El funcionamiento del Congreso de la Nación

Edificio del Congreso Argentino

Edificio del Congreso Argentino

El Congreso de la Nación, que ejerce el Poder Legislativo, es la institución más importante de la República Argentina, que se compone de una Cámara de Diputados, que ahora tiene 257 miembros, y que representa al pueblo de la Nación; y un Senado, integrado por 72 senadores, que representan en forma paritaria a cada una de las provincias y a la capital federal.

Esta institución la creó y es regulada por la Constitución Nacional, que le dedica un tercio de tu texto (43 artículos), y cuando establece los tres poderes que compone el gobierno federal, la ubica en primer término (arts. 44 al 86).

Cada cámara tiene un reglamento interno, que aprueban sus integrantes, que regla su organización y funcionamiento.

Las autoridades en Diputados son el presidente y tres vicepresidentes, elegido entre sus miembros, tiene 45 comisiones internas permanentes; y el Senado es presidido por el Vicepresidente de la Nación, y tiene un presidente provisional, un vicepresidente, y dos vicepresidentes 1° y 2°, y 24 comisiones permanentes internas. En ambos cuerpos hay una comisión de labor parlamentaria, integrada por las autoridades de la cámara y los presidentes de bloques.

Qrum y mayorías para decidir

Para sesionar las cámaras necesitan el quórum de la mayoría absoluta de sus miembros, pero un número menor podrá compeler a los miembros ausentes, a que concurran a las sesiones (art.64).

Las decisiones se aprueban por el voto de la mayoría absoluta de los presentes, o sea más de la mitad, lo que no es igual a la mitad más uno -como en algún momento establecieron los reglamentos de ambas cámaras hasta 1997- felizmente ahora corregidos. El artículo 66 es el único que habla de “la mayoría de uno sobre la mitad de los presentes” para decidir la renuncia de los diputados.

La Constitución, algunas leyes y los reglamentos exigen, en algunos casos, mayorías especiales para el quórum o para votar. Con la reforma de 1994 los casos de quórum y mayorías especiales se han aumentado considerable e innecesariamente, lo que ha creado un verdadero galimatías respecto de este tema.

En el Congreso de USA no hace falta un número determinado para sesionar aunque sí para votar, en Argentina para continuar una sesión que pasó a cuarto intermedio no hace falta quórum, salvo que alguien mocione que se lo verifique o que se vote.

El voto de los dos tercios

Cuatro interpretaciones se han hecho respecto respecto de lo que establece el artículo 30 de la Constitución para declarar la necesidad de su reforma:

  1. Que se trata de dos tercios de los que integran cada cámara, en el caso del Senado actual, 72 senadores, la mayoría de dos tercios sería 49 y en Diputados con  257 serían 172. No existe cámara sino cuando la misma está sesionando con el quórum que exige el art. 64 de la Constitución, que los reglamentos de ambas salas han interpretado como más de la mitad de sus miembros. Así lo expresa el art. 16 del Reglamento interno del Senado, cuando dice: “La mayoría absoluta del número constitucional de senadores hace Cámara’“. Sobre el número de los presentes, que son los miembros de la Cámara, deberán contarse los dos tercios. Los constituyentes usaron en algunos artículos, como el 30, el 66 y el 70 “con dos tercios de votos”, y en otros, como el 53 y el 59 “dos terceras partes de sus miembros presentes”, pero en realidad no quisieron hacer la sutil distinción que motiva esta enojosa polémica, sino que quisieron referirse en todos los casos a los dos tercios de la cámara, que siempre tiene por miembros a los legisladores presentes. Tampoco se explicaría por qué el presidente puede ser destituido por el Senado en juicio político, con dos tercios de los miembros presentes (art. 59), mientras que un diputado o senador puede ser corregido por desórdenes de conducta, sin necesidad de removerlo, “con dos tercios de votos” (art. 66), por lo que la primera interpretación atenta contra el principio de justicia. La reforma de la Constitución de 1860 fue convocada por la ley número 234 de la Confederación, que se sancionó con el voto de los dos tercios de los miembros presentes en ambas cámaras, y la de 1866 se convocó por la ley 171, que se aprobó en el Senado, también con los dos tercios de los presentes. Si tenemos en cuenta que en aquella época hacía pocos años que se había sancionado la Constitución, y muchos de los constituyentes vivían y actuaban en la vida pública, la interpretación auténtica, hecha por los legisladores de entonces, cobra mayor relevancia que la que hicieron los de 1949, cuando sin tener dos tercios del total de sus integrantes, la Cámara de Diputados aprobó la ley 13.233, que luego fue convalidada por la Convención, que al modificar el texto del art. 30 agregó el término “presentes”. La jurisprudencia no ha tenido ocasión de pronunciarse en nuestro país respecto de este tema, pero la Corte Suprema de los Estados Unidos de América lo hizo en el caso “Missouri P.R. Co. Vs. Kansas”, 248 U.S., 276, de 1919, y “Rhode Island vs. Palmer (National prohibition cases)”, 235 U.S., 350 de 1923, en los que frente a textos similares al del art. 30 que tiene la Constitución norteamericana, se consideró válido el criterio de los dos tercios de los miembros presentes. Si la Constitución hubiera querido, en el art. 30, referirse a los congresistas que tienen las salas y no a los miembros de cada cámara, quizá habría empleado la expresión “total de los miembros”, como lo hace en el art. 84, última parte, al referirse al quórum especial de la asamblea legislativa del escrutinio y rectificación de la elección de presidente y vicepresidente de la nación.

