El derecho a la salud en la Constitución de Córdoba (Exposición efectuada en la Academia Nacional de Ciencias de Córdoba)

Séneca por Luca Giordano

Séneca por Luca Giordano

Resulta por demás oportuno analizar el derecho a la salud en este momento, en que el país vive una grave emergencia con motivo de las inundaciones que se han producido en las ciudades de Buenos Aires y la Plata y en algunos sectores de conurbano bonaerense, ya que a pesar de la más que ponderable solidaridad de los argentinos, ha quedado claro que el gobierno ni el Estado, en sus tres niveles: nacional, provincial ni municipal, no está preparado para enfrentar situaciones como éstas, donde se han producido una cantidad importante de muertes y donde la salud de centenares de miles de personas corren serios peligros.

Pero si comenzamos por analizar lo ocurrido en nuestra provincia debemos recordar que entre 1986/7 tuvo lugar en esta ciudad una Convención Constituyente, convocada por una motivación de política agonal: la reelección del entonces gobernador Eduardo César Angeloz, con los resultados por todos conocidos; que terminó sancionando, el 30 de abril de 1987, una nueva Constitución, la quinta en la historia de la provincia, en el que se logró el propósito reeleccionista, a costa de diseñar una Legislatura bicameral superpoblada, costosa e ineficiente, que llegó a tener 133 diputados y senadores, como consecuencia de los acuerdos que se hicieron para conseguir los votos que permitieron la reelección del gobernador.

Ello hizo necesario, catorce años después, y luego de una consulta popular, convocar a otra Convención Constituyente que corrigiera este exceso, lo que ocurrió en el año 2001, y en la que se modificó el Capítulo que se refiere al Poder Legislativo, el que quedó conformado por una sola Cámara de 70 legisladores.

Pero de la Carta Fundamental del 87, que el año pasado cumplió 25 años, es dable rescatar, como su mejor logro, lo que se legisló en su primera parte, donde, en el Preámbulo y, luego, con  el título: “Declaraciones de fe política”, se proclamaron principios y valores que debían inspirar a las leyes y a la organización política de la provincia, que, como el país, cuatro años antes, había recuperado la democracia, entendida, ésta, no sólo como régimen político, sino también como un modo de vida.

El principal postulado que se destaca, en esta parte del texto, tiene que ver con la dignidad de la persona humana, el derecho natural y el bien común. Esto se complementa con una prolija enumeración que reconoce los derechos y garantías civiles, políticas, sociales y de los denominados de la “tercera generación”, de los habitantes de la provincia, y donde se les asegura su aplicación operativa.

Esto se puede ver en el preámbulo que declaró como la primera finalidad de la Constitución la: “(…) de exaltar la dignidad de la persona y garantizar el pleno ejercicio de sus derechos; y reafirmar los valores de la libertad, la igualdad y la solidaridad (…).

Pero, ¿qué debe entenderse por dignidad?

Es fácil la respuesta por la negativa: lo contrario de indigno, pero si lo intentamos por la afirmativa la explicación es más ambigua, como la del Diccionario de la Academia cuando la define como: “Excelencia, realceoGravedad y decoro de las personas en la manera de comportarse

Nos animamos a afirmar que la dignidad de la persona humana surge de su naturaleza hipostática: espiritual y material, de su conciencia racional y libre, de su destino trascendente, y es lo que  hace al hombre diferente y lo pone por encima de los demás seres de la creación, y para que ello le sirva para alcanzar su destino temporal y sobrenatural. La dignidad infunde respeto y permite a las personas sentirse plenas y satisfechas, eso es lo que quisieron decir los constituyentes al colocar en el primer objetivo preambular a la dignidad de la persona humana.

Jacques Maritain dijo que el hombre, creado por Dios, como realidad material, como individuo, “(…) se sostiene a sí mismo por la inteligencia y la voluntad”, lo que significa “(…) que en la carne y los huesos del hombre hay un alma que es un espíritu y vale más que todo el universo material”. “La persona tiene una dignidad absoluta porque está en relación directa con lo absoluto, único medio en que puede hallar su plena realización

En el texto de la Constitución cordobesa, redactado en base a un consenso que demandó un gran esfuerzo, y que fue aprobado por el voto unánime de la Asamblea, prevaleció un claro propósito de política arquitectónica, en donde se puede observar, como una singular pero consecuente característica, el uso reiterado de la palabra persona, que se repitió 30 veces, dejándose para lo indispensable las expresiones individuo o habitante, frecuentes en el articulado de la Constitución Nacional y en la de las demás provincias, al menos, hasta entonces.

En los primeros artículos se expresaba, también, que  “la vida desde su concepción, la dignidad y la integridad física y moral de la persona son inviolables. Su respeto y protección es deber de la comunidad y, en especial, de los poderes públicos” (art.4). Se declaran “inviolables (…) la libertad religiosa en toda su amplitud, y la libertad de conciencia.”(art.5); que las “(…)personas(…) son libres e iguales ante la ley y no se admiten discriminaciones” (art.7); el Estado provincial promueve “la plena participación política, económica, social y cultural de todas las personas y comunidades” (art.9); garantiza la “ iniciativa privada y toda actividad económica lícita, y las armoniza con los derechos de las personas y de la comunidad” (art.10) y “resguarda el equilibrio ecológico, protege el medio ambiente y preserva los recursos naturales” (art. 10).

Hay un capítulo dedicado a los “Derechos personales” y cuando enumeran los derechos sociales expresa que: “Todas las personas en la provincia tienen derecho (…)” y se hace una detallada enumeración en el artículo 23. Los derechos de las personas se los trata teniendo en cuenta su condición de padre (art. 62 inc.5), de hijo (art.34 y 62 inc.5), de mujer (art. 24), de niño (art. 25), de joven (art. 26), de anciano (art.28), de discapacitado (art.27), de preso (art. 44), de consumidor (art.29), de litigante, de ciudadano, de funcionario, de magistrado o empleado público. Su intimidad personal, familiar, la de su morada y en las comunicaciones son, también, celosamente  resguardadas (arts. 50, 45 y 46).

En el capítulo de las “Asociaciones y Sociedades intermedias”, que las personas integran a partir de la familia y como miembros de la sociedad política, se exalta la dimensión social del hombre. Cuando se refiere a las “Políticas Especiales del Estado”, estableciendo mediante ellas nexos entre la sociedad y el Estado, la definición personalista es más contundente cuando declara “la economía al servicio del hombre” (art. 67), la refiere a su bienestar (art. 56), a la salud (art. 59), a su participación en los adelantos tecnológicos (art. 64), y al gozo del medio ambiente (art. 66).

Se declara, por fin, que “La finalidad de la educación es la formación integral, armoniosa y permanente de la persona, con la participación reflexiva y crítica del educando, que le permita elaborar su escala de valores, tendiente a cumplir con su realización personal, su destino trascendente, su inserción en la vida sociocultural y en el mundo laboral” (art. 61). “Los padres tienen derecho a que sus hijos reciban en la escuela estatal, educación religiosa o moral, según sus convicciones.”(art.62 inc.5)

En una “Disposición  complementaria” se estableció que en “Toda edición oficial de esta Constitución debe llevar anexo los textos de la “Declaración Universal de los Derechos del Hombre de la Organización de las Naciones Unidas del año 1948 y de la “Convención Americana sobre los Derechos Humanos” (Preámbulo y primera parte), suscripta en San José de Costa Rica en 1969”, adelantándose al otorgamiento de jerarquía constitucional que se dispuso respecto de estas normas internacionales en la reforma de la Constitución Nacional de 1994.

Recordemos, solamente, que la referida Declaración Universal comienza con la afirmación de que: “Todos los seres humanos nacen libres e iguales en dignidad y derechos y, dotados como están de razón y conciencia, deben comportarse fraternalmente los unos con los otros”  (art. 1º), y que la Convención Americana sobre Derechos Humanos expresa que “Toda persona tiene derecho a que se respete su vida.  Este derecho estará protegido por la ley y, en general, a partir del momento de la concepción. Nadie puede ser privado de la vida arbitrariamente.” (art. 4.1).

Todo lo cual reafirma la visión personalista que contiene la dogmática de la Ley Fundamental provincial.

El derecho a la salud

El mismo esta reconocido en el Artículo 59.al disponer queLa salud es un bien natural y social que genera en los habitantes de la Provincia el derecho al más completo bienestar psicofísico, espiritual, ambiental y social.

El Gobierno de la Provincia garantiza este derecho mediante acciones y prestaciones promoviendo la participación del individuo y de la comunidad. Establece, regula y fiscaliza el sistema de salud, integra todos los recursos y concerta la política sanitaria con el Gobierno Federal, Gobiernos Provinciales, municipios e instituciones sociales públicas y privadas.

La Provincia en función de lo establecido en la Constitución Nacional, conserva y reafirma para sí la potestad del poder de policía en materia de legislación y administración sobre salud. El sistema de salud se basa en la universalidad de la cobertura, con acciones integrales de promoción, protección, recuperación y rehabilitación de la salud, e incluye el control de los riesgos biológicos sociales y ambientales de todas las personas, desde su concepción, Promueve la participación de los sectores interesados en la solución de la problemática sanitaria. Asegura el acceso en todo el territorio provincial, al uso adecuado, igualitario y oportuno de las tecnologías de salud y recursos terapéuticos.

La bancada del Peronismo Renovador y la Democracia Cristiana, que me tocó integrar y que tenía la segunda mayoría del Cuerpo, pretendió agregar, sin éxito, a través de su proyecto, un artículo que disponía que “La Persona tiene el derecho de exigir al Estado provincial la prestación de estos servicios por medio de la acción de amparo.” Esto fue un adelanto de lo que, con frecuencia ocurre actualmente, que los jueces, ante demandas del amparo ordinario, ordenan a las obras sociales, estatales o no estatales, el financiamiento de prácticas médicas y de medicamentos que los pacientes no pueden conseguir por los procedimientos ordinarios.

El convencional Abelardo Rahal (UCR), que informó brillantemente este artículo antes de ser aprobado, manifestó que “(…) la salud como bien natural, está integrada al bien sustancial y fundamental de la vida, Y ésta por las esenciales características de la persona humana posee una estrecha relación sistémica con el entorno físico, natural, social y económico. Sin salud, podemos decir, no puede concretarse la vida plena de la persona.

A ello agregó: “Si hemos afirmado que la salud es un bien natural y social, obviamente se lo entiende integrado al concepto de bien común. Ese bien común del que Maritain dice: “que no es la simple colección de bienes privados ni el bien propio, de un todo, que sólo beneficia a ese todo sacrificándole las partes. Este bien común es la conveniente vida humana de la multitud, de una multitud de personas, su comunicación en el bien vivir. Es, pues, común al todo y a las partes sobre los cuales se difunde y con el que deben beneficiarse. (…)”.

El convencional justicialista Luis Alberto Pereyra expresó: “(…) que la salud es un bien natural y social que genera en los habitantes el derecho al más completo bienestar psicofísico, espiritual y ambiental. Afirmamos –decía- que la salud es un bien inherente al hombre que se proyecta al ámbito social de cuya evolución es protagonista. La salud implica un estado de completo equilibrio psíquico, espiritual, físico y ambiental.(…)

Los cambios políticos, sociales, tecnológicos, económicos, ambientales, etcétera que ocurren en las sociedades trastocan el sentido de la vida de las personas y ponen en crisis su escala de valores. Las constituciones -que son producto de estos cambios y que se dictan, muchas veces, en épocas de crisis- sirven no sólo para organizar la sociedad y dar sentido al orden normativo, sino que declaran principios y exaltan valores que orientan el destino futuro de dichas sociedades y de quienes las componen, y como se dice con frecuencia son proyectos político destinados a una mejor vida de convivencia. Pero cuando los cambios y las crisis oscurecen el rumbo de nuestras existencias, es bueno –como se indica desde la psicología profunda- tener a donde volver, y para esto también la sabiduría de las cartas constitucionales son indispensables.

