Procedimiento parlamentario

Camara de Diputados de la República Argentina

SUMARIO: Introducción, sesiones de las Cámaras, sesiones del Congreso reunido en asamblea, aprobación y sanción de las leyes, juicio político, comisiones, Reglamento Interno del Senado, de labor parlamentaria, asesoras permanentes. Reflexión final.

Introducción

Argentina es, según su Constitución (CN), una República Federal, con un gobierno central integrado por los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, y gobiernos autónomos, en cada una de las 23 provincias, conformada, también, por tres poderes. En la doctrina se suele clasificar a esta forma de gobierno como presidencialista, por seguir el modelo de la Constitución de Estados Unidos de América (EEUU) de 1787; lo que la diferencia de las de los sistemas llamados parlamentarios, que tienen los países monárquicos o posmonárquicos europeos.

La institución más importante de la República Argentina es, entonces, el Congreso de la Nación, que se compone de una Cámara de Diputados y un Senado; y al que la CN,  le dedica 7 capítulos y 43 de sus 129 artículos. Se trata del primero de los tres poderes, y el que tiene las atribuciones más importante y trascendente. Durante el siglo XX estuvo clausurado durante 23 años, 2 meses y 18 días después los 6 golpes de estado.

Por ello, el sistema de gobierno que adoptaron nuestros constituyentes, siguiendo el modelo de EEUU, no debería llamársele presidencialista, como generalmente se lo denomina, sino congresional, como en 1885 lo  propuso Woodrow Wilson, quién sería luego presidente del país de ese país, en su libro publicado en Boston: Congressional Government, “El gobierno congresional”. De esta precisión se deduciría que el título de este trabajo en vez de “Procedimiento parlamentario”, debería ser: “Procedimiento congresional”.

Para introducirse al tema, lo primero que hay que tener en claro es cómo interactúan los tres poderes de nuestro Estado federal, junto a las instituciones complementarias que la reforma constitucional de 1994 incorporó en el texto de la CN, como son: el Defensor del Pueblo, la Auditoria General de la Nación, la Jefatura de Gabinete y el gabinete, el Consejo de la Magistratura, los Jurados de Enjuiciamiento de Magistrados y el Ministerio Público.

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*Profesor emérito de las Universidades Nacional y Católica de Córdoba, miembro correspondiente de la Academia Nacional de Ciencias Morales y Políticas  y fue diputado de la Nación.

El Congreso por regla general reúne, delibera y resuelve con sus dos Cámaras por separados y excepcionalmente lo hace en forma conjunta, reunido en Asamblea.

Sesiones de las Cámaras

La Cámara de Diputados y el Senado tienen sesiones: preparatorias, ordinarias, extraordinarias y de prórroga, y en las ordinarias hay de tablas, especiales y secretas. Ambas Cámaras se rigen por reglamentos internos que cada una se dicta.

Según la Constitución desde 1853 las sesiones ordinarias del Congreso duraban desde el 1° de mayo hasta el 30 de setiembre de cada año, y desde la reforma constitucional de 1994 el período comienza el 1º de marzo y termina el 30 de noviembre (Art. 63 CN), y durante el mismo las cámaras ejercen todas las atribuciones que la Constitución les confiere (art. 75 y concordantes CN).

En las sesiones preparatorias, se incorporan los electos, se elige la Mesa Directiva de las Cámaras; presidente y vicepresidentes: 1°, 2°, y 3° en Diputados y en el Senado: Presidente provisional, vicepresidente y vicepresidente 1° y 2°; y se fijan los días de la semana en que se realizarán las sesiones de tabla. La fecha de inicio de las preparatorias está fijado en el reglamento de cada cámara.

Actualmente en el Senado la primera sesión preparatoria tiene lugar el 24 de febrero de cada año, o el día inmediato hábil anterior en caso que fuera feriado, a fin de designar autoridades y fijar los días y horas de sesiones de tabla, los que podrán ser alterados (art. 1 de su Reglamento) y el 29 de noviembre de cada año de renovación de la Cámara, o el día inmediato hábil anterior si fuera feriado, se reunirá esta Cámara para incorporar a los senadores electos que hubiesen presentado diploma otorgado por la autoridad competente, y para expedirse sobre los diplomas de los electos como suplentes (art. 2 de su Reglamento Interno).

En el Reglamento de Diputados se establece “Dentro de los diez primeros días del mes de diciembre de cada año, la Cámara de Diputados será convocada por su Presidente a los efectos de proceder a su constitución y a la elección de sus autoridades de acuerdo a lo establecido en el artículo 2º de este Reglamento. Dentro de los últimos diez días del mes de febrero de cada año, se convocará a la Cámara de Diputados a sesiones preparatorias con el único objeto de fijar los días y horas de sesión para el período ordinario.” (Art. 1). “Reunidos los Diputados en ejercicio, cuyo mandato no finalice en el mes corriente, juntamente con los electos, en número suficiente para formar quórum, se procederá a elegir entre los primeros, a pluralidad de votos un presidente provisional, presidiendo esta votación el Diputado en ejercicio de mayor edad.

 

De inmediato, en los años de renovación de Cámara, se considerarán las impugnaciones por negación de las calidades exigidas por el artículo 48 de la Constitución Nacional, se leerán los escritos recibidos y será concedida la palabra a los Diputados que quieran formular alguna impugnación y a los afectados por la misma.

