienes cambian de religión y muchas partes del mundo donde todavía prima la intolerancia en esta materia.

9. La ley nacional que regule las restricciones a la libertad física, de los que no están condenados o con condena que no está firme, y al derecho a la intimidad

La Ley Fundamental al atribuir al Congreso la potestad de dictar los códigos que contienen la legislación de fondo, dejando a las provincias el reglar los procedimientos, cuando se refiere al Código Penal no debe entenderse que comprende solo las dos partes que lo compone, la general y la especial, en la que se tipifican los delitos y se fijan las penas, sino que abarca también leyes complementarias, como la ley 24.390 que fija plazos de prisión preventiva y reglamenta el artículo 7, punto 5 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; y la ley 24.660, reformada por la 26.695, de ejecución de la pena privativa de la libertad.
Entendemos, también, que es legislación penal de fondo algunas materias, que actualmente están legisladas por los códigos de procedimiento penal de las provincias, como la regulación a las restricciones a la libertad y el allanamiento de domicilio, que deberían ser regidos por una ley nacional que unifique las distintas normas y criterios de interpretación que existen a nivel provincial y federal, porque en ellas están en juego derechos fundamentales que comprometen la libertad física, la intimidad y la propiedad de las personas, y el principio de igualdad ante la ley.

Las restricciones a la libertad física, la prisiones preventivas -que muchas veces se prolongan años-, las detenciones, los arrestos, y las concesiones de las libertades provisorias a las personas, que no tienen condenas penales, o que si las tienen no se encuentran firmes, están regidas, además de los Códigos de Procedimientos Penales, por normas administrativas, militares, policiales, contravencionales o de faltas; dictadas y aplicadas a nivel federal, de las provincias, de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y de los municipios o comunas; lo que hace que haya una disparidad de regulaciones y criterios legales e interpretativos que merecerían ser regulados por el derecho común y aplicados con criterios uniforme.

La Corte Suprema de Justicia de la Nación ratifica esta exigencia constitucional de una mínima uniformidad en relación a la prisión preventiva, en el conocido precedente “Verbitsky, Horacio s/ Habeas Corpus”, del 03/05/2005 (Fallos: 328:1146). Allí dijo, que “cualquiera sea el sistema procesal de una provincia y sin desmedro de reconocer su amplia autonomía legislativa en la materia, lo cierto es que si bien no puede llevarse la simetría legislativa hasta el extremo de exigir una completa igualdad para todos los procesados del país, la desigualdad tampoco puede extremar las situaciones hasta hacer que el principio federal cancele por completo el derecho a la igualdad ante la ley, pues un principio constitucional no puede borrar o eliminar otro de igual jerarquía. Una asimetría total en cuanto a la legislación procesal penal destruiría la necesaria unidad en materia penal que se mantiene en todo el territorio en virtud de un único Código Penal”.

La norma que proponemos debería también disponer que las órdenes de detención, arresto o prisión deban ser dictadas en juicios, en forma excepcional y por un tiempo limitado – no más de un año y medio (lo que obligará a dinamizar los procesos)- por jueces o tribunales de justicia y no por fiscales del Ministerio Público. Al respecto se ha dicho, y se ha dicho bien, que: “Si no se quiere reducir la presunción de inocencia a puro oropel inútil, debe aceptarse…que no sólo el abuso, sino ya antes el uso de este instituto es radicalmente ilegitimo y además idóneo para provocar, como enseña la experiencia, el desvanecimientos de todas las demás garantías penales y procesales”. Y, se agrega, que “La misma admisión de la prisión ante iudicium, sea cual fuere el fin que se le asocie, choca de raíz con el principio de jurisdiccionalidad, que no consiste en poder ser detenidos únicamente por orden de un juez, sino en poder serlo sólo sobre la base de un juicio. Por otra parte, todo arresto sin juicio ofende el sentimiento común de justicia, al ser percibido como un acto de fuerza y de arbitrio. No existe, en efecto, ninguna resolución judicial y tal vez ningún acto de poder público que suscite tanto miedo e inseguridad y socave tanto la confianza en el derecho como el encarcelamiento de un ciudadano sin proceso, en ocasiones durante años. Es un mísero paralogismo decir que la cárcel preventiva no contradice el principio nulla poena sine indicio… porque no es una pena sino otra cosa: medida cautelar, procesal o, en todo caso no penal.” (Ferrajoli, Luigi, Derecho y Razón, “Teoría del garantismo penal”, páginas 555/556, cita tomada del libro: “Encarcelamiento de presuntos inocentes” de Gustavo L. Vitale, Ed. Hammurabi)