 

  • Que exige sólo dos tercios de los miembros de la cámara, que son los presentes, para saber el número de votos que se requieren, habría que conocer antes cuántos asistentes hay en la sesión.  
  • Que los dos tercios de los que al momento de votar se encuentran en ejercicio del cargo, por lo que al número de integrantes de cada cámara hay que descontarle las vacantes por renuncia, fallecimiento, remoción o inhabilitación permanente, que no han sido cubiertas.
  • Que los dos tercos son de los votos emitidos, excluyendo las abstenciones.

 

Lamentablemente en la reforma de la Constitución de 1994 no se aclaró esa confusión unificando la redacción de los artículos, sino que en otros se fijó otra redacción como: “las dos terceras partes de la totalidad de los miembros de cada cámara” (art. 75 inciso 22) o “la mayoría absoluta del total de los miembros de las cámaras” (art. 77), para dar sólo un ejemplo.

Proyectos de ley

Los proyectos de ley pueden ser presentados por los diputados o los senadores en sus respectivas cámaras o por el Poder Ejecutivo (art. 65º), a través de un mensaje, lo que viene del proyecto de Gorostiaga (art. 34). Después de la reforma de 1994, se admitió que los proyectos que ingresaran por iniciativa popular a la Cámara de Diputados (art. 39), con la firma de al menos el 1,5 por ciento de los ciudadanos inscriptos en el padrón electoral, en al menos seis distritos, si el proyecto no se refiere a un problema local (ley 25.432). El Estatuto Fundamental de 1972 disponía que las leyes de presupuesto y de ministerios fueran de iniciativa exclusiva del Poder Ejecutivo (art. 68). Con la reforma de 1994 la Constitución dispone que el Jefe de Gabinete de Ministros debe “Enviar al Congreso los proyectos de ley de Ministerios y de Presupuesto nacional, previo tratamiento en acuerdo de gabinete y aprobación del Poder Ejecutivo” (art. 100 inciso 6), sin afirmar que se trata de una facultad exclusiva del Poder Ejecutivo. El Estatuto Fundamental de 1972 preveía también que el Poder Ejecutivo podía mandar al Congreso proyectos de urgente tratamiento, o imprimirle dicho trámite a los ya enviados, que debía ser tratados en cada cámara en el plazo de 30 días, 60 si se trataba de la ley de presupuesto, y se consideraba aprobado si se vencía el plazo sin que hubiera sido desechado (art. 69). Felizmente la reforma de 1994 dispuso que “La voluntad de cada Cámara debe manifestarse expresamente; se excluye, en todos los casos, la sanción tácita o ficta.” (Art. 82), ya que la posibilidad de que haya decisiones tácita del Congreso se contradice con el principio de democracia representativa.

Los proyectos de leyes se aprueban para su sanción por ambas cámaras del Congreso reunidas por separado, y pasan al Poder Ejecutivo para su promulgación, expresa o tácita (pasados “diez días útiles”, art.67º), y su publicación en el Boletín Oficial; o para ser observadas o vetadas. Si alguna lo rechaza se archiva y no puede volver a tratarse en ese año, discutiéndose si se trata de año parlamentario o calendario, yo me inclino por esto último (art. 68º). Pero si en la cámara revisora había correcciones o enmiendas volvía a la de origen y si esta insistía con la redacción aprobada la primera vezvolvía a la cámara revisora. Si esta, a su vez, insistía con su redacción, volvía por última vez a la de origen para la decisión definitiva. En estas dos últimas aprobaciones hacía falta el voto de los dos tercios de los miembros.

Este complejo mecanismo, que permitía que el proyecto de ley pase, para su sanción en el Congreso, hasta cinco veces, por cada cámara -tres en la de origen y dos a la revisora– antes de ser enviada al Poder Ejecutivo (arts. 66º al 69º, que son casi idénticos a los artículos 35 al 39 del proyecto de Gorostiaga); fue reducido en la reforma de 1994 a sólo tres oportunidades, para que las cámaras se expidan, dos en la de origen y una en la revisora (art. 81). Esta reforma autorizó a las cámaras a que luego de aprobado el proyecto en general pueda delegar en sus comisiones la aprobación en particular del proyecto, con el voto de la mayoría absoluta del total de sus miembros. La cámara puede, por igual número de votos, dejar sin efecto la delegación y retomar el trámite ordinario. La aprobación en comisión requerirá el voto de la mayoría absoluta de la totalidad de sus miembros (art.79). Esta delegación, sin limitarla al tratamiento en particular, fue también prevista en el Estatuto Fundamental de 1972 (art. 69)

En caso de observación o veto del Poder Ejecutivo, que algunas veces se instrumenta por mensaje y en otros por decreto, el proyecto vuelve a la cámara de origen, la que se convierte ley si ambas cámaras insisten sucesivamente con dos tercios de votos, y pasa al Poder Ejecutivo para su promulgación (art. 69º). La reforma de 1994 autorizó en caso de observación parcial del Poder Ejecutivo, la promulgación de la parte no vetada “si tiene autonomía normativa y su aprobación parcial no altera el espíritu ni la unidad del proyecto sancionado por el Congreso” (art. 80).