El orador dispondrá de quince minutos improrrogables, y aparte de los autores de la impugnación y de los personalmente alcanzados por ella, sólo se admitirá uno en representación de cada bloque.

 

Cuando no correspondiera la reserva del diploma, de acuerdo con lo que se establece en el inciso 1º del artículo siguiente, el presidente provisional llamará por orden alfabético de distrito a los Diputados electos a prestar juramento en la forma prescripta en el artículo 10.

 

Acto continuo se procederá a la elección, a pluralidad de votos, del presidente, vicepresidente 1º, vicepresidente 2º y vicepresidente 3º, haciéndose las comunicaciones pertinentes al Poder Ejecutivo nacional, al Honorable Senado de la Nación y a la Corte Suprema de Justicia de la Nación.” (Art. 2)

 

Las sesiones extraordinarias o de prórroga las convoca el Presidente de la Nación, “cuando un grave interés de orden o de progreso lo requiera” (Arts. 63 y 99 inc. 9 CN), y se discute si pueden las cámaras por sí prorrogar sus sesiones. Las de prórroga las dispone en la práctica el Presidente, aunque durante la crisis de diciembre de 2001 el Senado decidió auto prorrogar sus sesiones, lo que luego fue dispuesto también por el Ejecutivo. Cuando fui diputado presenté proyecto de auto prórroga, como algunas otras veces lo hicieron otros diputados pero nunca fue aprobado. En las extraordinarias el Presidente fija el temario, en las de prórroga las cámaras actúan con las mismas atribuciones que en las sesiones ordinarias.

El Congreso sesiona con sus cámaras separada y simultáneamente, no pudiendo ninguna de ella suspenderlas por más de tres días sin el consentimiento de la otra (Art. 65 CN), disposición similar hay en la Constitución de EEUU, que exige además que no puedan reunirse en otro lugar que aquel en que las dos estén instaladas (Art. I Secc. V 4).

Sesiones del Congreso reunido en Asamblea

La primera sesión del Congreso fue, con ambas Cámaras reunidas en Asamblea, el 22/10/1854, a las 11 horas, en la Iglesia Matriz de Paraná, luego que entre los días 17 y 21 de ese mes y año se había reunido ambas cámara en sesiones preparatorias. Asistieron 14 senadores y 20 diputados y la presidió el vicepresidente de la Confederación Salvador María del Carril.

El Congreso sesiona conjuntamente con ambas cámaras reunidas en asamblea, solo en los casos que la Constitución, alguna ley o una resolución de ambas sus Salas así lo dispone, pero carece de un Reglamento del Congreso, que la Constitución no prevé pero que tampoco prohíbe, como existe en otros países, que regle el funcionamiento de dichas asambleas, de las comisiones bicamerales y de algunas otras actividades u órganos administrativos  de que dispone el Congreso. Por eso, cuando fui diputado, presenté un proyecto de ley que aprobaba un Reglamento del Congreso para cubrir ese vacío, pero nunca fue aprobado.

En mi proyecto de Reglamento General del Congreso se establecía: Las autoridades que presidían el Congreso, la Constitución de la Asamblea, las sesiones en general, las sesiones especiales, elección del Defensor del Pueblo, el juicio político, las comisiones bicamerales permanentes y especiales, las normas básicas de tramitación interna para cada Cámara, y de estructura y redacción de proyectos, comunicaciones y pedido de informe al Poder Ejecutivo, y dependencias especiales del Congreso. Hoy habría que agregarle lo de los Decretos de necesidad y urgencia.

El Congreso reunido en asamblea, es llamado por algunos “Asamblea Legislativa”, ya que en ella no se aprueban leyes, aunque alguna vez ocurrió, contrariando el procedimiento previsto en la Constitución; como fue cuando declaró la necesidad de la reforma constitucional en 1860. En 1868 también aprobó la ley 240 ½, que no es propiamente una ley, ya que no cumplió con los pasos y procedimiento previsto en los artículos 65º y siguientes de la Constitución entonces vigente, y porque no fue promulgada por el Poder Ejecutivo, sino que en realidad fue una resolución del Congreso reunido en asamblea, que reglamentó el escrutinio de la elección de presidente y vicepresidente de la Nación cuando estos funcionarios eran elegidos en colegios electorales. También, en la sesión conjunta de ambas cámaras del 19 y 20 de diciembre de 2001, que aceptó la renuncia del Presidente Fernando de la Rúa y se designó en su lugar al gobernador de San Luis, Adolfo Rodríguez Saá; y, además, se modificó el Código Nacional Electoral, ley 19.945, sin respetar el procedimiento para la sanción de las leyes fijado en la Constitución; y convocó a elecciones utilizando el sistema electoral llamando: ley de lemas, lo que no estaba previsto por el Código Electoral Nacional, pero ello no se llevó a cabo.