Las constituciones, como todas las creaciones institucionales y culturales tienen su alfa y su omega en el hombre, en la persona, que es su razón de ser. Y hablamos de persona, y no de individuo, ya que éste no nos diferencia de los demás seres de la creación, en cambio como persona tenemos una dignidad que nos coloca en el centro de todo lo que existe.

La dignidad de la persona humana surge de su naturaleza espiritual y material, por la que posee, como bienes fundamentales, la libertad (que se corresponde a su espíritu), la vida (que deviene de su aspecto material) y el trabajo (que emana de su personalidad). Cuando el hombre (varón o mujer) interactúa en la vida social necesita defender estos bienes de los abusos de los demás, y de allí surgen los derechos a la libertad, a la vida y al trabajo, de los que se derivan, luego, todo los demás derechos. De allí, entonces, que el derecho a la salud, es un derecho natural que deriva del derecho a la vida.

Las constitucionales, que son las leyes supremas del ordenamiento legal positivo, tienen, a su vez, como norma superior a la ley natural, que no pueden ni deben contrariar, porque ello significaría atentar contra la dignidad de la persona humana.

Los redactores  y quienes aprobaron estos dispositivos de la Constitución tuvieron en cuenta estas consideraciones.

Volver a estos criterios implica enfocar el análisis de los problemas de hoy con una óptica diferente. Si a la política nos referimos, en vez de analizarla en función de las instituciones o los políticos o en función de la lucha por el poder, como muchas veces se hace, comencemos a hacerlo a partir del ciudadano; de los habitantes, de las personas.

Si nos referimos a la salud, comencemos no por la organización sanitaria que tiene o debe tener el Estado, las obras sociales o los centros de salud privados; sino por las personas, sanas o enfermas, que deben saber como cuidarse, alimentarse, cultivarse -física y síquicamente-, relacionarse con los demás, desenvolverse en un ambiente sano, conocer los peligro que pueden afectar su salud, y saber prevenir y curar las posibles enfermedades, recurriendo a sus antecedentes genéticos, y haciendo posible las prácticas médicas que le permitan superar las enfermedades que los afecten.

Norberto Bobbio ha dicho “que el problema grave de nuestro tiempo respecto a los derechos humanos no era el de fundamentarlos, sino el de protegerlos.” Pero la mala fundamentación de las políticas que los garantizan conduce irremediablemente a que las garantías de los derechos sean deficientes o no sean tales.

Jacques Maritain decía que el humanismo –que es esencial a su filosofía que inspiró el obrar de algunos  de los constituyente- “tiende esencialmente a hacer al hombre más verdaderamente humano y a manifestar su grandeza original haciéndolo participar en todo cuanto puede enriquecerle en la naturaleza y en la historia  y, agregaba, “requiere a un tiempo que el hombre desarrolle las virtualidades en él contenidas, sus fuerzas creadoras y la vida de la razón, y trabaje para convertir las fuerzas del mundo físico en instrumentos de su libertad.

Los complejos problemas de la salud que enfrenta la sociedad actual; alguno de los cuales no han encontrado solución en el cuarto de siglo de la vigencia de la Constitución, como el de la salud mental –mencionado, como un ejemplo de lo que era necesario hacer, en aquel debate por el convencional Osvaldo Amelotti-, así como los graves problemas que han surgido en los últimos años, como el de las adicciones o el de los costosos tratamiento médicos o intervenciones quirúrgicas que deben practicarse necesariamente fuera del país; nos obligan a buscar nuevas, ingeniosas y muchas veces costosas soluciones, pero los criterios con que deben ser resueltos no pueden ser otros que los que nos indica la Constitución, y las declaraciones o tratados internacionales que la complementan, y que deben ser consecuentes con los principios de: “exaltar la dignidad de la persona humana” y de ser consecuente con “la consecución del bien común” de la sociedad.en la que vivimos, como señala el preámbulo de la Carta Fundamental de Córdoba.

Para terminar, quiero recordar un pensamiento de Séneca, que, me parece, tiene que ver con lo que acabamos de explicar: “La medicina y la moral descansan sobre una base común, sobre el conocimiento físico de la naturaleza humana

Córdoba, abril de 2013.

Yapeyú tiene Carta

Oleo de José de San Martín por Francois Navez

Oleo de José de San Martín por Francois Navez

Yapeyú; un pueblo de poco más de 2 mil habitantes ubicado en el centro-este de la provincia de Corrientes a orillas del río Uruguay a donde desemboca el arroyo Guavirabí (llamado por los nativos originarios, Yapeyú, que era el nombre de lo que conocemos como “paja brava” con que se techaba, abundante en la zona); acaba de sancionar su Carta Orgánica, que es la Constitución de su Municipio, por una Convención Constituyente integrada por tres vecinos elegidos por el pueblo: Carlos Adán da Costa, presidente, José Alberto Ferreyra, vicepresidente, y Silvia Itatí Velazquez. La secretaria fue Soledad Rodríguez.

La misma declara que el pueblo fue fundado el 4 de febrero de 1627 por los jesuitas: Nicolás Mastrilli Durán –provincial de la Orden-, Roque González de Santa Cruz, y Pedro Romero –que fue su primer párroco-, en un lugar donde habitaban 100 guaraníes y había sólo tres casas; con lo que se inició la misión de “Nuestra Señora de los Santos Reyes Magos de Yapeyú”, la Virgen Morena como se la llama; se proclama como Santo Patrono a San Martín de Tours y describe su escudo y su bandera. El gobierno se compone de un un intendente y un viceintendente y un concejo deliberante, que tiene actualmente 3 concejales,.

En Yapeyú en 1778 nació el general José Francisco de San Martín, hijo del teniente gobernador Juan de San Martín, a donde vivió su primera infancia ya que en 1783, con aún cinco años, y previa estadía en Buenos Aires, viajó a España con su familia, pues su padre fue destinado a Málaga. Además, cuenta la tradición, que en este pueblo nació también el chamamé.

A inicios del siglo XVIII la población hispano guaranítica había alcanzado ser de 10 mil habitantes en su mayoría con orígenes charrúas, bohanes, yaros y chandules (guaraníes de las islas), el idioma hablado era el guaraní mezclado con el español e incluso el latín, fue en esos años que Yapeyú pasó a ser la sede del superior de los jesuitas en las Misiones.

La población de Yapeyú se dedicó principalmente a la explotación ganadera, a partir de ganado cimarrón capturado entre los ríos Uruguay y Paraná y por la compra de ganado correntino en 1634. Con estos animales se formó una vaquería entre el arroyo Guaviraví y el río Miriñay, posteriormente se fundaron estancias en esa zona, como la de San Andrés en 1657 con indígenas yaros y 500 cabezas de ganado. Esta estancia-reducción fue abandonada al año siguiente y sus animales conformaron la vaquería de Yapeyú.

En 1767 el rey Carlos III ordenó la expulsión de los jesuitas la cual se llevó a cabo en 1768. Casi inmediatamente la zona entró en decadencia económica, las misiones se secularizaron y Yapeyú era uno de los 30 pueblos de las misiones guaraníticas. Dichas misiones se dividieron en dos gobernaciones, más tarde se las concentró en un solo gobernador, con tres tenientes gobernadores auxiliares, cada uno de los cuales tenía a su cargo un departamento. El tercero de estos departamentos se componía de los pueblos de La Cruz, San Tomé, San Borja y Yapeyú, del cual  era la capital y le daba su nombre.

En 1774 Juan de San Martín, el padre del prócer, desempeñaba el puesto de teniente gobernador del departamento de Yapeyú, siendo gobernador de la provincia de Misiones el capitán don Francisco Bruno de Zabala. Juan de San Martín amplió la jurisdicción de Yapeyú hasta el arroyo Yeruá (al sur de Concordia) que hasta entonces llegaba hasta el Río Miriñay. En esta región restableció la Ruta al Salto mediante la cual se enviaban a Buenos Aires para su comercialización los excedentes de yerba mate, algodón, tabaco, grasas y cueros.

A partir de 1801 y tras la invasión de las Misiones Orientales por parte de los bandeirantes, Yapeyú no sólo perdió sus distritos al este del río Uruguay sino que padeció las continuos ataques portugueses y luego brasileños, de este modo tras las derrotas sufridas por Andrés Guazurary y José Gervasio Artigas la ciudad de Yapeyú quedó reducida a ruinas después de ser saqueada y arrasada por los lusobrasileños durante la invasión que se prolongó entre 1816 y 1821. Después de la segunda mitad del siglo XIX, al estabilizarse las fronteras internacionales la población resurgió muy lentamente teniendo hasta mediados del siglo XX el nombre oficial de San Martín.

El régimen reduccional llegó a su fin al decretar la Primera Junta de Buenos Aires el 8 de junio de 1810 la igualdad de los indígenas con la población criolla y europea.

En el año 1830 quedó incorporado el pueblo a la provincia de Corrientes y en 1860, el gobernador José María Rolón cumpliendo con el mensaje dirigido por su predecesor Juan Pujol, el 20 de agosto de 1859, dispuso el restablecimiento del pueblo de Yapeyú, denominándolo San Martín. Más tarde pasó a denominarse nuevamente Yapeyú.

El 13 de febrero de 1860 comienza a repoblarse el pueblo con colonizadores franceses y suizos que llegaron a Corrientes para poblar la colonia San Juan cerca de la capital provincial.

El 18 de diciembre el Intendente Marcelo Rolando jurará, con el sanmartiniano pueblo de Yapeyú, su Carta Orgánica que lo declara autónomo; a 15 años de cumplir sus 400 años, acto al que me siento honrado de haber sido invitado por haber sido uno de los asesores de los constituyentes.

Si “Santa Marta tiene tren, pero no tiene tranvía” –como cantaban los Wawancó-, ahora podríamos decir que “Yapeyú tiene Carta, pero no tiene tren ni tranvía”, y ello resulta oportuno, como mensaje de este pueblo histórico a todos los argentinos, para que siempre recordemos que tenemos una carta, la Constitución, algo que últimamente no siempre recordamos.

Córdoba, diciembre de 2012.

Debe sancionarse el nuevo Código Civil y Comercial

Dalmacio Velez Sarsfield

Aquí argumentaré por qué me opongo a que se sancione el proyecto de ley que pretende aprobar el nuevo Código Civil y Comercial de la Nación enviado por el Poder Ejecutivo al Congreso el 8 de junio pasado y que originariamente fue redactado por la “Comisión para la Elaboración del Proyecto de Ley de Reforma, Actualización y Unificación de los Códigos Civil y Comercial de la Nación”, creada por Decreto Presidencial Nº 191 del 23 de febrero de 2011,que presidió el presidente de la Corte Suprema de Justicia de la Nación Ricardo Lorenzetti, e integraron la vicepresidente de dicho Tribunal Elena Highton de Nolasco y la doctora Aída Kemelmajer de Carlucci,  a la que se le concedía el exiguo plazo de 365 días para elevar el anteproyecto.

Dicha comisión lo elaboró consultando a un centenar de juristas, pero solamente sobre el “ámbito específico de (su) especialidad”, resultando extraño que entre los mismos no haya habido ningún diputado, senador, ni constitucionalistas.

También resulta llamativo que mientras se redactó durante el año 2011, la Corte Suprema haya dictado 9886 fallos, sin que los ministros Lorenzetti y Highton se hayan apartado de actuar como jueces, lo que evidencia el escaso tiempo de que dispusieron para dedicar a este importante cometido.

El proyecto de la Presidenta

El anteproyecto fue entregado a la Presidenta el 27 de febrero de 2012, oportunidad en el que Cristina Fernández de Kirchner anunció la creación de una Comisión Bicameral en el Congreso para acotar el plazo de su tratamiento parlamentario, y que el proyecto sería aprobado – aunque no a “libro cerrado”- en el año 2012. Esto lo reiteró por la prensa (21 de septiembre de 2012), el presidente de la Cámara de Diputado Julián Domínguez y la diputada Diana Conti en la Audiencia Pública de Córdoba el 4 de octubre.