En Estados Unidos, este procedimiento es distinto, ya que existen conferencias, donde integrantes de ambas cámaras concilian posturas distintas para aprobar y sancionar las normas. La Constitución dice “Todo proyecto que hubiere sido aprobado por la Cámara de Representantes y el Senado, antes de que pase a ser ley, será enviado al presidente de los Estados Unidos. Si lo aprueba, lo firmará, pero si no, lo devolverá a la cámara en que tuvo origen con sus observaciones, la que las hará constar en sus actas, y procederá de nuevo a discutirlo. Si después de esta nueva discusión, dos tercios de esa Cámara convinieren en aprobarlo, se remitirá justamente con las observaciones a la otra Cámara, la que a su vez volverá a discutirlo, y si resultare aprobado con los dos tercios de ella, pasará a ser ley(…)” (art. I Secc. VI 2). La votación será nominal, se hará constar en actas y el presidente la promulga expresa, o tácitamente si no lo observa en diez días (exceptuando los domingos). “Todo acuerdo, resolución o votación que requiera la concurrencia del Senado y la Cámara de Representantes (salvo en las cuestiones sobre receso) se presentará al presidente de los Estados Unidos, y no tendrá efecto hasta que él lo apruebe. Si lo desechare será necesaria la aprobación de los dos tercios del Senado y de la Cámara de Representantes, según las reglas y límites para los proyectos de ley.” (art. I Secc. VI 3)

En Argentina entiendo con Bidart Campos que la promulgación, u observación del Poder Ejecutivo sólo cabe cuando en sentido estricto se trata de una ley, en sentido “material”, y no cuando el Congreso dicte resoluciones, apruebe comunicaciones, decretos, haga declaraciones o decida por ley “formal” ejercer facultades, que no son estrictamente de naturaleza legislativa, como por ejemplo cuando: declara la necesidad de la reforma constitucional, cuando aprueba un tratado internacional o autoriza su denuncia, cuando dicta o reforma los reglamentos de las cámaras, cuando designa o presta acuerdo a una designación, etcétera. Néstor Pedro Sagüés admite el veto de las leyes que aprueban tratados internacionales .

Las leyes, en sentido material o formal, que dicta el Congreso pueden ser: constitucionales; generales; especiales; comunes o códigos; federales; de organización y base; leyes convenios; declarativas: de la Capital Federal, de la necesidad de la reforma constitucional, de guerra y del estado de sitio; de aprobación o denuncia de tratados internacionales; que instrumentan actos de gobierno o administrativos; que se aprueban en consultas populares, de necesidad y urgencia; “ómnibus”; delegadas; “en blanco”; secretas o aprobadas por el Congreso reunido en asamblea.

La ley 2417 de 1890, más conocida como ley Olmedo en homenaje al diputado J.M. Olmedo que la proyectó, modificada por la 3721, la 13.640, y la 23.821, establece el plazo de dos años de caducidad de los proyectos presentados en ambas cámaras, para hacerlo coincidir con el tiempo de su renovación parcial de las mismas, pero cuando estos fueren aprobados por una cámara y requieren la aprobación de la otra se extienden un año más. No tiene plazo de caducidad los proyectos de códigos, los ratificatorios de tratados con naciones extranjeras, las disposiciones generales a los proyectos del Poder Ejecutivo sobre provisión de fondos para atender créditos contra la Nación y los reclamos de particulares de igual carácter.

“En la sanción de las leyes se usará de esta la fórmula: El Senado y la Cámara de Diputados de la Confederación (en 1860 se cambió por Nación, art. 73º) Argentina, reunidos en Congreso, &ª (esta abreviatura que significaba etcétera fue sustituida por “…” en la reforma de 1994, art. 84, en la de 1949 fue suprimida, art.74) decretan o sancionan con fuerza de ley.” (art. 70º) La expresión “reunidos en Congreso” no debe entenderse como sesión conjunta ya que el trámite, como expresan los anteriores artículos, se desarrolla en sesiones separadas.

Sesiones del Congreso

El Congreso tiene períodos de sesiones: preparatorias, ordinarias, extraordinarias y de prórroga, y funciona en sesiones preparatorias, de tablas, especiales y secretas.

El Presidente de la Nación hace la apertura de las sesiones ordinarias del Congreso, reunido en asamblea en el Senado (art.83º inciso 11º), aunque en la práctica lo hace en Diputados por razones de espacio, hasta 1994 era el primero de mayo, cuando asistía, y después de la reforma de ese año, el primero de marzo, y dando cuenta sobre el Estado de la Nación, de las reformas prometidas por la Constitución y haciendo recomendaciones sobre las medidas necesarias y convenientes.

Las sesiones ordinarias del Congreso duraban desde el primero de mayo hasta el treinta de setiembre de cada año (art. 52º y 83º inciso 11º), y después de la reforma de 1994 desde el 1º de marzo al 30 de noviembre. La fecha de inicio no siempre fue respetada, así en 1854 las sesiones anuales comenzaron el 22 de octubre; en 1855, el 25 de mayo; en 1856, el 18 de mayo; en 1857, el 25 de mayo; en 1858, el 20 de mayo; en 1859, el 15 de mayo; en 1860, el 17 de mayo; en 1861, el 12 de mayo; en 1862, el 25 de mayo; en 1863, el 5 de mayo; en 1854, el 12 de mayo. En 1865 comienza el 1º de mayo, pero el año siguiente se inaugura el 6 de mayo; en 1867, el 2 de junio; en 1868, el 18 de mayo. Siguen fechas distintas del mes de mayo durante los años posteriores hasta que en 1899 comienza el 1º de mayo; en 1901 se vuelve a quebrar la norma constitucional, hasta el 1º de mayo de 1905; en 1906 se inaugura el 12 de mayo. No se retorna a la fecha constitucional hasta la presidencia de Juan Domingo Perón, práctica que desde 1946 se continuó haciendo hasta ahora.