Las sesiones conjuntas se producen en los siguientes casos:

  1. Cuando el Presidente de la Nación hace la apertura de las sesiones ordinarias del Congreso, reunido en asamblea en el Senado (Art.99 inciso 8 CN), aunque en la práctica lo hace en Diputados por razones de espacio, hasta 1994 era el 1° de mayo, cuando asistía, y después de la reforma de ese año, el 1° de marzo, y dando cuenta sobre el Estado de la Nación, de las reformas prometidas por la Constitución y haciendo recomendaciones sobre las medidas necesarias y convenientes. Algunas veces los presidentes olvidan en estos discurso declarar “la apertura de las sesiones del Congreso”; y al dar cuenta del “estado de la Nación, de las reformas prometidas por la Constitución, y recomendando a su consideración las medidas que juzgue necesarias y convenientes” (Art. 99 inc.8 CN); le agregan la “memoria detallada del estado de la Nación en los relativo a los negocios de sus respectivos departamentos” de los ministros, que en realidad es obligación de hacerlo ellos “luego que  el Congreso abra sus sesiones” (Art. 104 CN), lo que hace que el discurso presidencial sea largo y tedioso.
  1. Cuando hacía el escrutinio de la elección del Presidente y Vicepresidente de la Confederación, y su proclamación (Art. 79º CN 1860) y en caso de no se había alcanzado la mayoría absoluta ninguno de los candidatos el Congreso reunidos en asamblea elegía entre las dos personas más votadas (Art.80º CN 1860). Con la reforma de la Constitución en 1994, se abolió el colegio electoral y se estableció la elección directa de la fórmula presidencial, con doble vuelta, y por ello se modificó el Código Electoral Nacional (Art. 120 de la ley 19.945 reformada por la 24.444) y se estableció que el Congreso reunido en asamblea suma los sufragios los emitidos por el electorado de los distritos y proclama la fórmula electa, o convoca a segunda vuelta si los porcentajes exigido por la Constitución así lo exigen;
  1. Para tomar juramento al asumir el cargo el Presidente o Vicepresidente de la Nación (Art. 93 CN).
  2. Para otorgar el permiso para que el presidente pueda ausentarse del territorio de la Nación (Art. 99 inc. 18 CN), algo que no ocurre en la práctica.
  3. Para admitir o desechar los motivos de la renuncia del Presidente y Vicepresidente y declarar el caso de proceder a nueva elección (Art. 75 inc. 21 CN). El Congreso rechazó las renuncias del vicepresidente Marcos Paz el 6 de junio1866, del Presidente Nicolás Avellaneda el 13 de agosto de 1880 y el 24 de agosto de 1940 del Presidente Roberto Ortiz, pensamos nosotros que contrariando a la Ley Fundamental que lo faculta sólo a desechar los motivos, pero no a la renuncia. Además cuando se le aceptó la renuncia al vicepresidente Carlos “Chacho” Álvarez, el 11 de octubre de 2000, se lo hizo en sesión separada de las Cámaras y no en Asamblea, como entendemos hubiera sido lo correcto constitucionalmente.
  4. En caso de acefalía por estar impedidos en forma definitiva para el ejercicio del cargo el Presidente y Vicepresidente debe convocar al Congreso para que reunido en Asamblea designe al funcionario público que ejercerá el Poder Ejecutivo hasta que un nuevo Presidente sea electo (Art. 88 y ley 20.972 de 1975 modificada por la ley 25.716). La ley de acefalía dice que: La designación, en tal caso, se efectuará por el Congreso de la Nación, en asamblea que convocará y presidirá quien ejerza la Presidencia del Senado y que se reunirá por imperio de esta ley dentro de las 48 horas siguientes al hecho de la acefalía. La asamblea se constituirá en primera convocatoria con la presencia de las dos terceras partes de los miembros de cada Cámara que la componen. Si no se logra ese quórum, se reunirá nuevamente a las 48 horas siguientes, constituyéndose en tal caso con simple mayoría de los miembros de cada Cámara.” (Art. 2°) “La designación se hará por mayoría absoluta de los presentes. Si no se obtuviere esa mayoría en la primera votación se hará por segunda vez, limitándose a las dos personas que en la primera hubiesen obtenido mayor número de sufragios. En caso de empate, se repetirá la votación, y si resultase nuevo empate, decidirá el presidente de la asamblea votando por segunda vez. El voto será siempre nominal. La designación deberá quedar concluida en una sola reunión de la asamblea.” (Art. 3°) “La determinación recaerá en un funcionario que reúna los requisitos del artículo 89 de la Constitución Nacional, y desempeñe alguno de los siguientes mandatos populares electivos: Senador Nacional, Diputado Nacional o Gobernador de Provincia. En caso de existir Presidente y Vicepresidente de la Nación electos, éstos asumirán los cargos acéfalos. (…)” (Art. 4°)
  5. En muy pocos casos ante un hecho político muy importante el Presidente de la Nación compareció ante el Congreso reunido en asamblea, en fecha distinta al inicio de las sesiones ordinarias. En 1973 lo hizo Héctor J. Cámpora para presentar el pacto económico social entre CGT y CGE y en 1987 Alfonsín luego del levantamiento de los “carapintada”. En Estados Unidos el presidente George Washington lo hizo una vez pero sólo ante el Senado. También el Congreso ha recibido y escuchado a personalidades internacionales. En el primero y en estos dos últimos casos no hace falta quórum.