La Presidenta se refirió al proyecto de Código en el discurso de apertura de sesiones del Congreso el 1º de marzo afirmando: “No estamos ante un acto de legislación, estamos ante un verdadero acto de codificación, similar al que hizo Vélez Sarsfield que tuvo inspiración en la codificación, que es una de las tareas más importantes que se le asignó a Napoleón Bonaparte. Los que hayan visitado la tumba de Napoleón Bonaparte podrán observar que en uno de los recordatorios de sus principales obras, además de las batallas, obviamente está precisamente haber sido el autor de la codificación civil francesa. Yo medio en broma, medio en serio, les decía a los integrantes de la comisión que me iba a sentir Napoleón el día que les mandara a ustedes el código.”

La génesis de la elaboración del Código Civil vigente y sus fundamentos no merecen comparación con lo hecho y con lo que se está haciendo ahora que se lo quiere reforma y fusionar con el de Comercio. Recordemos que el Presidente de la Nación Bartolomé Mitre decidió encargarle la tarea  de redactar el proyecto de Código Civil, que preveía la Constitución de 1853, a Dalmacio Vélez Sársfield, mediante decreto del 20 de octubre de 1864, el que lo hizo inspirado en la “Consolidación de las Leyes Civiles” y en el “Esbozo de Código Civil” del gran jurista brasilero Augusto Teixeira de Freitas- y lo hizo con la ayuda de algunos amanuenses que pasaban en limpio sus borradores, como lo fueron Victorino de la Plaza, quien luego sería Presidente de la Nación, Eduardo Díaz de Vivar y la hija de Vélez Sársfield, Aurelia. A medida que Vélez Sársfield completaba su obra, la enviaba al Poder Ejecutivo. De esta forma se dispuso su impresión y su distribución entre los legisladores, magistrados, abogados “y personas competentes, a fin de que estudiándose desde ahora váyase formando a su respecto la opinión para cuando llegue la oportunidad de ser sancionado”, por Decreto del 23 de junio de 1965. De esta forma, en1865 terminó y entregó el libro I, las dos primeras secciones del Libro II en 1866, la tercera sección de ese libro a principios de 1867, el libro III en 1868 y el libro IV en 1869. De esta forma completó la tarea luego de cuatro años y dos meses de trabajo. El proyecto fue aprobado a “libro cerrado” después que el presidente Domingo Faustino Sarmiento y su ministro Nicolás Avellaneda lo enviaran el 25 de agosto de 1869 al Congreso, donde fue sancionado 22 de septiembre en la Cámara de Diputados y el 25 por el Senado, lo que permitió que fuera promulgado por el Ejecutivo el 29 de septiembre de ese año, y entró en vigencia el recién el 1º de enero de 1871.

El Poder Ejecutivo lo envió el 8 de junio al Congreso, con un mensaje que incluía, en un mismo proyecto de ley, el Código redactado por la Comisión de juristas, con algunas e importantes modificaciones, y al mismo tiempo proponía crear una Comisión Bicameral para que lo estudiara.

El proyecto en el Congreso

Como estas dos cosas no podía aprobarse en una misma ley el día 4 de julio de 2012 las dos Cámara del Congreso, apartándose del proyecto  que acompañaba el mensaje del Poder Ejecutivo,  votaron dos resoluciones idénticas y crearon así una  “Comisión Bicameral para la Reforma, Actualización y Unificación de los Códigos Civil y Comercial de la Nación” que debían integrar 15 diputados y 15 senadores, que: “Tendrá vigencia hasta la aprobación del Proyecto de Código Civil y Comercial de la Nación y contará con NOVENTA (90) días, a partir de su conformación, para emitir el despacho previo a su tratamiento legislativo.” Debemos entender que se trata de días corridos ya que no se ha aclarado que sean hábiles, lo que permitiría que el mismo se vote antes de que terminen las sesiones ordinarias de este año.

La Comisión Bicameral; integrada con mayoría kirchnerista; que presidió el senador Marcelo Fuentes y luego la diputada Diana Conti, que comenzó a sesionar el 8 de agosto pasado; aprobó el Reglamento de audiencias públicas que rige ahora este acto.

La primera observación política que nos merece este extraño procedimiento parlamentario de crear una Comisión Bicameral es que no encuentra otra justificación que cumplimentar el anuncio presidencial del 27 de marzo, cuando Cristina Fernández de Kirchner recibió el proyecto de la comisión de juristas, de que el mismo sería aprobado este año.

Queda claro que la creación de la Comisión Bicameral se hizo para limitar el tiempo del tratamiento del proyecto y de postergar y acotar el debate, que desde que fuera conocido ha sido objeto de innumerables cuestionamientos de fondo y de forma y por la inconstitucionalidad de alguno de sus disposiciones. Estas limitaciones que impiden a los ciudadanos e instituciones de la sociedad civil o entes estatales o para estatales a proponer proyectos diferentes y alternativos, total es o parciales, de Código, o de Códigos –en caso de no admitirse la fusión-, atenta con el derecho a peticionar a las autoridades (Art. 14 de la Constitución).

Pero ni una ley, ni mucho menos dos resoluciones de las Cámaras, pueden sustituir ni modificar la Constitución ni los reglamentos internos de las dos Salas del Congreso que reglan “La formación y sanción de las leyes”. Por ello mientras sesiona la Comisión Bicameral la Cámara de origen debió continuar el tratamiento del proyecto sin tomar en cuenta el plazo de 90 días, ya que el mismo no interrumpe el funcionamiento del Congreso, que no tiene plazo para sancionar leyes.

En 90 días es imposible escuchar a todos los colegios de abogados y a las asociaciones de magistrados, a las facultades e institutos de derecho civil y comercial de la universidades, a las academias de derecho que hay en el país, como a las demás sociedades intermedias afectadas por el proyecto, a los expertos que no tuvieron oportunidad de participar en la elaboración del mismo y a los ciudadanos que tengan algo que decir.

Tampoco en 90 días es posible estudiar y debatir la derogación de un Código Civil, que tiene más de 4 mil artículos, y de Comercio, en el que luce más de 500, ni revisar los 2700 que tiene el proyecto. El ridículo plazo de diez minutos de exposición y de veinte páginas para la presentación por escrito fijado por el Reglamento de Audiencias para quienes quieran hacer aportes muestra el poco interés que hay en receptarlos, a pesar que el nuevo Código, después de la Constitución, será la ley más importante que regirá la vida los argentinos.

El Código Civil que se aprobó en el año 2002 en Brasil, y que rige desde el año siguiente, tuvo 27 años de gestación y de debate.

Lo cierto es que hasta ahora no comenzó propiamente el estudio y el debate de los más de 2700 artículos que tiene el proyecto de Código, ya que hasta ahora la Comisión Bicameral se ha limitado a receptar las distintas ponencias.

Tampoco se separó en el tiempo el debate en general, referido a si hace falta o no hacer una reforma total o parcial de los dos códigos, y si es necesaria la unificación de ellos; del debate en particular, referido a las distintas secciones, capítulos y artículos en que se divide el Código. Mezclarlo, es contrariar el sentido común y la secuencia establecida por los reglamentos de las cámaras, y reemplazarlo por una maratón de ponencias orales y escritas, que nadie escuchará, leerá, refutará, ni tomará en cuenta al momento de debatir y votar.

Con lo de la Comisión Bicameral y los 90 días al Código proyectado, que además de las muy discutibles cláusulas que contiene, no tiene citas explicativas del sentido de los artículos, se lo pretende aprobar a “libro casi cerrado”, luego de un debate exprés, y se aspira ponerlo en vigencia a los 180 días de promulgado –según dice el proyecto-, sin que haya un mínimo consenso en la sociedad, como el que hubo en 1869; olvidándose que el mismo regulará la vida de más de 40 millones de argentinos –en vez del 1.877.490 que había entonces según el Censo de aquel año-, y su aplicación dependerá de más de 200 mil abogados y más de 5 mil jueces y fiscales que hoy actúan en los tribunales de nuestro país. Pensemos además que esta propuesta no fue materia de debate en la campaña electoral del año pasado, ni desarrollada en las plataformas electorales de los candidatos, ni ha sido consultada al pueblo en los términos del artículo 40 de la Constitución.

Además hoy, debemos reconocer con humildad, que el proyecto actual, más allá de lo discutible de sus disposiciones, no fue iniciativa de Bartolomé Mitre, ni redactado por Vélez Sársfield; ni fue enviado al Congreso y luego promulgado por el presidente Sarmiento y del ministro Avellaneda; ni tiene como fuente las obras de aquel gran jurista que fue Freitas, todo lo que permitió en 1869 confiar en la bondad de sus cláusulas para su aprobación en el Congreso a “libro cerrado”.

Lorenzetti acaba de hacer una afirmación temeraria cuando dijo que: “La votación no puede ser a libro cerrado ni debatirse eternamente los plazos los estableció el Congreso” olvidándose que los tiempos y los procedimientos legislativos lo establece la Constitución, las leyes y los reglamentos internos de la Cámaras, y la creación de una Comición Bicameral no puede alterarlos.

Dijo a continuación: “Además, cuando hacemos una decantación de lo que surge de las audiencias públicas, sobre la gran mayoría del proyecto no hay discusión. Los temas opinables son pocos, diez o quince” (La Nación 21 de septiembre de 2012), olvidando que antes del debate en particular está el en general donde debe debatirse si el proyecto en su conjunto, en sus principios, en su alcance, en sus normas es viable. Diez o quince temas “opinables”, que cambian los principios que proclama la Constitución, los tratados internacionales de derecho humanos y que son respetado por el Código actual, son más que suficiente para que los representantes del pueblo y de las provincia voten en contra a todo el Código.

A los temas opinables hay que agregarle las omisiones y, por qué no, también, las partes del anteproyecto de la Comisión que fueron suprimidas, o modificadas por el Poder Ejecutivo y no están en el proyecto enviado al Congreso, y las propuestas de inclusión, supresión o modificación hechas al Poder Ejecutivo y ahora, en las Audiencias Públicas, y la que han hecho o puedan hacer los legisladores en las cámaras.

Para demostrar que los temas “opinables” son más de “diez o quince” en un anexo que acompaña a este escrito, acotado en su extensión por el Reglamento ad hoc que también nos impide fundamentarlos, precisamos algunos de los capítulos, artículos o incisos que deben ser sustituidos, modificados, suprimidos o agregados del proyecto.

Por lo antes expuesto considero que el debate en general se pronostica inútil, por la falta de voluntad política del gobierno de llevarlo a cabo; y el en particular se espera que sea breve e insuficiente, y ninguna o muy pocas modificaciones se aprobarán.

Ello nos permitirá reafirmar que la sanción será a “libro casi cerrado” – como propuso la presidenta cuando recordó a Napoleón-, todo lo cual me obliga a aconsejar que el proyecto de nuevo Código, si llega como está redactado al plenario de las Cámara, debe ser rechazado por el Congreso.

                                        Anexo

Algunas propuestas para incorporar, modificar, suprimir o agregar al proyecto de Código Civil y Comercial para el caso que el mismo sea aprobado en general:

Proyecto de ley de aprobación del Código

Artículo 3º: Deróganse las siguientes normas: (…)

h) La ley de facto 21.745.

(Norma que regla el actual Registro de Cultos)

Artículo 7º: La presente ley entrará en vigencia a los dos años del día de su publicación.

Código Civil y Comercial

Título Preliminar

Capítulo 3 Ejercicio de los derechos

Derechos individuales y de incidencia colectiva

Artículo 14:En este Código se reconocen:

a) derechos individuales;

b) derechos individuales, que pueden ser ejercidos mediante una acción colectiva, si existe una pluralidad de afectados individuales, con daños comunes pero divisibles o diferenciados, generados por una causa común, según lo dispuesto en el Libro Tercero, Título V, Capítulo 1;

c) derechos de incidencia colectiva, que son indivisibles y de uso común. El afectado, el Defensor del Pueblo, las asociaciones registradas y otros sujetos que dispongan leyes especiales, tienen legitimación para el ejercicio de derechos que protegen al ambiente, a la competencia, al usuario y al consumidor, así como a los derechos de incidencia colectiva en general.