Hay también sesiones preparatorias, donde se incorporan los electos, se elige la Mesa Directiva de las cámaras y se aprueban los días de tablas en que sesionarán las mismas y su fecha de inicio y desarrollo está establecida en el reglamento de cada cámara, no en la Constitución. Actualmente en el Senado la primera sesión preparatoria tiene lugar el 24 de febrero de cada año o el día inmediato hábil anterior en caso que fuera feriado, a fin de designar autoridades y fijar los días y horas de sesiones de tabla, los que podrán ser alterados (art. 1 de su Reglamento) y el 29 de noviembre de cada año de renovación de la Cámara, o el día inmediato hábil anterior si fuera feriado, se reunirá el Senado para incorporar a los senadores electos que hubiesen presentado diploma otorgado por la autoridad competente y para expedirse sobre los diplomas de los electos como suplentes (art. 2 de su Reglamento Interno).

En Diputados el Reglamento dispone que: “Dentro de los diez primeros días del mes de diciembre de cada año, la Cámara de Diputados será convocada por su presidente a los efectos de proceder a su constitución y a la elección de sus autoridades (…). Dentro de los últimos diez días de mes de febrero de cada año, se convocará a la Cámara de Diputados a sesiones preparatorias con el único objeto de fijar los días y horas de sesión para el periodo ordinario.”

Las sesiones extraordinarias o de prórroga las convoca el Presidente de la Nación, y se discute si pueden las cámaras por sí prorrogar sus sesiones (art. 52º y 83º inciso 12º). Las de prórroga las dispone en la práctica el Presidente, aunque durante la crisis de diciembre de 2.001 el Senado decidió autoprorrogar sus sesiones, lo que luego fue dispuesto también por el Ejecutivo. En las extraordinarias el Presidente fija el temario, en las de prórroga las cámaras actúan con las mismas atribuciones que en las sesiones ordinarias.

El Congreso reunido en Asamblea

La regla es que la Congreso sesiona con sus cámaras separada y simultáneamente, no pudiendo ninguna de ella suspenderlas por más de tres días sin el consentimiento de la otra (art. 54º), disposición similar hay en la Constitución Norteamericana, que exige además que no pueden reunirse en otro lugar que aquel en que las dos estén instaladas (art. I Secc. V 4). Pero la Constitución o las leyes prevén la reunión del Congreso en asamblea, en los siguientes casos:

  1. Cuando se hace la apertura de las sesiones del Congresocon la presencia del Presidente de la Confederación (Art. 99 inciso 8);
  2. Para hacer el escrutinio de la elección del Presidente y Vicepresidentede la Confederación, y su proclamación (Art. 79 de la CN texto anterior a 1994) y en caso de no haber alcanzado la mayoría absoluta ninguno de los candidatos el Congreso reunidos en asamblea elige entre las dos personas más votadas (art.80º), después que la reforma constitucional de 1994, que abolió los colegios electorales y estableció la elección directa y por doble vuelta, se modificó el Código Electoral Nacional (art. 120, ley 19.945 reformada por la 24.444) y se estableció que el Congreso reunido en asamblea suma los sufragios los emitidos por el electorado de los distritos y proclama la fórmula electa, o convoca a segunda vueltasi los porcentajes exigido por la Constitución así lo exigen;
  3. 3. Para tomar juramento al asumir el cargode Presidente o Vicepresidenteante el presidente del Senado (Art. 93).
  4. Para admitir o desechar los motivos de la renuncia del Presidente y Vicepresidentey declarar el caso de proceder a nueva elección (art. 64º inciso 18º). Respecto de lo primero el Congreso rechazó las renuncias del Vicepresidente Marcos Paz el 6 de junio1866;del Presidente Nicolás Avellaneda el 13 de agosto de 1880 y el 24 de agosto de 1940 del Presidente Roberto Ortiz, pensamos nosotros que contrariando a la Ley Fundamental que lo faculta sólo a desechar los motivos, pero no a la renuncia. Además cuando se le aceptó la renuncia al Vicepresidente Carlos “Chaco” Alvarez, el 11 de octubre de 2.000, se lo hizo en sesión separada de las cámaras y no en asamblea, como entendemos hubiera sido lo correcto constitucionalmente.
  5. En caso de acefalíapor estar impedidos en forma definitiva para el ejercicio del cargo el Presidente y Vicepresidentedebe convocar al Congreso para que reunido en Asamblea designe al funcionario público que ejercerá el Poder Ejecutivo hasta que un nuevo Presidente sea electo (Art. 88 y ley 20.972 de 1975);
  6. En muy pocos casos ante un hecho político muy importante el Presidente de la Nación compareció ante el Congreso reunido en asamblea, en fecha distinta al inicio de las sesiones ordinarias. En 1973 lo hizo Héctor Cámporapara presentar el pacto económico social entre CGT y CGE y en 1987 Raúl Alfonsín luego del levantamiento de los “carapintada”. En Estados Unidos el presidente George Washington lo hizo una vez pero sólo ante el Senado.
  7. También el Congreso ha recibido y escuchado a personalidades internacionales. En el primero y en estos dos últimos casos no hace falta quórum.