Aprobación y sanción de las leyes

Los proyectos de ley pueden ser presentados por los diputados o los senadores en sus respectivas cámaras o por el Poder Ejecutivo (Art. 77 CN), a través de un mensaje. Con la reforma de 1994, se admitió que los proyectos que ingresaran por iniciativa popular a la Cámara de Diputados (Art. 39 CN), con la firma de al menos el 1,5 por ciento de los ciudadanos inscriptos en el padrón electoral, en al menos seis distritos, si el proyecto no se refiere a un problema local.  En este caso se tomará el padrón electoral provincial (ley 24.747).

Desde 1994 la CN dispone que el Jefe de Gabinete de Ministros debe “Enviar al Congreso los proyectos de ley de Ministerios y de Presupuesto nacional, previo tratamiento en acuerdo de gabinete y aprobación del Poder Ejecutivo” (Art. 100 inc. 6 CN), sin afirmar que se trata de una facultad exclusiva del Poder Ejecutivo. La reforma de 1994 dispuso que “La voluntad de cada Cámara debe manifestarse expresamente; se excluye, en todos los casos, la sanción tácita o ficta.” (Art. 82).

Los proyectos de leyes se sancionan o derogan (no se anulan) por ambas cámaras del Congreso reunidas por separado, y pasan al Poder Ejecutivo para su promulgación, expresa o tácita (pasados “diez días útiles”, Art.80 CN), y su publicación posterior en el Boletín Oficial; o para ser observadas o vetadas. Pueden ser promulgadas parcialmente si “tienen autonomía normativa y su aprobación parcial no altera el espíritu ni la unidad del proyecto sancionado por el Congreso” (Art. 80 CN). La numeración de las leyes las hace el Senado.

“Las leyes rigen después del octavo día de su publicación oficial, o desde el dia que ellas determinen.” (Art. 5 CCC)

“Ningún proyecto de ley desechado totalmente por una de las Cámaras podrá repetirse en las sesiones de aquel año (…)”, se discute si se trata del año parlamentario o calendario, yo me inclino por esto último. “(…) Ninguna de las Cámaras puede desechar totalmente un proyecto que hubiera tenido origen en ella y luego hubiese sido adicionado o enmendado por la Cámara revisora. Si el proyecto fuere objeto de adiciones o correcciones por la Cámara revisora, deberá indicarse el resultado de la votación a fin de establecer si tales adiciones o correcciones fueron realizadas por mayoría absoluta de los presentes o por las dos terceras partes de los presentes. La Cámara de origen podrá por mayoría absoluta de los presentes aprobar el proyecto con las adiciones o correcciones introducidas o insistir en la redacción originaria, a menos que las adiciones o correcciones las haya realizado la revisora por dos terceras partes de los presentes. En este último caso, el proyecto pasará al Poder Ejecutivo con las adiciones o correcciones de la Cámara revisora, salvo que la Cámara de origen insista en su redacción originaria con el voto de las dos terceras partes de los presentes. La Cámara de origen no podrá introducir nuevas adiciones o correcciones a las realizadas por la Cámara revisora.” (Art. 81 CN)

Antes de la reforma de 1994 la Ley Fundamental permitía que el proyecto de ley pase, para su sanción en el Congreso, hasta cinco veces, por cada cámara -tres en la de origen y dos a la revisora- y las dos últimas debía aprobarse con el voto de los dos tercios de los miembros antes de ser enviada al Poder Ejecutivo (Arts. 66º al 69º CN de 1860, que son casi idénticos a los Arts. 35 al 39 del proyecto de Gorostiaga); fue reducido en la reforma de 1994 a sólo tres oportunidades, para que las cámaras se expidan, dos en la de origen y una en la revisora (Art. 81).

La reforma de 1994 autorizó a las cámaras a que luego de aprobado el proyecto en general pueda delegar en sus comisiones la aprobación en particular del proyecto, con el voto de la mayoría absoluta del total de sus miembros. La cámara puede, por igual número de votos, dejar sin efecto la delegación y retomar el trámite ordinario. La aprobación en comisión requerirá el voto de la mayoría absoluta de la totalidad de sus miembros (art.79). Esta delegación, sin limitarla al tratamiento en particular, fue también prevista en el Estatuto Fundamental de 1972 (Art. 69).

En caso de observación o veto del Poder Ejecutivo, que algunas veces se instrumenta por mensaje y en otros por decreto, el proyecto vuelve a la cámara de origen, la que se convierte en ley si ambas cámaras insisten sucesivamente con dos tercios de votos, y pasa al Poder Ejecutivo para su promulgación Las votaciones en ambos cuerpos serán nominales. Si las cámaras difieren sobre las objeciones el mismo queda desechado y no podrá repetirse en las sesiones de aquel año (Art. 83 CN).