La ley no ampara el ejercicio abusivo de los derechos individuales

cuando pueda afectar gravemente al ambiente y a los derechos de incidencia colectiva en general.

(Proponemos volver a la redacción de la Comisión que fuera modificada por el Poder Ejecutivo)

Libro Primero

Parte General

Título 1 Persona humana

Capítulo 1 Comienzo de la existencia

Comienzo de la existencia

Artículo 19: La existencia de la persona humana comienza desde la concepción.

Párrafo 5

Derechos y actos personalísimos

Prácticas prohibidas

Artículo 57: Están prohibidas las prácticas destinadas a eliminar embriones humanos, utilizarlos para fines comerciales o de experimentación y alterar la constitución genética de la descendencia.

Título II Persona Jurídica

Capítulo 2 Parte General

Sección 2 Clasificación

Personas jurídicas públicas

Artículo 146:Son personas jurídicas públicas:

a) el Estado nacional, las provincias, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, los municipios, las entidades regionales interprovinciales o intermunicipales, las entidades autárquicas y las demás organizaciones constituidas en la República a las que el ordenamiento jurídico atribuya ese carácter; (…)

e) Las comunidades indígenas;

f) Los colegios profesionales que administran la matrícula de sus asociados;

g) las obras sociales.

Personas jurídicas privadas

Artículo 148: Son personas jurídicas privadas: (…)

d) Confesiones religiosas;(…)

h)  Las asociaciones de abogados y demás profesionales matriculados dedicadas al ejercicio profesional. (…)

(Este último inciso reemplaza a Las Comunidades indígenas que pasan a ser personas de derecho público en el artículo 148)

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Propongo insertar en el texto del Código lo siguiente:

(Capítulo 3)

Confesiones Religiosas

 Inscripción y personería

Artículo (193): Las iglesias, comunidades y confesiones religiosas pueden voluntariamente inscribirse en el Registro Nacional de Confesiones Religiosas, que lleva el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, y gozan de personería jurídica una vez efectuada dicha inscripción.

Las que no se inscriban continuarán siendo asociaciones regidas por la legislación vigente, y ellas y sus miembros, conservan los derechos garantizados por la Constitución y las normas dictadas en su consecuencia.

Requisitos para inscribirse

Artículo (194): Las iglesias, confesiones o comunidades religiosas para ser inscriptas en  el Registro Nacional de Confesiones Religiosas deben cumplir con los siguientes requisitos:

  1. Acreditar su presencia efectiva en el territorio argentino;
  2. Informar sus principios religiosos, las fuentes más importantes de su doctrina y dogmas o cuerpo doctrinales;
  3. Describir su organización interna e internacional, si la tuviere, y número aproximado de adherentes o fieles en el país y fuera del mismo;
  4. Acompañar sus estatutos volcados en escritura pública, que contengan como mínimo:

4.1. Su nombre, que no debe confundirse con otras entidades ya inscriptas, domicilio legal y demás datos que permitan individualizar a la entidad;

4.2. La expresión de sus fines religiosos;

4.3. El régimen interno de funcionamiento y gobierno de la entidad.

En caso de no coincidir las autoridades administrativas y religiosas, las normas de relación entre ambas;

4.4. Los órganos de la entidad, sus facultades, requisitos para la designación de autoridades;

4.5. La estructura ministerial y el modo de acceder al ministerio, y la forma de ingreso y egreso de los fieles; y

4.6. El destino de los bienes en caso de disolución.

5. Indicar la ubicación de sus templos y lugares dedicados a la actividad religiosa.

6. Describir sus principales ritos, cultos o celebraciones; e

7. Identificar a sus autoridades administrativas y religiosas.

Segundo grado

Artículo (195): Se admite la inscripción de entidades religiosas de segundo grado que reúnan los requisitos establecidos en este Código, las que tienen un número de inscripción diferente pero vinculado al de las entidades adheridas también inscriptas.

Entidades no comprendidas

Artículo (196): No se consideran iglesias, comunidades o confesiones religiosas, a los efectos de esta ley las entidades que desarrollen exclusivamente las siguientes actividades:

  1. El estudio o la experimentación de ideas filosóficas o científicas, o de fenómenos psíquicos, parapsicológicos, astrofísicos y astrológicos, a la adivinación o a la magia;
  2. La prestación de servicios de resolución de problemas y armonización personal, mediante técnicas parapsicológicas, astrológicas, de adivinación, mágicas, de ejercicios físicos o mentales,  o a través de dietas o de medicinas alternativas;
  3. Los cultos y ritos satánicos; u
  4. Otras análogas.

Transgresiones

Artículo (197): La Secretaría de Culto puede de oficio o a pedido de parte investigar las transgresiones a esta ley, siempre que garantice el derecho de defensa y el debido proceso.

En caso de comprobarse transgresión puede aplicar:

  1. Apercibimiento;
  2. Suspensión de alguno o todos los beneficios que conlleva la inscripción, por tiempo determinado o hasta que desaparezca la transgresión; o
  3. Cancelación de la inscripción.

En caso de comprobarse hechos imputables a una confesión religiosa o a sus autoridades religiosas que hubiere actuado en condición de tales, que  prima facie constituyan delito penales, puede disponer la suspensión preventiva de los beneficios de la inscripción, sin perjuicio de la denuncia penal.

Recursos

Artículo (198): Contra las resoluciones del Secretario de Culto procede un recurso que resolverá la Cámara Nacional de Apelaciones de lo Contencioso Administrativo Federal o las Cámaras Federales de Apelaciones con asiento en las provincias, según corresponda, cuando:

  1. Denieguen un pedido de inscripción en el Registro Nacional de Confesiones Religiosas,
  2. Haga lugar a la inscripción y el recurrente hubiera opuesto oposición fundada antes de su dictado;
  3. Disponga la cancelación de su inscripción en el Registro. En este caso la apelación tendrá efecto suspensivo.
  4. Aplique apercibimiento o la suspensión de algún beneficio derivado de la inscripción en el Registro. En este caso se tramitará con efecto devolutivo.

El recurso se interpone ante la Secretaría de Culto dentro de los treinta días de notificado el acto por escrito, fundado y en el mismo debe ofrecerse y acompañarse las pruebas pertinentes. La Secretaria eleva las actuaciones al Tribunal, con la respuesta al recurso y con su propio ofrecimiento de pruebas, dentro de los treinta días de recibido el recurso. Producida la prueba, el tribunal llama a autos para resolver, y dicta sentencia en los próximos sesenta días.

Terceros

Artículo (199): Las resoluciones de inscripción en el Registro Nacional de Confesiones Religiosas se publican en el Boletín Oficial. Los terceros que tienen un derecho subjetivo o interés legítimo afectado pueden dentro de los treinta días recurrirlo pidiendo la nulidad del acto. Contra la resolución que lo deniegue procede el recurso previsto en el artículo anterior.

Capacidad jurídica

Artículo (200): Las entidades religiosas inscriptas están habilitadas para desarrollo libre de todas sus actividades religiosas, realizar actos jurídicos y ser titulares de los derechos y deberes que sean necesarios para el cumplimiento de sus fines. Tienes prohibido ejercer el comercio, y pueden ser declaradas en concurso.

Derechos

Artículo (201): Las entidades religiosas inscriptas tienen los siguientes derechos:

  1. A que se le reconozca a sus ministros religiosos y se le facilite el ejercicio del mismo;
  2. A recibir el trato de entidad de bien público;
  3. A gozar de exenciones o beneficios que las leyes tributarias y de Aduana prevean, sin necesidad de trámite alguno;
  4. A la inembargabilidad e inejecutabilidad de los templos o lugares de culto, y de los objetos sagrados o destinados exclusivamente al culto, en tanto la titularidad del dominio corresponda a la entidad religiosa y no se trate de deudas contraídas en su adquisición, diseño o construcción;
  5. A utilizar los medios públicos de difusión conforme a las reglamentaciones vigentes;
  6. A ejercer la representación, activa y pasiva, de sus fieles en sede administrativa o judicial en defensa de los derechos o intereses de incidencia colectiva derivados de la libertad religiosa; y
  7. Al libre acceso para su ministros a las cárceles, hospitales, asilos y cuarteles, para brindar asistencia espiritual regular a las personas que deseen recibirla.

Autonomía

Artículo (202): Las Confesiones religiosas inscriptas, sean de primer o segundo grado, gozan de total autonomía, establecen libremente su gobierno, su régimen interno, sus normas de organización y criterios de pertenencia, conforme a lo que dispongan sus estatutos, reglamentos y normas internas.

Acuerdos de cooperación

Artículo (203): El Poder Ejecutivo Nacional, las provincias y los municipios puede celebrar acuerdos de cooperación con aquellas entidades religiosas inscriptas que tengan presencia universal, tradición histórica y estructura estable de su credo, los que deben ser aprobados por el Congreso cuando afecten su competencia.

Inscripciones anteriores

Artículo (204): Las inscripciones a entidades religiosas hechas en el Registro Nacional de Cultos, creado por ley 21.745, conservan su validez por dos años a partir de la entrada en vigencia de esta ley. Si en ese plazo no se presenta el nuevo pedido de inscripción en el Registro de Entidades Religiosas, tales inscripciones caducarán de pleno derecho.

Transición

Artículo (205): Las confesiones religiosas que a la entrada en vigencia de esta ley gocen de personería jurídica bajo la forma de asociaciones civiles u otras que no correspondan a su carácter de confesión religiosa y obtengan la registración a la que refiere el capítulo segundo de esta ley, pueden  -al momento de solicitar la inscripción- optar por:

  1. Pedir la inscripción y otorgamiento de la personería jurídica con los alcances previstos en esta ley, con la consiguiente baja en el organismo que hubiere otorgado la personería jurídica anterior.
  2. Transferir todos o algunos de sus bienes registrables a nombre de la confesión religiosa, con exención de todas las tasas o tributos que graven la transmisión de bienes, su instrumentación y actuaciones que ella origine. Cuando se haya optado por el procedimiento previsto en este inciso, la entidad que reciba los bienes es solidariamente responsable con la asociación o persona jurídica transmitente, por las deudas que existan a la fecha de la transferencia.

Las inscripciones registrales se hacen mediante oficio de la Secretaría de Culto.

Exenciones fiscales

Artículo (206): Las entidades religiosas inscriptas conservan todas las exenciones fiscales que tenían las asociaciones o personas jurídicas preexistentes, tanto en caso de transformación como de subsistencia de éstas. En caso de transformación es continuadora de aquella a todos los efectos y en particular en materia de relaciones laborales y obligaciones previsionales.

Iglesia Católica

Artículo (207): La Iglesia Católica Apostólica Romana, como persona jurídica de derecho público, no se inscribe en el Registro y sus relaciones con el Estado se rigen por la Constitución, las leyes y los concordatos y acuerdos con la Santa Sede.

La numeración del Capitulo y de los artículos que están entre paréntesis obligará a correr la numeración de los que le sigan de aprobarse ésta inserción

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Libro segundo De las relaciones de familia

Título I Matrimonio

Capítulo 7 Derecho y deberes de los cónyuges

Deberes

Artículo 431: Los esposos se deben mutuamente fidelidad, asistencia y alimentos.

Convivencia

Artículo 431 bis: Los esposos deben convivir en una misma casa, a menos que por circunstancias excepcionales se vean obligados a mantener transitoriamente residencias separadas. Podrán ser relevados judicialmente del deber de convivencia cuando ésta ponga en peligro cierto la vida o la integridad física, psíquica o espiritual de uno de ellos, de ambos o de los hijos. Cualquiera de los cónyuges podrá requerir judicialmente se intime al otro a reanudar la convivencia interrumpida sin causa justificada bajo apercibimiento de negarle alimentos.