8.- El Congreso reunido en Asamblea dictó las leyes número:

  • 234 de la Confederación  que declaró la reforma de la Constitución de 1860,
  • 240 ½ de 1869, que no es propiamente una ley, ya que no cumplió con los pasos y procedimiento previsto en los artículos 65º y siguientes de la Constitución y porque no fue promulgada por el Poder Ejecutivo, sino una resolución del Congreso reunido en asamblea, que reglamentó el escrutinio de la elección de presidente y vicepresidente de la Nación cuando estos eran elegidos por colegios electorales.
  • Modificación de la N° 19.845 Código Nacional Electoral en la sesión conjunta de ambas cámaras del 19 y 20 de diciembre de 2001, que aceptó la renuncia del Presidente Fernando de la Rúa, designó en su lugar al gobernador de San Luis, Adolfo Rodríguez Saá, y convocó a elecciones por ley de lemas, algo que luego no se llevó a cabo.

Sanción, promulgación, veto, insistencia

Las leyes pueden tener iniciativa en proyectos presentados por diputados, senadores, del Poder Ejecutivo y por iniciativa popular (art. 39 CA). Ingresado el proyecto en la cámara es girado a la comisión o comisiones internas permanentes que corresponda, la que lo dictaminará.

Cuando el proyecto es dictaminado por la comisión o las comisiones internas permanentes se aprueba en una sola votación, si hay disidencia u observaciones de los diputados a la orden del día que lo publica debe ser debatido y votados en general y particular. El plenario puede girar a la comisión permanente para que haga el debate y la sanción en particular, luego de aprobarlo en general, del proyecto “con la mayoría absoluta de sus miembros” (Art. 79 CN). La sanción en el plenario de cada cámara se hace con el voto de las mayorías que exige la Constitución y los respectivos reglamentos internos.

Las leyes sancionadas por ambas cámaras del Congreso son enviadas al Poder Ejecutivo para su promulgación o veto, que puede ser total o parcial, y, en este caso, puede haber promulgación parcial. La Ley fundamental dice: “Se reputa aprobado por el Poder Ejecutivo todo proyecto no devuelto en el término de diez días útiles. Los proyectos desechados parcialmente no podrán ser aprobados en la parte restante. Sin embargo, las partes no observadas solamente podrán ser promulgadas si tienen autonomía normativa y su aprobación parcial no altera el espíritu ni la unidad del proyecto sancionado por el Congreso. En este caso será de aplicación el procedimiento previsto para los decretos de necesidad y urgencia.” (Art. 80)

Respecto de su vigencia el Código Civil y Comercial dice que: “Las leyes rigen después del octavo día de su publicación oficial o desde el día que ellas determine.” (Art. 5)

Y respecto de su interpretación el Código expresa: “La ley debe ser interpretada teniendo en cuenta sus palabras, sus finalidades las leyes análogas, las disposiciones que surgen de los tratados sobre derecho humanos, los principios y los valores jurídicos, de modo coherente con todo el ordenamiento.” (Art. 2) Se ha omitido la interpretación auténtica.

Trámite en el Congreso de la sanción del Código Civil y Comercial

El proyecto fue enviado a las dos cámaras del Congreso por el Poder Ejecutivo.

En la Cámara de Diputados entró como expediente: 0102-S-13 y en el Senado como expediente: 0057-PE-12.

Como estas dos cosas no podía aprobarse en una misma ley el día 4 de julio de 2012 las dos Cámara del Congreso, apartándose del proyecto que acompañaba el mensaje del Poder Ejecutivo, votaron dos resoluciones idénticas y crearon así una “Comisión Bicameral para la Reforma, Actualización y Unificación de los Códigos Civil y Comercial de la Nación” que debían integrar 15 diputados y 15 senadores, que: “Tendrá vigencia hasta la aprobación del Proyecto de Código Civil y Comercial de la Nación y contará con NOVENTA (90) días, a partir de su conformación, para emitir el despacho previo a su tratamiento legislativo.” Debemos entender que se trata de días corridos ya que no se ha aclarado que sean hábiles, lo que permitiría que el mismo se vote antes de que terminen las sesiones ordinarias de este año.

Pero ni una ley, ni mucho menos dos resoluciones de las Cámaras, pueden sustituir ni modificar la Constitución ni los reglamentos internos de las dos Salas del Congreso que reglan “La formación y sanción de las leyes”. Por ello mientras sesionaba la Comisión Bicameral las Cámaras debieron continuar el tratamiento del proyecto sin tomar en cuenta el plazo de 90 días, ya que el mismo no interrumpe el funcionamiento del Congreso, que no tiene plazo para sancionar leyes.

La comisión convocó a audiencias pública que tuvieron lugar en 14 ciudades del país, entre el 6 de septiembre y el 23 de noviembre de 2012 donde se escucharon unas 1200, para algunos, ó 1500 ponencias, para otros, en breves exposiciones de diez minutos cada una.