En Estados Unidos, este procedimiento es distinto, ya que existen conferencias, donde integrantes de ambas cámaras concilian posturas distintas para aprobar y sancionar las normas. La Constitución dice “Todo proyecto que hubiere sido aprobado por la Cámara de Representantes y el Senado, antes de que pase a ser ley, será enviado al presidente de los Estados Unidos. Si lo aprueba, lo firmará, pero si no, lo devolverá a la cámara en que tuvo origen con sus observaciones, la que las hará constar en sus actas, y procederá de nuevo a discutirlo. Si después de esta nueva discusión, dos tercios de esa Cámara convinieren en aprobarlo, se remitirá juramente con las observaciones a la otra Cámara, la que a su vez volverá a discutirlo, y si resultare aprobado con los dos tercios de ella, pasará a ser ley (…)” (art. I Secc. VI 2). La votación será nominal, se hará constar en actas y el presidente la promulga expresa, o tácitamente si no lo observa en diez días (exceptuando los domingos). “Todo acuerdo, resolución o votación que requiera la concurrencia del Senado y la Cámara de Representantes (salvo en las cuestiones sobre receso) se presentará al presidente de los Estados Unidos, y no tendrá efecto hasta que él lo apruebe. Si lo desechare será necesaria la aprobación de los dos tercios del Senado y de la Cámara de Representantes, según las reglas y límites para los proyectos de ley.” (Art. I Secc. VI 3) de la Secc. VI 3)

Entiendo con Bidart Campos que la promulgación, u observación del Poder Ejecutivo sólo cabe cuando en sentido estricto se trata de una ley, en sentido “material”, y no cuando el Congreso dicte resoluciones, apruebe comunicaciones, decretos, haga declaraciones o decida por ley “formal” ejercer facultades, que no son estrictamente de naturaleza legislativa, como por ejemplo cuando: declara la necesidad de la reforma constitucional, cuando aprueba un tratado internacional o autoriza su denuncia, cuando dicta o reforma los reglamentos de las cámaras, cuando designa o presta acuerdo a una designación, etcétera. Néstor Pedro Sagüés admite el veto de las leyes que aprueban tratados internacionales, lo que no comparto salvo en los casos que no se hubiere cumplido con el procedimiento constitucional de su sanción

Las leyes, en sentido material o formal, que dicta el Congreso pueden ser: constitucionales (Arts. 3, 14, 14bis y 15, etc. CN); especiales (Art. 3, 15, 75 incs. 3 y 15, etc.CN); “que contengan presupuesto mínimos de protección” (Art. 41); comunes o códigos (Art. 75 inc. 12 CN); generales (Arts. 7, 49 y 75 inc. 12 CN);  federales (Arts.31 y 116 CN); de organización y base de la educación(Art. 75 inc.19); “leyes convenios” (Art. 75 inc. 2  CN); que declararen: “la Capital de la República” (Art. 3 CN), de la “necesidad de la reforma constitucional(Art. 30 CN),  autoriza al Presidente a declarar la guerra o hacer la paz (Arts. 75 inc. 25 y 99 inc. 15 CN), del estado de sitio (Art. 23 CN); de aprobación o desechar tratados internacionales, concordatos o de integración, o para que los de “derechos humanos gocen de jerarquía constitucional”  (Art. 75 inc. 22 y 24 CN); que instrumentan actos de gobierno o administrativos (Art. 75 incs. 10, 20 y28 CN); que se aprueban en consultas populares (Art. 40 CN), “decretos de necesidad y urgencia” (Art. 99 inc.3 CN); que aprueban el presupuesto y la cuenta de percepción e inversión (Art. 75 inc. 8 CN); “ómnibus”; “delegadas” (Art. 76 CN); que aprueban medidas de acción positivas (Art. 75 inc. 23 CN); procesales administrativas y judiciales (Art. 43 CN), de organización (Arts. 85, 86, 99 inc.3, etc. CN); Protectoras (Arts. 14 bis, 41, 42 y 75 inc.19 y 23 CN); “en blanco”; secretas o aprobadas por el Congreso reunido en asamblea.

La ley 2417 de 1890, más conocida como ley Olmedo en homenaje al diputado J.M. Olmedo que la proyectó, modificada por la 3721, la 13.640, y la 23.821, establece el plazo de dos años de caducidad de los proyectos presentados en ambas cámaras, para hacerlo coincidir con el tiempo de su renovación parcial de las mismas, pero cuando estos fueren aprobados por una cámara y requieren la aprobación de la otra se extienden un año más. No tiene plazo de caducidad los proyectos de códigos, los ratificatorios de tratados con naciones extranjeras, las disposiciones generales a los proyectos del Poder Ejecutivo sobre provisión de fondos para atender créditos contra la Nación y los reclamos de particulares de igual carácter.

En la sanción de las leyes se usará de esta fórmula: El Senado y Cámara de Diputados de la Nación Argentina, reunidos en Congreso,… decretan o sancionan con fuerza de ley.”(Art. 84 CN) La expresión “reunidos en Congreso” no debe entenderse como sesión conjunta ya que el trámite, como expresan los anteriores artículos, se desarrolla en sesiones separadas.

La ley 73 del 28 de julio de 1856 dispone que Toda sanción del Congreso debe ser firmada por los presidente de ambas cámaras, y autorizada por sus respectivos secretarios para su trasmisión al Poder Ejecutivo, a quién deberá comunicarla el presidente del Senado a los fines consiguientes.(Art. 2) “Las notas con que se remitan al Poder Ejecutivo las sanciones del Congreso deberán expresar en cuál de las dos Cámara han tenido su origen,(…)”  (Art. 3) “Toda sanción del Congreso será consignada en el gran libro de las leyes de la Confederación, firmada por los presidentes de ambas Cámaras, autorizadas por sus respectivos secretarios y sellado con el sello del Congreso. Dicho libro existirá en la secretaria del Senado. Las comunicaciones y contestaciones al Poder Ejecutivo se consignarán en la misma forma en un libro especial.(Art. 4) Por lo allí expresado la numeración de las leyes la hace el Senado de la Nación.