(Artículo nuevo para insertar)

Residencia

Artículo 431 ter: Los esposos fijarán de común acuerdo el lugar de residencia de la familia.

(Artículo nuevo para insertar)

Sección 2º Proceso de divorcio

Divorcio

Artículo 437: El divorcio se decreta judicialmente a petición de ambos, o de uno solo de los cónyuges pasado dos años de la separación de hecho de los esposos.

Título V Filiación

Capítulo 1 Disposiciones generales

Fuentes de la filiación. Igualdad de efectos

Artículo 558: La filiación puede tener lugar por naturaleza o por adopción. La filiación por adopción plena o por naturaleza, matrimonial y extramatrimonial, surten los mismos efectos, conforme a las disposiciones de este Código.

Ninguna persona puede tener más de DOS (2) vínculos filiales, cualquiera sea la naturaleza de la filiación.

Capítulo 2 Reglas generales relativas a la filiación por técnicas de reproducción humana asistida

 Gestación por sustitución

Artículo 562: Se prohíbe la maternidad subrogada o gestación por sustitución. El pacto por el cual una mujer se comprometiere a gestar un hijo para entregarlo luego de su nacimiento a uno o dos comitentes, serán nulo de nulidad absoluta y se tendrá por no escrito.

Filiación post mortem en las técnicas de reproducción humana asistida

Artículo 563: Se prohíbe la utilización de gametos de una persona fallecida para la concepción de un hijo por técnicas de reproducción humana asistida.

 Derecho a la información en las técnicas de reproducción asistida

Artículo 564: La información relativa a que la persona ha nacido por el uso de técnicas de reproducción humana asistida con gametos de un tercero debe constar en el correspondiente legajo base para la inscripción del nacimiento, donde deberá revelarse la identidad del donante y la información relativa a datos médicos del mismo.

 Título VI Adopción

Capítulo 1 Disposiciones generales

Principios generales

Artículo 595: La adopción se rige por los siguientes (…)

c) El respeto a la identidad religiosa;

Título VII Responsabilidad parental

Capítulo 1 Principios generales de la responsabilidad parental

Responsabilidad parental. Concepto

Artículo 638: La responsabilidad parental es el conjunto de deberes y derechos que corresponden a los progenitores sobre la persona y bienes del hijo, para su protección, desarrollo y formación integral desde la concepción y mientras sea menor de edad y no se haya emancipado.

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Eliminar el capítulo 2 del Título V del Libro II titulado “Reglas generales relativas a la filiación por técnicas de reproducción humana asistida”

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Capítulo 3 Derechos y deberes de los progenitores. Reglas generales

Enumeración

Artículo 646: Son deberes de los progenitores: (…)

c) La formación moral de la conciencia de los hijos;

Capítulo 4º Deberes y derechos sobre el cuidado de los hijos

Plan de parentalidad

Artículo 655: Los progenitores pueden presentar un plan de parentalidad relativo al cuidado del hijo, que contenga: (…)

c) El tipo de educación y la iniciación y formación religiosa que se les deba dar;(…)

Capítulo 8 Representación, disposición y administración de los bines del hijo menor de edad

Contratos prohibidos

Artículo 689: Los progenitores no pueden hacer contrato alguno con el hijo que está bajo su responsabilidad, salvo para donarle un bien

No pueden, ni aun con autorización judicial, comprar por sí ni por persona

interpuesta, bienes de su hijo ni constituirse en cesionarios de créditos, derechos o acciones contra su hijo; ni hacer partición privada con su hijo de la herencia del progenitor prefallecido, ni de la herencia en que sean con él coherederos o colegatarios; ni obligar a su hijo como fiadores de ellos o de terceros.

Libro tercero De los derechos personales

Capítulo 2 De las acciones y las garantías común de los acreedores

Sección 3ª Garantía común de los acreedores

Bienes excluidos de la garantía común

Artículo 744: Quedan excluidos de la garantía prevista en el artículo anterior:(…)

d) Los templos y lugares de culto y sus dependencias, y los objetos sagrados o destinados al culto;

(Sustituye al texto vago del inciso propuesto en el proyecto que dice: d) los bienes afectados a cualquier religión reconocida por el Estado”)

Sección 1ª Obligaciones de dar

Párrafo 6º Obligación de dar dinero

Concepto

Artículo 765: La obligación es de dar dinero si el deudor debe cierta cantidad de moneda, determinada o determinable, al momento de constitución de la obligación. Si por el acto por el que se ha constituido la obligación, se estipuló dar moneda que no sea de curso legal en la República, la obligación debe considerarse como de dar sumas de dinero.

Capítulo 3ª Formación del consentimiento

Sección 1ª Consentimiento, oferta y aceptación

Muerte o incapacidad de las partes

Artículo 976: La oferta caduca el destinatario de ella fallece o se incapacitan, antes de la recepción de su aceptación.

(La modificación es por la contradicción que hay con el artículo 974)

Sección 4ª Contratos preliminares

Disposiciones generales

Artículo 994: Los contratos preliminares deben contener el acuerdo sobre los elementos esenciales particulares que identifiquen el contrato futuro definitivo.

(Debe suprimirse la última parte ya que ello dificultaría los muy frecuentes boletos de compraventa)

Sección 3ª  Suspensión del cumplimiento y fuerza mayor

Excepción de incumplimiento

Artículo 1031:En los contratos bilaterales, cuando las partes deben cumplir simultánea o sucesivamente, una de ellas puede suspender el cumplimiento de la prestación, hasta que la otra cumpla u ofrezca cumplir. La excepción puede ser deducida judicialmente como acción o como excepción. Si la prestación es a favor de varios interesados, puede suspenderse la parte debida a cada uno hasta la ejecución completa de la contraprestación.

Sección 4ª Excepción de saneamiento

Párrafo 3º Responsabilidad por vicios ocultos

Régimen de las acciones

Artículo 1056:El acreedor de la garantía dispone del derecho a demandar la reducción proporcional del precio o a declarar la resolución del contrato:

a) si se trata de un vicio redhibitorio;

b) si medió una ampliación convencional de la garantía.

Capítulo 13 Extinción, modificación y adecuación del contrato

Frustración de la finalidad

Artículo 1090: La frustración definitiva de la finalidad del contrato autoriza a la parte perjudicada a demandar judicialmente su rescisión, si tiene su causa en una alteración de carácter extraordinario de las circunstancias existentes al tiempo de su celebración, ajena a las partes y que supera el riesgo asumido por la que es afectada. La rescisión es operativa cuando esta parte comunica su declaración extintiva a la otra. Si la frustración de la finalidad es temporaria, hay derecho a rescisión sólo si se impide el cumplimiento oportuno de una obligación cuyo tiempo de ejecución es esencial.

Título III  Contratos de consumo

Capítulo 1 Relación de consumo

Relación de consumo. Consumidor

Artículo 1092: Relación de consumo es el vínculo jurídico entre un proveedor y consumidor. Se considera consumidor a la persona física o jurídica que adquiere o utiliza, en forma gratuita u onerosa, bienes o servicios como destinatario final, en beneficio propio o de su grupo familiar o social.

Queda equiparado al consumidor quién, sin ser parte de una relación de consumo como consecuencia o en ocasión de ella, adquiere o utiliza bienes o servicios, en forma gratuita u onerosa, como destinatario final, en beneficio propio o de su grupo familiar o social, y quien que de cualquier manera está expuesto a una relación de consumo.

Capítulo 8 Mandato

Mandato irrevocable

Artículo 1330:El mandato puede convenirse expresamente como irrevocable en los casos del inciso c) del artículo 380.

Sección 2ª Contratos en particular

Párrafo 5º Servicio de caja de seguridad

Límites

Artículo 1414: La cláusula que exime de responsabilidad al prestador se tiene por no escrita. Es inválida la cláusula de limitación de la responsabilidad del prestador hasta un monto determinado.

Capítulo 22 Donación

Sección 1ª Disposiciones generales

Capacidad para aceptar donaciones

Artículo 1549: Para aceptar donaciones se requiere ser capaz. Si la donación es a una persona incapaz, que no sea hijo del donante, la aceptación debe ser hecha por su representante legal; si el donante fuese el representante legal, se designa un tutor especial. Si la donación es con cargo, se requiere autorización judicial.

Capítulo 23 Fianza

Sección 2ª Efectos entre el fiador y el acreedor

Fianza solidaria

Artículo 1590: La responsabilidad del fiador es solidaria con la del deudor cuando así se convenga expresamente o cuando el fiador renuncia al beneficio de excusión. Su responsabilidad es idéntica a la que le hubiera correspondido al deudor por el saldo de lo no pueda ser cumplimentado por éste.

Título V De la fuente de las obligaciones

Capítulo 1 Responsabilidad civil

Sección 10ª Supuestos especiales de responsabilidad

Responsabilidad del Estado

Artículo 1764: El Estado responde, objetivamente, por los daños causados por el ejercicio irregular de sus funciones, sin que sea necesario identificar a su autor. Para tales fines se debe apreciar la naturaleza de la actividad, los medios de que dispone el servicio, el lazo que une a la víctima con el servicio y el grado de previsibilidad del daño.

Responsabilidad del funcionario y del empleado público

Artículo 1765: El funcionario o empleado público es responsable por los daños causados a los particulares por acciones u omisiones que implican el ejercicio irregular de su cargo. Las responsabilidades del funcionario o empleado público y del Estado son concurrentes.

Responsabilidad del Estado por actividad lícita

Artículo 1766: El Estado responde, objetivamente, por los daños derivados de sus actos lícitos que sacrifican intereses de los particulares con desigual reparto de las cargas públicas.

La responsabilidad sólo comprende el resarcimiento del daño emergente; pero, si es afectada la continuación de una actividad, incluye la compensación del valor de las inversiones no amortizadas, en cuanto hayan sido razonables para su giro.

(Estos tres últimos artículos que proponemos reincorporar al texto fueron redactados por la Comisión y suprimidos por el Poder Ejecutivo)

Libro Quinto De la trasmisión de derecho por causa de muerte

Título XI De las sucesiones testamentarias

Capítulo 3 Inhabilidad para suceder por testamento

Personas que no pueden suceder

Artículo 2482: No pueden suceder por testamento: (…)

c) los ministros de cualquier culto que hayan asistido al causante en su última enfermedad.

(Se suprime la expresión “los líderes o conductores de sectas”, porque la palabra “sectas” es equívoca y podría dar lugar a atentados contra la libertad religiosa).

Libro Sexto De las disposiciones comunes a los derechos personales y reales

Capitulo 2 Prescripción liberatoria

Sección 2ª Plazo de prescripción

Empleados públicos

Artículo 2562bis: Los créditos devengados del contrato de empleo público prescriben a los cinco años.

(Artículo nuevo para insertar)

 El Título V:De la propiedad comunitaria indígena que va del 

Artículos 2028 al 2036 será modificado previa consulta a las comunidades indígenas o deberá ser materia de una ley especial.

                                                         Córdoba, Octubre de 2012.

La Reforma Constitucional para la Re-reelección

Cristina Fernandez de Kirchner

En febrero de 2011, meses después del deceso de Néstor Kirchner, y ante la imposibilidad de continuar con la rotación matrimonial en la presidencia, la diputada Diana Conti declaró: “Deseamos una reforma constitucional porque queremos una Cristina eterna”, postulando así su reelección indefinida, y posicionándose, en la interna del oficialismo, respecto de las futuras elecciones. Este anticipo, nunca desmentido por la primera mandataria, tuvo eco en la voz de su fiel vicepresidente, de su segundo mandato, Amado Boudou, cuando la reemplazó en el primer mes de haber asumido, en enero de 2012.