Además la Constitución Nacional al declarar que “el domicilio es inviolable, como también la correspondencia epistolar y los papeles privados, y una ley determinará en qué casos y con que justificativos podrá procederse a su allanamiento y ocupación” (art. 18), proclama la inviolabilidad de la intimidad, de las “acciones privadas” de las personas, lo que no significa que ellas estén fuera del mundo del derecho, sino que las misma están “exentas de la voluntad de los magistrados”(art. 19), y le manda al Congreso dictar una ley -que nunca sancionó y que ahora proponemos- que determine las excepciones, para confirmar la regla.
Con esta norma se garantizará mejor el derecho a la privacidad de las personas y se determinara en que caso y de qué modo los jueces ordenarán allanamientos, requisiciones, registros, embargos o secuestros; y, con ello se evitará que se practiquen restricciones que queden, como ahora, a merced de políticas de seguridad; o de normas dispersas -como está regulado en la actualidad-, en los códigos penal, civil, aduanero, de Justicia Militar, de procedimientos civiles y penales de la Nación y de las provincias, y los de faltas policiales o municipales; o las leyes de abastecimiento, tributarias, de correo, de entidades financieras, de concurso y de juegos de azar, dictadas con fines muy dispares

La inseguridad jurídica y el crecimiento del delito, hacen impostergable que el Congreso dicte ésta ley federal, complementaria del Código Penal, que unifique los distintos criterios legislativos y jurisprudenciales referidos a la libertad física de las personas, y a la de la inviolabilidad de la intimidad.

10. Una ley de Reforma Judicial Federal

Esta ley deberá:

• Derogar las leyes 26.855 (declarada inconstitucional en varios de sus artículos por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el fallo “Rizzo” del 18 de junio de 2013) y 26.080 sobre el Consejo de la Magistratura y volver a poner en vigencia las leyes 24.937 y 24.939, en lo referido a la composición del Consejo de la Magistratura que tenía 20 miembros.

• Derogar las leyes 26. 854, que modificó el régimen de medidas cautelares; y 26. 853, que creó las Cámaras de Casación y estableció sus reglas procesales, que el 10 de julio de 2013 ha sido declarado inconstitucional -en lo referido a la designación de sus jueces- por el juez de primera instancia en lo contencioso administrativo Enrique Lavié Pico en el caso “Fargosi, Alejandro”.

• Reducir la competencia territorial de la Cámara Federal de Casación Penal a Capital Federal, a la que se recurrirá en apelación y no, como hasta ahora, en casación, con lo que se amplía el alcance de la revisión del derecho y de los hechos en que se fundamenta el fallo recurrido, como interpretó la Corte Suprema en el caso “Casal”. Las apelaciones de las sentencias de los Tribunales Orales Federales del interior del país deberán ser resueltas por la Cámaras Federales de Apelaciones que tienen competencia en la sede de dicho Tribunal, para lo cual deberá ampliarse la cantidad de Salas y jueces de dichas Cámaras para atender esta ampliación de competencia.

• Reducir la competencia territorial de la Cámara Federal de la Seguridad Social a la Capital Federal y asignarle más Salas y jueces. Las apelaciones de las sentencias de los jueces federales en materia de seguridad social del interior del país deberán ser resueltas por la Cámaras Federales de Apelaciones con competencia territorial en el lugar donde tiene sede el juzgado que dicta la sentencia, para lo cual también deberá ampliarse la cantidad de Salas y jueces de dichas Cámaras ya que la cantidad de juicios previsionales así lo exige.