El quórum para iniciar las sesiones es el de mayoría absoluta, o sea de más la mitad de los miembros de la Cámara, y no la mitad más uno  como en alguna época se entendió en Diputados, aunque luego de iniciada se pueda sesionar con menos miembros, siempre que no se vote.

Cuando se vota tiene que haber quórum y las decisiones en general se aprueban con el voto de la mayoría absoluta de los presentes, que no se hayan abstenido (Arts. 194 Reglamento de Diputados y 209 del Senado, lo da por supuesto el art. 75 inc. 24 segundo párrafo y 81 CN), salvo que una norma exija una mayoría especial, como cuando se exige: a) la mayoría absoluta de los miembros de la Cámara (Arts. 85 y 101 CN); b) la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de las Cámaras (Arts. 39; 40; 75 incs. 2, 3 y 24; 77; 79; 99 inc.3; 101 y 114 CN); c) la mayoría de las dos terceras partes de los miembros de cada Cámara (Arts. 30; 75 inc. 22 y 83 CN); d) la mayoría de las dos terceras partes los miembros presentes (Arts. 53; 59; 66; 70; 81 y 86 CN). “Bastará la mayoría de uno sobre la mitad de los presentes para decidir sobre la renuncia que voluntariamente hiciesen de sus cargos” (Art. 66 infra CN) los legisladores.

Decisiones que aprueban las Cámaras, además de la sanción de leyes, son: los reglamentos, resoluciones, comunicaciones, declaraciones, decretos, autorizaciones, delegaciones a la Presidencia, designaciones, acuerdos, fijación de día y hora de las sesiones de tablas, compeler a los legisladores ausentes, homenajes, sanciones y mociones, de orden, de preferencia, de sobre tablas y de reconsideración. En el juicio político la declaración de formación de la causa, destitución  o declararle incapaz de ocupar cargos.

Comisiones

Cada una de las cámaras tiene, una comisión de labor parlamentaria y, según sus respectivos reglamentos, comisiones asesoras permanentes: 45 en Diputados y 27 en el Senado, además de comisiones especiales (4 en diputados), investigadoras y bicamerales (19), una de éstas creada por la Constitución con el nombre de Comisión bicameral permanente (art.  99 inc. 3 y 100 inc. 13 CN) y otras por leyes o resoluciones  de cada Cámara o conjuntas entre ambas.

Las reuniones de comisión son públicas. Sólo puede declararse su carácter reservado por decisión de dos tercios de sus miembros y cuando los asuntos a tratar requieran de estricta confidencialidad.

Los senadores que no sean miembros de una comisión pueden asistir a sus reuniones y tomar parte en las deliberaciones, pero no en la votación. Los autores de los proyectos serán especialmente citados.

A las reuniones reservadas, únicamente pueden concurrir senadores y las personas especialmente citadas por la comisión. En todos los casos las reuniones de la Comisión de Acuerdos serán públicas.

Ellas no sesionan mientras lo está haciendo el plenario de la Cámara. A pedido de tres diputados que la integran pueden incorporar al temario el tratamiento de asuntos entrados que ello indiquen (Art.109 RID).

Reglamento del Senado (RIS)

Labor parlamentaria  – Art. 57 última parte; Duda sobre el destino de los asuntos – Art. 90;  Ausencia de los miembros – Art. 101;  Dictámenes de mayoría y Minoría  – Art. 105;  Comisiones que proceden reunidas –  Art. 89;  Tipo de Comisiones – Art. 60  y del Art. 85 al 89;  Facultades de la Comisión  – Art. 94 / 98;  Convocatorias -Art. 103  último párrafo;  Actas – Art. 104; Despachos de Comisión – Art. 106 ;Proyectos del Poder Ejecutivo o en Revisión -Art. 138;  Discusión en Comisión -Art. 154/5/6

De Labor Parlamentaria

El presidente de la Cámara y los presidentes de los bloques parlamentarios —o los senadores que los reemplacen— bajo la presidencia del primero forman el plenario de labor parlamentaria. El plenario se reunirá al menos una vez por semana durante los períodos de sesiones y fuera de ellos cuando lo solicite cualquiera de sus miembros”. (Art. 56 RIS)

Son funciones del plenario preparar planes de labor parlamentaria; proyectar el orden del día; informarse del estado de los asuntos en las comisiones; promover medidas prácticas para la agilización de los debates y proponer aquellas medidas que conduzcan a un mejor funcionamiento del cuerpo. En lo posible, ningún dictamen de comisión será incluido en el plan de labor si no cuenta al menos con siete días corridos desde la fecha de distribución.” (Art. 57 RIS)

“El plan de labor será preparado y distribuido por el plenario con una antelación mínima de veinticuatro horas de la fijada para el inicio de la sesión respectiva. El mismo será considerado por la Cámara en el turno determinado por el artículo 187. Para su consideración cada senador podrá hacer uso de la palabra por una sola vez y por un tiempo máximo de cinco minutos. En caso de observaciones formuladas por cualquier senador las mismas serán sometidas a votación en el recinto.” (Art. 58 RIS)