La eterización en el poder tiene antecedentes históricos notables dignos de ser recordados como cuando:

  • Éramos gobernados por la Corona española y ésta le correspondió a don Carlos de Austria o de Habsburgo, que como rey de España llevó el nombre de Carlos I y gobernó durante 42 años (1516[]1556), y fue el primero en unir las coronas de Castilla, Aragón y Navarra, y fue el Emperador del Sacro Imperio Romano Germánico con el nombre de Carlos V (15201558);  
  • Su sucesor Felipe II de Austria o Habsburgo, de España, Portugal, Nápoles, Sicilia, Cerdeña, Inglaterra e Irlanda le tocó gobernar otros 42 años (1556- 1598).
  • En el período patrio, antes de la sanción de la Constitución, Juan Manuel de Rosas fue gobernador de Buenos Aires durante 20 años (1829-1832 y 1835-1852), y lo hizo investido con las “facultades extraordinarias y la suma del poder público” y estuvo a cargo de las relaciones exteriores del país por delegación que le hicieron las provincias, hasta que fue derrotado en la batalla de Caseros el 3 de febrero de 1852.
  • En los regímenes autocráticos o totalitarios, alguno de los cuales todavía existen en el mundo, como es el caso del que gobierna Cuba, donde Fidel Alejandro Castro Ruz presidió el gobierno durante 47 años, entre 1959 y 2006, siendo además secretario del partido (único) comunista, y lo sucedió, hasta ahora, su hermano Raúl Castro Ruz, habiendo superado no solamente en años de permanencia en el poder, sino también en el número de opositores fusilados, presos y exiliados, al dictador Fulgencio Bastista (presidente entre 1940 a1944 y 1952 a 1959), a quién derrocó encabezando la Revolución cubana, que se gestó mediante la guerrilla que se desarrolló entre 1956 y1959, y que tuvo un importante apoyo de la opinión publica internacional.

La propuesta de la diputada Conti tuvo,  poco después, el aval de uno de los teóricos del “modelo”, Ernesto Laclau, quien afirmó en un reportaje queEn primer lugar hay que ver si Cristina no puede ser reelecta, si no se modifica la Constitución. Sé que a ella no le gusta que se mencione el tema, pero me parece que una democracia real en Latinoamérica se basa en la reelección indefinida. Una vez que se construyó toda posibilidad de proceso de cambio en torno de cierto nombre, si ese nombre desaparece, el sistema se vuelve vulnerable.” [1]

El juez de la Corte Suprema de Justicia más afín al gobierno, Eugenio Raúl Zaffaroni, propuso implantar un sistema parlamentario, que reemplace al presidencialismo, donde el presidente y el primer ministro puedan ser reelectos, y donde Cristina Fernández, además de hacerse reelegir en forma infinita, podría alternarse, entre ambos cargos como lo comenzó a hacer con su marido Néstor Kirchner y que frustró su fallecimiento. Llama la atención que Zaffaroni no haya planteado este propuesta cuando fue convencional constituyente en 1994.

Esto nos trae a la memoria lo que viene sucediendo en Rusia con el presidente Vladimir Putín, que después de serlo en forma interina entre 1999 y 2000 fue elegido para ese cargo por el período 2000 y 2008, y al que sucedió, elecciones mediante, el joven presidente del Consejo de ministros Dmitri Medvédev entre 2008 y 2012, período en que Putin fue presidente de dicho Consejo de ministros. Ahora, y por tercera vez, desde 2012 Putin fue elegido presidente y Medvédev pasó a ser nuevamente presidente del Consejo de Ministros. Alternancia que se podría suceder en forma indefinida en el tiempo.

En la 12ª Carta Abierta del grupo de intelectuales kirchneristas que dirige Ricardo Forster del 25 de agosto pasado, se expiden a favor de la reforma constitucional, sin aludir concretamente a la reelección presidencial, expresando: ¿Cómo no reconocer que Argentina necesita una nueva Constitución? El proceso de transformación en curso que en nuestro país reconfigura la nación es parte del fenómeno que recorre Suramérica. Y este fenómeno merece una altura constitucional diferente. Esta es nuestra convicción y nuestro compromiso”.

Y propone como temas de la reforma: “Un nuevo cuerpo normativo, realizado y sostenido por un sujeto constituyente popular, debe establecer una barrera antineoliberal, en el reconocimiento de la multiculturalidad, la reconstrucción de la geometría del Estado, la inclusión de nuevas formas de propiedad, el dominio nacional-estatal de los recursos naturales, la protección del ambiente humano y natural, el reconocimiento de la salud como derecho y la responsabilidad del Estado para ofrecer respuestas integrales a la necesidad de salud de las poblaciones con eje en servicios públicos, el respeto a la heterogeneidad lingüística del territorio nacional, las relacionales colaborativas entre sociedad y Estado: en suma, el reconocimiento de áreas que requieren un gran debate imprescindible.” Todas materias que podrían legislarse sin necesidad de reformar la Ley Fundamental.

Cuando se discutía el borrador de este documento María Pía López, en un rapto de sinceridad, expresó: “Yo creo que la reforma es urgente fundamentalmente, hay que ser muy explicito, porque está en juego la continuidad de este gobierno y porque el kirchnerismo no tiene otro candidato que Cristina Fernández de Kirchner. Porque este proyecto político no puede ser continuado por personas como Scioli y porque hasta el momento no ha surgido un candidato alternativo. Podemos discutir todo lo que queramos acerca de la necesidad de las reforma legales, las transformaciones sociales, etc., pero creo que hay que ser muy explicitos con las necesaria defensa de la cláusula reeleccionista.”[2]

Julio Pereyra, intendente de Florencio Varela, ha llegado a afirmar recientemente que: “Cristina dejará de ser nuestra líder cuando el pueblo lo decida, y no cuando la Constitución lo determine.” [3]

Historia a nivel nacional

La Constitución de 1853 estableció el período de seis años para el presidente y vicepresidente de la Nación prohibiendo la reelección en el siguiente período, y, recordando al extenso gobierno de Rosas, en el artículo 29 tipificó un delito para quienes concedan o ejerzan las “facultades extraordinarias y la  suma del poder público”, que el Código Penal castiga con reclusión o prisión perpetua (Arts. 227 y 215).

 Dos presidentes fueron elegidos por segunda vez, pero no en forma continuada, ellos fueron: Julio Argentino Roca (1880 – 1886 y 1898 – 1904) e Hipólito Irigoyen, que no pudo terminar su segundo mandato por el golpe de estado del 6 de septiembre de 1930 (1916 – 1922 y 1928 – 1930).

 Sin embargo, el reeleccionismo se impuso en las reformas de la Constitución de 1949 y de 1994, que habilitaron a Juan Domingo Perón (1946 -1955) y a Carlos Saúl Menem (1989 -1999) para hacerse reelegir, en el primer caso en forma indefinida y, en el segundo, reduciendo a cuatro años el mandato con relección sólo para el siguiente. Ambos consiguieron ser elegidos en las urnas para un segundo mandato. Pero las segundas partes no fueron para nada mejores y Perón no pudo terminar su segundo período de 6 años -por el golpe de estado de 1955 mejor conocido como Revolución Libertadora-, y Menem, que terminó el suyo, intentó hacer reformar nuevamente la Carta Fundamental para su re-reelección en un tercer período, lo que no consiguió y su gobierno terminó muy desprestigiado. Raúl Ricardo Alfonsín también intentó sin éxito reformar la Constitución para hacerse reelegir para un segundo período, y no pudo concluir su primer mandato por la grave crisis económica que lo hizo renunciar en 1989.

La Constitución reformada en 1994 dispone en su Artículo 90 que “El presidente y vicepresidente duran en sus funciones el término de cuatro años y podrán ser reelegidos o sucederse recíprocamente por un solo período consecutivo. Si han sido reelectos o se han sucedido recíprocamente no pueden ser elegidos para ninguno de ambos cargos, sino con el intervalo de un período”.” Y en el Artículo 91 que “El presidente de la Nación cesa en el poder el mismo día en que expira su período de cuatro años; sin que evento alguno que lo haya interrumpido, pueda ser motivo de que se le complete más tarde.”  La disposición transitoria Novena reza:El mandato del Presidente en ejercicio al momento de sancionarse esta reforma, deberá ser considerado como primer período (corresponde al Art. 90).” De esta manera se modificó el artículo 77, vigente desde 1853, que decía que. “El presidente y vicepresidente durarán en sus empleos el término de seis años; y no pueden ser reelegidos sino con intervalo de un período.”

En las provincias

En las provincias los gobernadores intentaron, y en algunos casos consiguieron, hacerse reelegir para lo cual tuvieron que hacer modificar las constituciones locales.

Eduardo César Angeloz, gobernador de Córdoba entre 1983 y1995, logró hacer reformar la Constitución en 1987 para ser relecto por un segundo mandato, lo que consiguió, y una vez finalizado éste, consiguió un fallo del Tribunal Superior, que él había designado, que con una forzada interpretación constitucional le permitió, para su desgracia, hacerse reelegir por tercera vez, mandato que consiguió en las urnas, pero por su mala gestión no pudo terminar. Luego de renunciar afrontó una causa penal por corrupción en la que fue absuelto por el beneficio de la duda.

En Formosa, Gildo Insfrán es gobernador desde 1995 hasta ahora, que ejerce su quinto mandato, luego de haber sido vicegobernador entre 1987 hasta 1995.

En Santa Cruz Néstor Kirchner gobernó entre 1991 y 2003, para lo cual, como ocurrió en los casos anterior, tuvo que hacer reformar la Constitución provincial mediante una Convención Constituyente en 1994, que hizo posible su segundo mandato, y en 1998, para su tercero. Pero como, en este caso, no tenía los dos tercios de votos suficientes en la Legislatura para convocar a la Convención, llamó a una consulta popular que mereció serías impugnaciones, y, por una mayoría del 57%, logró que se convocara a la Convención que aprobó la reelección indefinida luego de que se retirara la oposición.

Carlos Menem, que fue el único presidente argentino que gobernó durante dos mandatos seguidos (1987-1999), gobernó la provincia de La Rioja entre 1973 a 1976, y, luego del gobierno militar, fue elegido y reelegido, ejerciendo nuevamente la gobernación entre 1983 a 1989.

José Jorge Alperovich es el único gobernador de Tucumán que fue elegido para un tercer mandato en esa provincia, y ejerce actualmente ese cargo desde el año 2003.

Desde ese mismo año San Juan es gobernada por José Luis Gioja pero para hacerse reelegir por tercera vez en 2011 hizo hacer una consulta popular para modificar la Constitución, que fue cuestionada hasta por su propio hermano, por no ajustarse al procedimiento prescripto en la misma.  

Monseñor Joaquín Piña, obispo emérito de Iguazú, infringió una dura derrota en elecciones de constituyentes en 2006 por un porcentaje de votos del 14 % al Gobernador Carlos Rovira de Misiones en su intento de reformar la Constitución para hacerse reelegir como gobernador, con el apoyo del presidente Néstor Kirchner.

Sólo tres provincias argentinas permiten actualmente en sus constituciones la reelección indefinida: Formosa, Santa Cruz y Catamarca.

Los gobiernos de familia

Carlos Arturo Juárez fue gobernador de Santiago del Estero entre 1948 y 1952, volvió a serlo entre 1973 y 1976, y, luego de la dictadura militar, lo fue por tercera vez, entre 1983 y 2001. En el 2002 lo reemplazó su esposa, Mercedes Aragonés de Juárez, y él pasó a ser su ministro, pero la provincia fue intervenida por el gobierno federal en el año 2004, por un grave escándalo.

 Felipe Sapag fue gobernador de Neuquén durante diez y seis años, aunque en períodos discontinuos, entre 1963 y 1966, 1970 y 1972 (de facto), 1973 y 1976, 1983 a 1987 y 1995 a 1999. Su sobrino Jorge Augusto Sapag es gobernador actual de esa provincia desde 2007, luego de haber sido vicegobernador desde 1999.