Senado

La Comisión Bicameral aprobó el 21 de noviembre de 2013 un dictamen de mayoría y cinco de minoría, que fueron remitidos al Senado, que lo trató entre el 27 y el 28 de noviembre de 2013 en una sesión especial, y después de un primer y acotado debate respecto de la interpretación del artículo 205 del Reglamento interno del Cuerpo, de si debía haber un debate y votación en general y otra en particular, y si el oficialismo admitiría modificaciones, como consecuencia del mismo.

Luego de ello se abrió el debate, sin aclarar si lo era sobre el tratamiento en general o particular, para lo cual el presidente dijo que: “el miembro informante por el oficialismo, el senador (Marcelo) Fuentes, va a abrir el debate de los códigos unificados” . En su discurso aclaró que el informe lo hacía junto al senador Aníbal Fernández, quién lo sucedió en el uso de la palabra. En el mismo, luego de recordar a Napoleón, que  “detenido en Santa Elena, dirá: “La gloria de las cuarenta batallas ganadas se borra rápidamente con Waterloo; lo que nadie podrá borrar es el Código Civil.”, Le siguieron el senador Ernesto Sanz (UCR), quien pidió que se le aceptaran modificaciones al texto en debate, las senadoras Sonia Escudero, Liliana Negre de Alonso y otros integrante del Cuerpo que durante doce horas expusieron sus posiciones sobre el tema.

El último expositor fue el senador Miguel Angel Pichetto, presidente del bloque oficialista, que antes de señalar algunos aciertos del proyecto, como el referido al divorcio, la adopción, la sociedad unipersonal, expresó respecto de: “(…) el pensamiento de este Código. La verdad es que yo no lo comparto.

Luego de aprobarse inserciones en el Diario de sesiones pedida por algunos senadores y de un nuevo cambio de palabras respecto de la interpretación del artículo 205 del Reglamento, que dice: “Todo proyecto de ley se vota, tanto en general como en particular, por medios electromecánicos o nominalmente a fin de permitir registrar la forma en que ha votado cada senador. La Cámara puede resolver por mayoría absoluta de sus miembros presentes obviar este procedimiento cuando existe dictamen de comisión unánime o no se han planteado disidencias (…)”, se retira la oposición ante la negativa del bloque oficialista de que se aprobara en general y luego se debatiera y votara en particular.

Entonces, el presidente del bloque del Frente para la Victoria senador Pichetto expresó: “Propongo que hagamos una sola votación, en general y en particular, para todos los artículos completos del dictamen en mayoría”  y “Se practica la votación por medios electrónicos.” Resultan 39 votos afirmativos y un voto negativo del senador Juan Agustín Pérez Alsina. De esta manera, se dio media sanción a la Ley 26.994 modificada en los artículos 2532 y 2560 del Código que aprueba dicha ley, a propuesta, planteada antes de la votación, del senador Walter  Barrionuevo.

Diputados

El 17 de diciembre de 2013 ingresó a la Cámara de Diputados la comunicación del Senado con la sanción del Código Civil y Comercial de la Nación. En aquella oportunidad decía: “Tengo el honor de dirigirme al señor presidente a fin de comunicarle que el Honorable Senado a la fecha ha sancionado el siguiente proyecto de ley.” El 28 de febrero de 2014 se lo publicó en expediente 102-S.-2013 en el Trámite Parlamentario N° 198, del período parlamentario 2013.

El proyecto no fue girado a ninguna de las comisiones asesoras permanente, como lo establece la Constitución y el Reglamento de la Cámara (Art.122 “infra”), ya que habiendo pasado a ser una Cámara revisora, ante las modificaciones introducidas por el Senado debió girárselo a alguna de ellas. Sólo fue girado a la Comisión de Labor Parlamentaria, que no dictamina (Art. 59 del Reglamento).

El 24 de septiembre de 2014 en Diputados se publicó el Orden del Día N° 829, sin fecha de impresión y sin referirse al “término del artículo 113”, a los efectos de que los diputados puedan hacer observaciones durante el plazo de 7 días; como corresponde, según el Reglamento, que se haga. Pero se incluyó una observación efectuada por la diputada Patricia Bullrich que había presentado el 28 de noviembre de 2013, pero en el impreso decía 2014. En ese Orden del Día no se publica ningún dictamen, ni de mayoría, ni de minoría. Reproduce, como si fuera una nota, la sanción del Senado con las modificaciones introducidas al dictamen y como fueron aprobadas por esa Cámara, firmado por su presidente Amado Boudou y por el secretario parlamentario Juan Estrada. No está la firma ningún diputado.

El artículo 111, en su 3er. y 4to. párrafo, dice que los despachos de comisión caducan cuando cambia la composición de la Cámara. El despacho donde dictamina la Comisión Bicameral con media sanción del Senado en 2013, fue despachado antes de que se renovará la mitad de la Cámara de Diputados y un tercio del Senado, además, en esta Cámara se le introdujeron modificaciones, por lo que la ley que tuvo media sanción debió ser girada y luego dictaminada, al menos, por la Comisión de Legislación general que es la que entiende en la legislación civil y comercial (Art.63 del Reglamento).