“Si en el plenario de labor parlamentaria no se logra acuerdo sobre los temas a tratar en el orden del día, el presidente de la Cámara o cualquier senador puede formular una propuesta al respecto, la que se someterá a consideración de la Cámara, salvo que otro u otros senadores propongan otros planes de labor alternativos. En este caso, cada uno de los bloques tendrá derecho a fundar su posición por un tiempo máximo de cinco minutos, procediéndose de inmediato a votar las propuestas en el orden que hubiesen sido formuladas. (Art. 59 RIS)

Asesoras permanentes

“La Cámara tiene veintisiete (27) comisiones permanentes integradas por diecisiete (17) miembros cada una, con excepción de las comisiones de Asuntos Constitucionales; Relaciones Exteriores y Culto; de Minería, Energía y Combustibles y de Agricultura, Ganadería y Pesca, que estarán integradas por diecinueve (19) miembros, y la Banca de la Mujer, que estará integrada por todas las senadoras de la Nación.” (Art. 60 RIS)

“Si al destinarse un asunto existiese duda acerca de la comisión a que compete, la decidirá en el acto la Cámara. Ingresado un asunto a la Mesa de Entradas y a partir de su publicación en la Lista de Asuntos Entrados en el sitio Intranet del Senado, los señores senadores dispondrán de siete días hábiles para formular observaciones en cuanto al giro dispuesto para los expedientes. Las observaciones serán formuladas y debidamente fundadas por escrito y dirigidas a la Presidencia, la que resolverá en el plazo de tres días hábiles. En caso de que no sean resueltas en dicho plazo, la cuestión será puesta a consideración del cuerpo en la primera sesión que se realice. El plazo establecido en el segundo párrafo caduca en caso de que la comisión a la que fue girado el asunto haya producido dictamen previo a la petición de cambio de giro o a la resolución que la acuerde.” (Art. 90 RIS)

“Si en alguna comisión no se alcanza quórum luego de dos citaciones, cualquiera de sus miembros puede ponerlo en conocimiento de la Presidencia de la Cámara. Verificado este trámite y subsistiendo la falta de quórum, la comisión puede sesionar y dictaminar con la presencia de un tercio de sus miembros.” (Art. 101 RIS)

Cada asunto o proyecto se destinará a una sola comisión. La Presidencia o en su caso la Cámara, de acuerdo con lo previsto en el artículo 90, pueden resolver que pase a estudio de más de una comisión cuando la naturaleza del asunto así lo aconseje. En este caso, las comisiones procederán reunidas. Los pedidos de interpelaciones solicitados de acuerdo al artículo 71 de la Constitución Nacional, serán destinados a la Comisión de Asuntos Constitucionales y a la o las comisiones que de acuerdo con su materia resulten competentes. Cuando la trascendencia del asunto o algún otro motivo especial lo requiera, la comisión en que se halle radicado puede solicitar el aumento de sus miembros o el estudio conjunto con otra comisión, lo que decidirá la Cámara en el acto. (Art. 89 RIS)

“Las comisiones, por intermedio de sus presidentes, están facultadas para requerir informes y realizar todas aquellas diligencias que consideren necesarias para el estudio de los asuntos sometidos a su consideración. Asimismo, pueden dictar su reglamento de funcionamiento interno y organizarse en no más de dos subcomisiones por razones de trabajo, por tiempo determinado y al sólo fin de profundizar el estudio de un asunto que así lo requiera.” (Art. 94 RIS)

“Las comisiones comienzan su actividad en forma inmediata a la designación de sus miembros. Dictaminan los asuntos de su competencia durante todo el período de sesiones ordinarias. En caso de prorrogarse las sesiones ordinarias o convocarse a extraordinarias, las comisiones pueden seguir reuniéndose y dictaminar los asuntos sometidos a su consideración. Durante el receso pueden reunirse y estudiar los asuntos de su competencia, pero sólo dictaminar aquellos que hagan a cuestiones internas del Senado.” (Art. 95 RIS)

“Los miembros de las comisiones que dispongan de informes o documentos susceptibles de influir en la orientación de los dictámenes, deben ponerlos en forma inmediata en conocimiento del resto de los miembros, de lo contrario no podrán hacer uso de ellos en el recinto.” (Art. 96 RIS)

“El presidente provisional, el vicepresidente y los vicepresidentes 1° y 2° del Senado pueden ser miembros de las comisiones de la Cámara.”(Art. 97 RIS)

“Las comisiones se reúnen y dictaminan sus asuntos en el Senado. Sin perjuicio de ello, cuando circunstancias especiales lo aconsejen, las reuniones podrán realizarse en el lugar que se considere más conveniente para la consecución de los fines perseguidos.” (Art. 98 RIS)