• Traspasar al gobierno de la Capital Federal, mediante un convenio, los tribunales Nacionales y los funcionarios del Ministerio Público que actúan ante los mismos, con sede en Capital Federal, para que se integren al Poder Judicial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

• Derogar el Acuerdo No. 20 del 1996 de la Corte Suprema de Justicia de la Nación que impide gravar con del impuesto a las ganancias a los jueces y personal judicial, y hacerlo aplicable a las remuneraciones de los integrantes del Poder Judicial y Ministerio Público federal, de las provincias (incluyendo a los tribunales de cuentas) y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, exceptuando a los jueces que se encuentren ya designados y en ejercicio de su cargo (Art. 110 Constitución Nacional), y aplicarlo a los que sean designados en adelante. Antes de su aplicación deberá hacerse una recomposición de las remuneraciones en las distintas jurisdicciones que compense la disminución de los ingresos que significará el oblar este tributo y disponer un aumento general – que deberá abarcar no solo a los jueces sino también a todo el sector público y privado- del mínimo de los haberes que deben tributar.

• Reformar la ley 26.376 y disponer que serán jueces subrogantes los que integren ternas elevadas por el Consejo de la Magistratura al Poder Ejecutivo para los cargos vacantes o para remplazar al juez titular en los tribunales para los que han sido propuestos, en el orden establecido en la misma.

• Incorporar a las causales del recurso extraordinario del artículo 14 de la ley 48 las de sentencias arbitrarias, enumerando las causales elaboradas por la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.

• Modificar el artículo 257 del Código de Procesal Civil y Comercial de la Nación (ley 17.454 y reformas) el que quedará redactado de la siguiente manera: “El recurso extraordinario deberá ser interpuesto por escrito, fundado con arreglo a lo establecido en el artículo 15 de la ley 48, ante el juez, tribunal u organismo administrativo que dictó la resolución que lo motiva, dentro del plazo de Quince (15) días contados a partir de la notificación. De la presentación en que se deduzca el recurso se dará traslado por Quince (15) días a las partes interesadas, notificándolas personalmente o por cédula. Contestado el traslado, o vencido el plazo para hacerlo, el tribunal de la causa decidirá sobre la admisibilidad del recurso en el plazo de Treinta (30) días. Si lo concediere expresa o tácitamente, o sea cuando venciere el plazo para hacerlo, previa notificación personal o por cédula de su decisión, deberá remitir las actuaciones a la Corte Suprema dentro de Diez (10) días contados desde la última notificación. Si el tribunal superior de la causa tuviera su asiento fuera de la Capital Federal, la remisión se efectuará por correo. La parte que no hubiera constituido domicilio electrónico quedará notificada de las providencias de la Corte Suprema por ministerio de la ley. Regirá respecto de este recurso, lo dispuesto en el artículo 252.”

• Crear el recurso de aclaratoria en contra de las decisiones de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en las que se hubiera incurrido en un error material o que requieran ser aclaradas, el que podrá interponerse en el plazo de 15 días y que el Alto Tribunal aceptó en varias oportunidades sin que hubiera estado legislado.

• Disponer que la constitución de domicilio y las notificaciones se hagan en forma electrónica, como lo dispone el Acuerdo No. 31 de 2011 de la Corte Suprema de Justicia, según lo autoriza la ley 26.685, y hacer extensiva la modalidad electrónica en la presentación de escritos en juicios y recursos que se tramitan en la Cámara Nacional Electoral, la Cámara Federal de la Seguridad Social, la Cámara de Casación Penal, las Cámaras Federales de Apelaciones, los Tribunales Orales y los Juzgados federales: y permitir que los recursos y traslados ante estos tribunales se puedan presentar por vía electrónica.

• Disponer la posibilidad de realizar Audiencias Públicas informativas, conciliatorias y ordenatorias, y la participación de Amigo del tribunal en la tramitación de los recursos y acciones ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación, como este Alto Tribunal lo reguló mediante la Acordada No. 30 del 2007 y las Acordadas Nos. 28 del 2004, 14 de 2006 y 7 de 2013. Autorizar a la Corte a delegar en alguno de sus miembros o del tribunal cuya sentencia fue recurrida el tomar las audiencias conciliatorias.

• Incorporar el reglamento de los escritos de los recursos extraordinarios y de queja ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación, según fue regulado por este Tribunal en la Acordada No. 7 de 2007.