 En 1983, Ramón Saadi fue electo como gobernador de Catamarca. En 1987, fue electo Senador. Sin embargo, quien lo reemplazo como gobernador, su padre Vicente Leonidas Saadique ya lo había sido durante algunos meses del año 1949, murió en 1988 y Ramón Saadi volvió a la gobernación en reemplazo de él. La familia Saadi dominó la política catamarqueña hasta que en 1990, el asesinato de María Soledad Morales, resquebrajó su poder.

En San Luis los hermanos Adolfo y Alberto Rodríguez Saá gobernaron la provincia veintisiete años, entre 1983 hasta 2010 -cinco mandatos el primero y dos el segundo-.

En Latinoamérica

Las reelecciones se han impuesto, también, en algunos países vecinos donde existen, lo que Guillermo O´Donnell llama, las “democracias delegativas”, o “populistas”, como las califica Ernesto Laclau; como es el caso de la Venezuela de Hugo Chávez (desde 1999), el Ecuador de Rafael Correa (desde 2006), la Bolivia de Evo Morales (desde 2006)y la Nicaragua de Daniel Ortega (1985-1990 y desde 2007), para lo cual sus presidente han tenido que hacer reformas constitucionales, mal interpretando las reglas que las autorizaban.

Al reeleccionismo hay que sumarle, en estos países, que las instituciones están debilitadas; los parlamentos parecen “escribanías” –auque ello incomode, con razón, a los notarios-; la justicia no es independiente; los órganos de control parecería que no existieran; las autonomías provinciales o municipales son más simbólicas que reales; las sociedades intermedias (partidos políticos, ONGs, empresas, medios de comunicación, etcétera) están debilitados; el “clientelismo” está a la orden del día; las expropiaciones están al orden del día; y los ciudadanos participan cada vez menos de las decisiones políticas y sus derechos han sido vulnerados de distintas maneras

Perpetuar a nuestros gobernantes y delegarle más poderes es olvidar el por qué bregamos por recuperar la democracia.

El problema de los dos tercios

Para que la reforma sea posible en nuestro país hay que cumplir con lo que dispone la Constitución Nacional en su artículo 30 que dice: “La constitución puede reformarse en todo o en cualquiera de sus partes. La necesidad de la reforma debe ser declarada por el Congreso con el voto de dos terceras partes, al menos, de sus miembros (…)”, lo que se interpreta de cuatro maneras distintas:

  1. Dos tercios de los presentes (Convenciones constituyentes de 1860, 1866 y 1949 en Diputados).
  2. Dos tercios de los que integran la Cámara (1994).                                                             
  3. Dos tercios de los que ejercen el cargo, excluyendo a las bancas vacantes (por que no han asumido, que están de licencia o los que han renunciado, fallecido o han sido removidos o inhabilitados, y no han asumido en su remplazo sus respectivos suplentes o quienes hayan sido electos).
  4. Dos tercios de los presentes que votan, excluyendo a los que se abstienen, pero que están presentes (proyecto del diputado Francisco Durañona y Vedia de 1991).

La interpretación correcta desde mi punto a vista, aunque quizás no sea actualmente el de la mayoría de los autores, es la de los dos tercios de los presentes por las siguientes razones:

  1. No existe cámara sino cuando la misma está sesionando con el quórum que exige el artículo 64 de la Constitución (“Ninguna de ella entrará en sesión sin la mayoría absoluta de sus miembros”), y lo que expresan los Reglamentos de ambas Salas (Artículo 15 del Reglamento interno de  Diputados que dice: “Para formar quórum legal será necesaria la presencia de la mayoría absoluta de sus miembros(…)” y el Artículo 16 del Reglamento del Senado, dispone: “La mayoría absoluta del número constitucional de senadores hará Cámara”). Sobre el número de los presentes, que son los miembros de la Cámara, deberán contarse los dos tercios de votos.
  2. Los constituyentes usaron indistintamente las expresiones: “dos terceras partes, al menos, de sus miembros” (Art. 30) o “dos tercios de los votos” (Art. 66 y 70) y “dos terceras partes de sus miembros presentes” (Art. 53 y el 86 que se incorporó en la reforma de 1996) o “dos tercios de los miembros presentes” (Art. 59); sin hacer una diferencia entre los mismos. En el 71, según la numeración de 1860, que después de 1994 lleva el número 81, en la sanción de las leyes que debía hacer por cuarta vez la cámara revisora exigía dos tercios de los miembros y en la quinta sanción de la cámara de origen dos tercios de los presentes. Ello fue corregido en la Convención de 1994 simplificándose a tres sanciones, en vez de las cinco exigidas antes de la reforma, y unificándose las expresiones, respecto de la mayoría exigida, que ahora en todos los casos es de: “dos terceras partes de sus miembros presentes“. En realidad, los constituyentes de 1853, no quisieron hacer la sútil distinción que motiva esta enojosa polémica, sino que quisieron referirse en todos los casos a los dos tercios de la cámara, que siempre tiene por miembros a los legisladores presentes. Los senadores y diputados que duermen en su casa o caminan por las calles, no forman parte de ninguna cámara. Si esta diferencia de redacción fuera también conceptual, no se explicaría el por qué de la referida diferencia del artículo 71 (en la redacción anterior a 1994 ahora 81)  Tampoco se explicaría por qué el presidente puede ser destituido por el Senado en juicio político, con dos tercios de los miembros presentes (artículo 59), mientras que un diputado o senador puede ser corregido por desórdenes de conducta, la mayoría de las veces con una sanción muy leve (llamado de atención, suspensión o multa) sin necesidad de removerlo, “con dos tercios de votos” (artículo 66), lo que demuestra que en 1853 se pensó que en los dos casos se trataba de los dos tercios de los que formaban cámara o sea de los presentes. Si se interpretara lo contrario se estaría exigiendo una mayoría inferior para aplicar la pena más severa, y una mayor para aplicar la sanción más leve, lo que no se compadece con el principio de “afianzar la justicia”.
  3. La reforma de la Constitución de 1860 fue convocada por la ley número 234 de la Confederación, que se sancionó con el voto de los dos tercios de los miembros presentes en ambas cámaras (mediante una ley que aprobaron las dos cámaras reunidas en Asamblea), y la reforma de 1866 se convocó por la ley 171, que tuvo media sanción del Senado, también con los dos tercios de los presentes. Si tenemos en cuenta que en aquella época hacía pocos años que se había sancionado la Constitución, y muchos de los constituyentes vivían y actuaban en la vida pública, la interpretación auténtica, hecha por los legisladores de entonces, cobra mayor relevancia que la que hicieron los de 1949, cuando sin tener dos tercios del total de sus integrantes, la Cámara de Diputados voto la media sanción de la ley 13.233, que luego fue convalidada por la Convención, que al modificar la Constitución en el artículo 30 agregó el término “presentes”. 
  4. La jurisprudencia no ha tenido ocasión de pronunciarse en nuestro país respecto de este tema, pero la Corte Suprema de los Estados Unidos de América lo hizo en el caso “Missouri P.R. Co. Vs. Kansas“, 248 U.S., 276, de 1919, y “Rhode Island vs. Palmer (National prohibition cases)“, 235 U.S., 350 de 1923, en los que frente a textos similares al del artículo 30 que tiene la Constitución norteamericana, se consideró válido el criterio de los dos tercios de los miembros presentes.
  5. Si la Constitución hubiera querido, en el artículo 30, referirse a los congresistas que tienen las salas y no a los miembros de cada cámara, quizá habría empleado la expresión “total de los miembros“, como lo hace en el artículo 84, última parte, antes de la reforma de 1994, al referirse al quórum especial de la asamblea legislativa del escrutinio y rectificación de la elección de presidente y vicepresidente de la Nación.
  6. Respecto del ingenioso proyecto de Durañona y Vedia, destinado a facilitar la relección del presidente Carlos Menem antes del Pacto de Olivos, no cambia mi punto de vista ya que los legisladores que se abstienen de votar y forman quórum deben ser considerados como integrantes de la cámara en la que se contabilizan los dos tercios de votos exigidos por el artículo 30.
  7. La reforma constitucional de 1994 no unificó las expresiones “de los miembros” y de los “miembros presentes” sino que agregó otra distinta en dos de los párrafos del artículo. 75 Inc. 22, en donde se dice: “dos terceras partes de la totalidad de los miembros de cada Cámara, y dejó pasar la oportunidad para uniformar su lenguaje al respecto, salvo en lo que hoy es el artículo 81, con lo que se perdió la posibilidad de dar por terminado este debate doctrinario y político.

Las elecciones y la convención constituyente

Pero para reformar la Constitución el gobierno no dispone actualmente de los diputados y senadores que en el Congreso voten la declaración de la necesidad de la reforma. Para cambiar de esta situación es necesario conseguir un triunfo resonante en las elecciones de 2013, tanto en las primarias abiertas, simultáneas y obligatorias (dispuestas por ley 26.571) como las de renovación legislativa, y luego de conseguido la mayoría en el Congreso y de aprobada la ley que declare la necesidad de la reforma deberán obtener igual triunfo en las elecciones de Constituyentes, y en las primarias abiertas, simultáneas y obligatorias, que las deberán preceder. Con estos resultados deberá hacerse la Convención que podrá reformar de la Constitución, y hecha la misma, y si consigue que ella la autorice a presentarse de nuevo a elecciones, Cristina Fernández deberá ganar las elecciones primarias abiertas y las de primera y, eventualmente, de segunda vuelta presidencial de 1915. Un camino bastante difícil de transitar. Algunas encuestas que se han publicado recientemente, como la de Poliarquía[4], demuestran que la opinión pública no acompaña la idea de la re-reelección.

Por qué no a la re-reelección

Más allá del debate de la convención constituyente de 1994 que redujo el mandato presidencial  de seis a cuatro años y permitió una reelección; los argumentos en que se fundamenta mi oposición a que se permita la re-reelección mediante una nueva reforma constitucional para favorecer a la actual presidente, o cualquier otro que lo intente en el futuro, son los siguientes:

  1. Es necesario limitar en el tiempo el mandato de los presidentes que son la máxima autoridad de la República.
  2. Durante su mandato no debe reformarse la Constitución para beneficiarlo con la reelección y mucho menos con la re-reelección.
  3. No es conveniente que el presidente que disputa una elección esté ejerciendo dicho cargo porque tiene una gran ventaja frente a sus rivales.
  4. El presidente que aspira a la reelección debe dedicar parte de su tiempo y de su gestión a convencer al electorado que debe elegirlo nuevamente y descuida su función específica.
  5. La reelección se convierte en una necesidad cuando el presidente o sus colaboradores han cometido graves errores o delitos en el ejercicio de sus cargos y pretenden con la continuidad en los mismos evitar que los actos de corrupción puedan ser investigados o castigados por la justicia.
  6. La prolongación de los mandatos en el tiempo producen un desgaste en los funcionarios que sólo puede superar la renovación.
  7. El límite a la reelección obliga a los partidos y a la sociedad a generar nuevos liderazgos para producir el relevo del mandatario que termina su período.
  8. El mandatario que no puede ser reelegido debe preocuparse más del bien común y de dejar una mejor imagen para el juicio de la historia.
  9. La experiencia histórica demuestra que no fueron positivas la permanencia por períodos prolongados de los gobernantes.
  10. Las reformas de las constituciones no deben hacerse para favorecer a personas, partidos o sectores de la sociedad, y menos si ellas están en el gobierno en ese momento.

Una sabia frase de Montesquieu sintetiza lo que aquí hemos dicho: “Cuando un gobierno dura mucho tiempo se descompone poco a poco y sin notarlo.” No dejemos, otra vez, que esto suceda en Argentina.

                                                      Córdoba, Septiembre de 2012.


[1] Página /12, del 2 de octubre de 2011 “La real izquierda es el kirchnerismo”, reportaje de Ailín Bullentini.

[2] Beatriz Sarlo, “La trampa de la reelección eterna”, página 15, La Nacion, 29 de agosto de 2012.