“Las comisiones deben reunirse como mínimo una vez cada quince días, sin perjuicio de las convocatorias a reuniones extraordinarias que se realicen. Cada comisión establecerá día y hora de sus reuniones ordinarias, los que no deben coincidir con los de sesión de la Cámara. Las citaciones consignarán los asuntos a tratar y se garantizará el conocimiento de los mismos mediante el envío de la documentación correspondiente o indicando en el temario el número de ejemplar del Diario de Asuntos Entrados (D.A.E.) en el caso de encontrarse ya publicados. Las citaciones a reuniones ordinarias se realizarán, de ser posible, como mínimo con cuarenta y ocho horas de anticipación. Con la misma anticipación, cada comisión notificará a Dirección de Comisiones día, hora, lugar y temario a ser tratado, a fin de garantizar lo establecido en el artículo 44 inciso d). A pedido de un número mínimo de tres senadores, integrantes de cualquier comisión, se incorporarán al temario de la reunión, los asuntos entrados que éstos soliciten.” (Art. 103 RIS)

En todas las reuniones se labrará por Secretaría de la comisión un acta de asistencia en la que constará el orden del día y los asuntos dictaminados. Asimismo, se dejará constancia de las resoluciones que se adopten, asentando, a pedido del senador, las razones en las que funda su voto sobre el asunto considerado. Las actas labradas estarán a disposición de los particulares y de la prensa para su publicación, en el término de setenta y dos horas posteriores a cada reunión.”(Art. 104 RIS)

Para emitir dictamen sobre un asunto sometido a consideración de una o más comisiones, se requiere la firma de por lo menos más de la mitad de los miembros que reglamentariamente integran cada una de ellas. Toda comisión o plenario de comisiones, después de considerar un asunto y convenir uniformemente los puntos de su dictamen, acordará si el informe sobre el mismo ha de ser verbal o escrito. En el primer caso, designará el miembro que lo haya de dar y sostener la discusión. En el segundo, designará a su redactor y aprobada que sea la redacción, se adjuntará al texto del dictamen. Mas si en una comisión o plenario de comisiones no hubiese uniformidad, cada fracción de ella hará por separado su informe, verbal o escrito, y sostendrá la discusión respectiva. Si ambas fracciones estuvieran formadas por igual número de miembros, se considerará dictamen de la mayoría, a los fines del artículo 150, el que sostenga el presidente de la comisión.” (Art. 105 RIS)

“Las comisiones comunicarán al presidente de la Cámara los asuntos dictaminados. Una vez que los dictámenes de comisión ingresan a la Mesa de Entradas, los senadores no pueden retirar su firma de éstos. Las comisiones que emitan dictamen aprobando proyectos de comunicación por los que soliciten informes, o de declaración vinculados con eventos o actividades a desarrollarse en fecha determinada, con la firma de por lo menos dos terceras partes de sus integrantes, lo elevarán bajo la denominación de “Despacho de Comisión” a la Presidencia de la Cámara para que los comunique en forma directa a quien corresponda, dándose cuenta al Senado en la primera sesión que se realice. Los dictámenes de las comisiones permanentes, de que se haya dado cuenta al Senado o que se encuentren en el Orden del Día pendiente, se mantienen en vigor hasta la próxima renovación del cuerpo, siempre que antes no se produzca la caducidad en virtud de la ley 13.640 y sus modificatorias. Los dictámenes de las comisiones especiales caducan de acuerdo con las disposiciones de la ley mencionada.” (Art. 106 RIS)

“Todo proyecto que remite el Poder Ejecutivo o que, sancionado o modificado, devuelve la Cámara de Diputados pasa, sin más trámite, a la comisión respectiva, debiendo ser enunciado en la sesión respectiva y publicado en el Diario de Asuntos Entrados.” (Art. 138  RIS)

“Antes de entrar el Senado a considerar, en su calidad de cuerpo deliberante, algún proyecto o asunto, puede constituirse en comisión y considerarlo en tal calidad, con el objeto de cambiar ideas, conferenciar e ilustrarse preliminarmente sobre la materia.” (Art. 154 RIS)

“Para constituirse el Senado en comisión debe preceder petición verbal de uno o más senadores, acerca de la cual se decidirá en el momento.” (Art. 155  RIS)

“Acordada que sea, la comisión nombrará un presidente y secretarios, pudiendo serlo los mismos que desempeñen estos cargos en el Senado.” (Art. 156 RIS)

Reflexión final

Carlos María Bidegain ha dicho: “Un buen Congreso, a mi juicio, será el que ostente un título legítimo de representación, esté integrado en un elevado porcentaje por personas capaces para el desempeño del cargo, por su cultura, inteligencia, laboriosidad y antecedentes; cuente con un buen reglamento y en su correcta aplicación construya su `derecho parlamentario’ y se atenga a él, sobre la base del aprovechamiento del tiempo, la organización del trabajo en comisiones efectivamente dedicadas al estudio, el estricto respeto de las facultades de control, iniciativa y libertad de expresión de las minorías, sin perjuicio de la responsabilidad de la mayoría de cumplir su plan de labor, superando por medios lícitos toda abusiva maniobra obstruccionista; sepa actuar con urgencia cuando sea necesario, pero con serenidad y mesura dando ejemplo de respeto de los derechos de las personas y a las competencias del Poder Judicial y del Poder Ejecutivo; sea escrupuloso, hasta el punto de exageración, en el cuidado del comportamiento ético de las Cámaras, de sus miembros y de todo el Gobierno” .

Buenos Aires, noviembre de 2017.

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