Sin que hubiera previamente, como ocurre siempre, reunión de la Comisión de Labor Parlamentaria, el plenario de esta cámara trató el proyecto, en una sesión especial convocada y realizada el mismo día 1° de octubre de 2014, a pesar que el artículo 147 del Reglamento dice que la Cámara no puede considerar ningún proyecto sin dictamen de comisión, salvo que tenga dos tercios de los votos de los diputados presentes. El diputado Federico Pinedo planteó la moción de orden para que se haga esa votación que habilitara el tratamiento del tema, pero nunca se realizó a pesar de la insistencia de los diputados opositores. Esta negativa, del presidente y del oficialismo, motivó el retiro de la oposición del recinto.

La sesión comenzó con un debate previo a pedido del diputado Mario Negri (UCR): para que distintos presidente de bloques hicieran “un planteo de previo y especial pronunciamiento vinculado con las cuestiones reglamentarias y con las mayorías necesarias”  , oportunidad en la que los opositores formularon las siguientes objeciones y mociones como que:

1.lo que se iba debatir no era un dictamen de comisión;

  1. el Orden del Día no era tal por no tener fecha, ni dictamen de comisión y por no haber concedido el plazo de 7 días para que los diputados hagan observaciones; y

3.para habilitar el tratamiento de la cuestión, aunque se tratare de una sesión especial, había que votar antes una moción de tratamiento sobre tablas que necesitaba para ser aprobada tercios de los votos, que no disponía el oficialismo.

La diputada Graciela Camaño recordó que: “todo el arco opositor se pronunció en favor de esa Comisión Bicameral porque decíamos que era necesario que hubiera una Comisión ad hoc que estudiara detenidamente lo que había elaborado la comisión redactora y lo que había modificado el Poder Ejecutivo, que por cierto, también es mucho y ha perdido el objetivo.(…) en aquella oportunidad el señor diputado (Juan Mario) País (…) expresó lo siguiente: “Esta Comisión no altera de modo alguno los procedimientos que impone la Constitución para la formación y sanción de las leyes”. Y recordó que la diputada Diana Conti agregó: “El proyecto en consideración en modo alguno dice lo que ocurre después de que la Comisión dictamine. Luego del trámite de la Comisión, continúa el trámite legislativo.”

La moción de sobre tablas no se votó y el presidente Domínguez, luego del retiro del recinto de los opositores, declaró: “que el artículo 39 indica que el presidente de la Cámara debe hacer observar el reglamento en todas sus partes, como ejercer las demás funciones que en él se le asignan. Con el más sagrado respeto a su opinión (refiriéndose al pedido de que se vote la moción del diputado Negri), me hago cargo (…) e iniciamos el tratamiento del tema por no existir razones para efectuar esa votación. (Aplausos.)”

El presidente de la Cámara Julián Domínguez abrió el debate en general y particular y luego de escucharse distintos discursos  y de aprobarse algunos pedidos de inserciones en el diario de sesiones, efectuadas por diputados oficialistas o aliados, dispuso: “Se va a votar en general y en particular el proyecto de ley sobre unificación de los códigos Civil y Comercial de la Nación, de acuerdo con la sanción del Honorable Senado, que introdujera modificaciones al dictamen de mayoría de la Comisión Bicameral para la Reforma, Actualización y Unificación de los Códigos Civil y Comercial de la Nación, en los términos de la resolución de la Honorable Cámara de Diputados aprobada el 4 de julio de 2012. (Orden del Día N° 829)”- Se practica la votación nominal y  conforme al tablero electrónico, sobre 135 señores diputados presentes, 134 han votado por la afirmativa.”  El total de diputados que integraban el Cuerpo es 257.

Conclusiones

El trámite de la sanción de la ley es inconstitucional por las siguientes razones:

1.El mensaje del Poder Ejecutivo que envía al Congreso el proyecto de ley no tiene ingreso en “cualquiera de las Cámaras del Congreso”, (Art. 77 de la Constitución), sino a ambas al mismo tiempo, lo que constituye la primera contradicción con la Ley Fundamental.

2.En el Senado se la giró a la Comisión de asuntos constitucionales la que, apartándose del proyecto despachó un proyecto de resolución, que luego fue aprobada simultáneamente por el plenario de ambas Cámaras (sin que se reformaran los respectivos reglamentos internos); por la que se creó una Comisión Bicameral de 15 diputados y 1t5 senadores, para que en el plazo de 90 días diera “aprobación del Proyecto de Código Civil y Comercial de la Nación”. Ello contradice los Reglamentos de ambas Salas que exigen que todo proyecto debe ser girado a una o más comisiones permanentes (Arts. 89 del Senado y 122 de Diputados), y por tratarse de un Código Civil y Comercial corresponde se los gire en ambas Cámara, sucesivamente, al menos, a las respectivas Comisiones de legislación general por lo que disponen los respectivos Reglamentos (Arts.64 del Senado y 63 de Diputados).

3.El dictamen de la Comisión Bicameral fue tratado en el Senado y el proyecto sancionado por este cuerpo fue tratado en Diputados en sendas sesiones especiales sin que para ello se haya votado previamente una moción de tratamiento sobre tabla del proyecto (haya tenido o no despacho de comisión), que necesitaba para ser aprobado el voto de dos terceras partes de los votos emitidos, como exige el Reglamento (Arts. 147 del Senado y 134 de Diputados). En diputados la oposición planteó esta cuestión, en el Senado no.