• Autorizar a la Corte Suprema para que apruebe y publique un Código de Estilo, para uniformar y mejorar la elaboración y comunicación de lo que se expresa y decide en el ámbito judicial, que será obligatorio para la confección y redacción – en soporte papel o digital- de sentencias, fallos, acordadas, resoluciones, decretos, providencias, actas, informes, memorandos, circulares, certificados, pliegos de interrogatorios, declaraciones, pases, oficios, notificaciones, citaciones, ordenes de arresto o allanamiento, exhortos, correspondencias, notas, esquelas, invitaciones, partes de prensa, tarjetas y demás documentación que se usa en el Poder Judicial de la Nación. Dicho Código determinará también la forma protocolar de la redacción, según quién sea el emisor y el destinatario; el tipo de hoja, tipografía, tamaño, interlineado, márgenes, sangrías, persona gramatical y pie de páginas; el encabezado, empleo de logotipos o isologotipos, la numeración, la ubicación de fotografías e imágenes, y el lugar y orden de las firmas, de los sellos de los referidos documentos. Fijará, además, las forma en que se confeccionarán los expedientes, sus carátulas, folios y el modo como serán utilizados y archivados.

• Derogar los artículos 286 y 287 del Código de Procedimientos Civil y Comercial de la Nación (ley 17.454 y reformas) y la Acordada No. 2 del 2007 que obliga a quienes interpongan recurso de queja ante la Corte Suprema de Justicia, por denegación del recurso extraordinario, a depositar la suma de $ 5000 con destino a las bibliotecas de los tribunales nacionales.

• Modificase el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación (ley 17.454 y reformas) en su Artículo 281, el que quedará redactado de la siguiente manera: “Las sentencias de la Corte Suprema se redactarán en forma impersonal, sin perjuicio de que los jueces disidentes con la opinión de la mayoría emitan su voto por separado, en el que se limitarán a señalar su discrepancias o diferencias. El original de la sentencia se agregará al expediente y UNA (1) copia de ella, autorizada por el secretario, será incorporada al libro respectivo.”

• La Corte Suprema y demás tribunales inferiores podrán dictar una única sentencia para distintas causas de contenido idéntico que se encuentren en condiciones de ser resuelta, y una copia de dicho fallo deberá ser incorporada en cada uno de los expedientes. Esta modalidad ha sido empleada muchas veces por la Corte Suprema.

• Judicializar el Tribunal Fiscal de la Nación creado por ley 15.265 y cuya organización y competencia, acciones y recursos, y sentencias está reglado por los artículos 144 a 199, sus correlativos y concordantes de la ley 11. 683 (Texto ordenado), y los artículos 1132 a 1174 y 1180 a 1183, sus correlativos y concordantes del Código Aduanero, aprobado por ley 22.415 (Texto ordenado). Cuando fui diputado de la Nación presenté un proyecto de ley, en igual sentido, para crear la Cámara Federal en lo Fiscal con sede en la Capital Federal, a donde se recurrirían, al igual que a las Cámaras Federales de Apelaciones del Interior del país, las resoluciones de la Dirección General Impositiva y de la Administración Nacional de Aduana y se suprimía el Tribunal Fiscal de la Nación que es un órgano administrativo que no integra el Poder Judicial de la Nación. Dicho proyecto se publicó en el ya citado libro: “Tercera Rendición de Cuentas como diputado de la Nación desde el 1º de setiembre de 1990 al 10 de diciembre de 1991”, página 305 y siguientes.

• Establecer que los depósitos bancarios judiciales de los tribunales federales se harán en el Banco de la Nación y los que correspondan a los tribunales nacionales, incluso antes que pasen a depender del gobierno de la CABA, en el Banco de la Ciudad de Buenos Aires.

Con estas propuestas –que no incluyen algunos temas trascendentes como la educación, la pobreza, la seguridad, el desempleo, la inflación, la reforma tributaria, la coparticipación federal, etcétera- no se agotan los proyectos de normas fundamentales que merecen ser debatidos y sancionados por el Congreso, pero, seguramente, servirán para iniciar una nueva agenda política, que, por la importancia de los cambios que se pretenden concretar, volverá a colocar al Poder Legislativo en el centro de la vida institucional argentina, lo servirá para cimentar mejor el desarrollo de la tan querida Democracia Constitucional que hace tres décadas supimos recuperar.

Córdoba, septiembre de 2013.

Ponencia para el XI Congreso Iberoamérica de Derecho Constitucional a celebrado en Tucumán entre el 17 y el 19 de septiermbre de 2013.

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