4.En el Senado se aprobó el dictamen de la Comisión Bicameral se debatió y aprobó en una sola votación, lo que fue objetado por la oposición invocando el artículo 205 del Reglamento, y retirándose del recinto antes de la votación. La Constitución es muy clara al afirmar que los proyectos de leyes tienen que ser aprobados primero en general y luego en particular (Art.79), lo que fue transgredido en ambas Cámaras, aunque la excepción de que ello sea admisible cuando haya un despacho unánime de comisión, como indican los Reglamentos, lo que no ocurrió en este caso.

5.Como bien señala Eduardo Menem “ese pretendido dictamen no fue distribuido a los legisladores y puesto a observación durante 7 días hábiles, como lo exigen el Reglamento (Arts. 113 y 50 inc. 5)” de Diputados. En esta Cámara el Orden del Día N° 829, sin fecha de impresión, ni dictamen, con lo sancionado en el Senado, y sin referirse al “término del artículo 113” (los 7 días hábiles para que los diputados formulen observaciones).

6.Otra objeción el ex senador Menem (en la misma publicación) señala: “el dictamen de la Comisión Bicameral es que fue suscripto por legisladores que habían terminado sus mandatos, por lo que el mismo perdió su vigencia al producirse la renovación de dicha Cámara, según lo determina el artículo 111, párrafo 3° del Reglamento pertinente.” (de Diputados)

7.Que estas razones tornan nula la sanción de la ley que aprobó el Código y las normas complementarias ajustándonos a los criterios sentados por la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en los casos “Binotti” (15-V-2007) por el que se declaró la nulidad de una votación del Senado y “Bussi”.

Como reflexión final podemos afirmar que el quebrantar la vigencia de la Constitución, primera manifestación de la voluntad popular, y los reglamentos de las Cámaras, con el propósito de imponer, sin debate y con una mayoría insuficiente y ocasional, la reforma de, nada menos, que el Código Civil y Comercial constituye un atentado al gobierno representativo y republicano de gobierno (Art. 1) que merece ser declarado nulo por inconstitucional.

Conclusiones

En esta nueva etapa iniciada en 1983, donde la convicción ciudadana por la democracia es firme, se han planteado nuevos desafíos, como el que Dick Morris señala, en clave norteamericana, referido al paso de la democracia madisoniana (representativa) a la jeffersoniana (directa) , que en realidad significa -después de la consulta popular del Beagle (1985), de los nuevos derechos a la iniciativa y consulta popular introducidos en la reforma constitucional de 1994 y, especialmente, de la crisis de diciembre de 2001- que los ciudadanos, los que votan, están mejor informados y exigen mayor participación, no toleran los oscuros procedimientos de selección de candidatos (en listas sábanas), ni el despersonalizado sistema electoral vigente y objetan el ejercicio de la función de los legisladores por falta de transparencia, por la no rendición de cuentas, por las dudas que en algunos casos suscita el comportamiento de los representantes del pueblo, que en muchos casos votan por disciplina con lo que les ordena el Poder Ejecutivo, el gobernador o el bloque, y por el “clientelismo” político que, entre otras cosas, ha poblado de “ñoquis” la administración del Congreso, y lo ha terminado convirtiendo en una “escribanía”.

Quizás, llegó el momento de hacer una reforma del Congreso, como ocurrió en Estados Unidos en 1946, para modernizar su funcionamiento, mejorar la calidad de sus integrantes y de quienes los asesoran, dictar un Reglamento del Congreso, regular el accionar de los lobbies, modernizar los modos de comunicación entre el Congreso y sus legisladores con los ciudadanos y consultarlos con mayor frecuencia respecto de los temas espinosos en que se toman decisiones y se legisla.

Es necesario ponerle freno al frecuente ejercicio que el Poder Ejecutivo hace de la función legislativa, al reglamentar las leyes, al hacer uso de la delegación que le hace el propio Congreso para dictarlas (art. 76 de la Constitución reformada en 1994) y a la atribución de dictar decretos de necesidad y urgencia (art. 93 inciso 3), o por los estados de emergencia, que el Congreso al no reglamentar ni integrar la Comisión Bicameral Permanente, ha dejado de controlar.

Los constituyentes de 1853 al crear el Congreso quisieron lo que Carlos María Bidegain describió como “un Congreso ideal”, al decir: “Un buen Congreso (…) será el que ostente un título legítimo de representación, esté integrado en un elevado porcentaje por personas capaces para el desempeño del cargo, por su cultura, inteligencia, laboriosidad y antecedentes; cuente con un buen reglamento y en su correcta aplicación construya su `derecho parlamentario’ y se atenga a él, sobre la base del aprovechamiento del tiempo, la organización del trabajo en comisiones efectivamente dedicadas al estudio, el estricto respeto de las facultades de control, iniciativa y libertad de expresión de las minorías, sin perjuicio de la responsabilidad de la mayoría de cumplir su plan de labor, superando por medios lícitos toda abusiva maniobra obstruccionista; sepa actuar con urgencia cuando sea necesario, pero con serenidad y mesura dando ejemplo de respeto de los derechos de las personas y a las competencias del Poder Judicial y del Poder Ejecutivo; sea escrupuloso, hasta el punto de exageración, en el cuidado del comportamiento ético de las Cámaras, de sus miembros y de todo el Gobierno” .

                 Santiago de Estero, diciembre de 2015.

 

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