[3] Beatriz Sarlo, Artículo citado, página 15.

[4] Diario La Nacion del l2 de agosto de 2012, con título de tapa.

A 25 Años de la vigencia de la Constitución de Córdoba, Argentina

Jacques Maritain

Dignos como persona

Desde el 30 de abril de 1987 está vigente la quinta Constitución de Córdoba que en su preámbulo declaró como su primera finalidad: “de exaltar la dignidad de la persona y garantizar el pleno ejercicio de sus derechos.”

Pero, ¿qué significa dignidad?

Es fácil la respuesta por la negativa: lo contrario de indigno, pero si lo intentamos por la afirmativa la explicación es más ambigua, como la del Diccionario de la Academia cuando la define como: “Excelencia, realce” o “Gravedad y decoro de las personas en la manera de comportarse”

La dignidad de la persona humana surge de su naturaleza espiritual y material, de su conciencia racional y libre, de su destino trascendente, y es lo que hace al hombre diferente y lo pone por encima de los demás seres de la creación, y para que estos le sirvan para alcanzar su destino temporal y sobrenatural. La dignidad merece respeto y permite a las personas sentirse pleno y satisfecho.

En la Constitución –que emplea 30 veces la palabra persona- veremos que la dignidad se muestra cuando afirma que “la vida desde su concepción, la dignidad y la integridad física y moral de la persona son inviolables. Su respeto y protección es deber de la comunidad y, en especial, de los poderes públicos” (Art.4). Cuando declara: “inviolables (…) la libertad religiosa en toda su amplitud, y la libertad de conciencia.” (Art.5); que las “(…) personas (…) son libres e iguales ante la ley y no admiten discriminaciones” (Art. 7); que esta garantizada “la plena participación política, económica, social y cultural de todas las personas y comunidades” (Art. 9); como la “libre iniciativa privada y actividad económica lícita, y las armoniza con los derechos de las personas y de la comunidad” (Art.10) y que “Toda persona tiene derecho a gozar de un medio ambiente sano” (Art. 66).

Hay un capítulo dedicado a los “Derechos personales” y cuando enumerar los derechos sociales expresa: “Todas las personas en la provincia tienen derecho (…)” (Art. 23), y los mismos se reconocen en su condición de padre (Art. 62 Inc. 5), hijo (art.34 y 62 Inc.5), mujer (Art. 24), niño (Art. 25), joven (Art. 26), anciano (Art.28), discapacitado (Art.27), preso (Art. 44), consumidor (Art.29), litigante, ciudadano, funcionario, magistrado o empleado público. Está garantizada la intimidad personal, familiar, de su morada y en las comunicaciones (Arts. 50, 45 y 46).

En el capítulo de las “Asociaciones y Sociedades intermedias”, que las personas integran a partir de la familia y como miembros de la sociedad política, se exalta la dimensión social del hombre. Al referirse a las “Políticas Especiales del Estado”, declara “la economía al servicio del hombre” (Art. 67), las refiere a su bienestar (Art. 56), a su salud (Art. 59), a su participación en los adelantos tecnológicos (Art. 64), y al gozo del medio ambiente (Art. 66). Declara que: “La finalidad de la educación es la formación integral, armoniosa y permanente de la persona, con la participación reflexiva y crítica del educando, que le permita elaborar su escala de valores, tendiente a cumplir con su realización personal, su destino trascendente, su inserción en la vida sociocultural y en el mundo laboral” (Art. 61).

Los cambios que ocurren en las sociedades trastocan la vida de las personas y ponen en crisis su escala de valores. Las constituciones -producto de estos cambios y que se dictan, generalmente, en épocas de crisis- sirven para organizar la sociedad, dar sentido al orden normativo y para declarar principios y exaltan valores que orienten el destino de las sociedades y de quienes la componen. Cuando los cambios y las crisis oscurecen el rumbo de sus existencias, es bueno consultar a esta suerte de brújula, que es la Constitución, para saber a donde estamos parados.

Volver a estos criterios implica adoptar una óptica que:

* Si nos referimos a la política en vez de analizarla privilegiando los intereses de partidos, de hegemonías, o de políticos, como ocurre muchas veces, lo hagamos a partir del ciudadano;

* Si debatimos sobre educación, pensemos primero en el educando y no a lo que es útil para la producción o los “modelos”;

* Si nos referimos a la salud preservemos la vida de la persona desde la concepción y hasta su muerte natural;

* Si de la economía se trata, pongámosla al servicio del hombre y no de la producción capitalista o de falsos nacionalismos;

* Si hablamos de inseguridad, enfoquemos el análisis desde la persona que la padece y de quién delinque, preguntándonos por qué lo hace y como puede ser corregido e integrado a la sociedad;

* Si nos referimos al ambiente, preservémoslo para nosotros y para nuestra posteridad, y no para servir a mezquinos intereses;

* Si el problema es la droga u otras adicciones, comencemos por los que la consumen o la han adquirido, indagando el por qué lo hacen, y como se puede recuperar a los adictos, para combatir, luego, al infame negocio que lucra con ellos.

Jacques Maritain decía que el humanismo “tiende esencialmente a hacer al hombre más verdaderamente humano y a manifestar su grandeza original haciéndolo participar en todo cuanto puede enriquecerle en la naturaleza y en la historia”  y, agregaba, “requiere a un tiempo que el hombre desarrolle las virtualidades en él contenidas, sus fuerzas creadoras y la vida de la razón, y trabaje para convertir las fuerzas del mundo físico en instrumentos de su libertad.”

La Constitución nos recuerda, a un cuarto de siglo de su vigencia, que somos dignos.

Córdoba, Abril de 2012.

Para qué Jurar al Asumir un Cargo

Diputada Victoria Donda

Diputada Victoria Donda

El juramento de los funcionarios, de los distintos poderes del Estado – en la Nación, en las provincias y en los municipios-, cuando se hacen cargo de sus funciones parece haber perdido el sentido que la Constitución y las normas complementarias le confieren, si tenemos en cuenta los cuestionamientos que merecen, muchas veces, quienes están encargado de tomarlo -como acaba de ocurrir con el vicepresidente Julio Cobos-; porque quienes lo prestan,  en algunas oportunidades, les agregan expresiones que nada tienen que ver con la fórmula establecida, o porque quienes asisten a estos actos hacen manifestaciones a favor o en contra de los protagonistas de éstas ceremonias que no se compadecen con el respeto que merecen los mismos. Las agresivas expresiones de la barra en el momento que juraba la diputada Victoria Donda, motivadas por su provocativa vestimenta, relegaron a un segundo plano la promesa que solemnemente hacía junto a otros legisladores

Parecería que poco importa, en estos lamentables casos, que se invoque a Dios, a las creencias religiosas, a los libros sagrados, o a la Patria; como, tampoco, que se declare el compromiso de “desempeñar con lealtad o patriotismo el cargo (…) y observar  y hacer observar fielmente la Constitución”(Art.93 de la CN). Invocar el nombre de lideres o consignas políticas o sectoriales, al momento de jurar, le resta sentido al solemne compromiso que se asume, especialmente en lo que se refiere a prometer ser fiel ala Ley Fundamental que contiene los valores y principios de los que ni los gobernantes ni los ciudadanos deben nunca apartarse. El que la presidenta Cristina Fernández de Kirchner haya agregado al jurar la expresión “(…) y de Él”, refiriéndose a su marido-el ex presidente Néstor Kirchner-, es un ejemplo de esta mala práctica.

Hace algunos miles de años, en ocasión de la entronización del joven Salomón, para  reemplazar, nada menos, que al rey David, se le apareció Jehová (Dios) en un sueño y le concedió la gracia de hacerle una petición y, en respuesta de ello, el nuevo rey no le solicitó ni éxito, ni larga vida, ni la eliminación de sus enemigos, sino le rogó que le conceda “un corazón dócil, para que sepa juzgar a su pueblo y distinguir entre el bien y el mal”. Este acontecimiento, relatado en el libro de los Reyes dela Biblia, fue recordado por el Papa Benedicto XVI, el 22 de septiembre pasado, a los integrantes del Parlamento de Alemania Federal, el de su patria, y exhortó a los políticos para que se comprometan con la búsqueda de la justicia, la paz y el bien común, y no con su éxito personal o partidario, con su reelección o con su mejor posicionamiento social o económico.

 Y, para reafirmar que el éxito debe estar subordinado al criterio de justicia, y a la voluntad de aplicar el derecho, proclamó con énfasis: “Quita el derecho y entonces, ¿que distingue el Estado de una gran banda de bandidos?”

La Constitución, cuando habla del juramento de los jueces de la Corte Suprema, parecería remontarse a la vieja petición del rey Salomón, al afirma que deben prestar juramento de “desempeñar sus obligaciones, administrando justicia bien y legalmente, y de conformidad a lo que prescribe la Constitución” (Art. 112). No alcanza sólo con ajustarse a la ley, hay que fallar “bien” para ser justo.

El distinguir el bien del mal, lo justo de lo injusto, lo verdadero de lo falso, parece ser el mejor criterio, que el dócil corazón de los que nos legislan, gobiernan y juzgan deben tener, desde el día que juran desempeñar su cargo con patriotismo y observando y haciendo observar lo que la Constitucióny las leyes prescriben.

                                                           Córdoba,. Diciembre de 2011.

La Codificación del Derecho Procesal Constitucional

Derecho Parlamentario, por Jorge Horacio Gentile

Lo sustantivo

La primera garantía que tienen los derechos humanos es la Constitución Nacional, complementada por las de las provincias, los tratados internacionales con jerarquía constitucional, y las instituciones políticas que ellas establecen: como la forma representativa y republicana de gobierno y federal de estado. Todo ello constituye el verdadero Código de Garantías que reconoce y protege nuestros derechos, y que debemos entender como la legislación sustancial o de fondo en esta materia.

A ello se agrega el control de supremacía constitucional, según la modalidad del judicial review o difuso, y que los jueces lo resuelven en los casos concretos; y que deviene de diferenciar las atribuciones del poder constituyente de los órganos del poder constituido, y que en nuestro país se ha desarrollado siguiendo la jurisprudencia de la Suprema Corte de los Estados Unidos a partir de caso “Marbury” de 1803, sin el cual la vigencia de la Constitución sería imposible.

Lo adjetivo

Lo que es necesario codificar, como legislación adjetiva, son los procesos judiciales constitucionales destinados a proteger específicamente los derechos, como son el hábeas corpus, el amparo, el hábeas data, el derecho de rectificación, de la información y las acciones o recursos de inconstitucionalidad.

En la actualidad estos procesos están regulados en forma deficiente, en normas dispersas, que merecerían ser sistematizada en un Código, como lo son otras materias de la legislación de fondo y de forma. A título de ejemplo podemos decir que el amparo está regulado todavía por 9 leyes, con modalidades diferentes, 8 de las cuales fueron dictadas antes de la reforma constitucional de 1994. Las dos primeras, y las más importantes, la ley 16.986 – que establece el amparo contra actos u omisiones de autoridad pública- y el Código de Procedimientos Civil y Comercial de la Nación en sus Artículos 321 inciso 8 y 498 (Ley 17.454 y sus reformas) –contra actos u omisiones de particulares-, fueron dictadas por gobiernos de facto, que con dichas disposiciones pretendieron limitar su empleo. El Amparo Impositivo, esta reglado por los artículo 86, 164 y 165 de la Ley 11683 (T. O. 1978 Ley 21.858); el Amparo por mora de la Administración por el Artículo 28 de la Ley 19.549 reformada por ley 21.858 de Procedimientos Administrativos; Amparo del elector reglado en el Código Electoral Nacional previsto en los Artículos 10, 11, 129 y 147 (Ley 19.945 y sus reformas); El amparo Sindical regulado en la ley 23.551 de Asociaciones Sindicales de Trabajadores en su Artículo 47: el Amparo del Código Aduanero en sus Artículos 1660 y 1661 (Ley 22.415); Amparo previsional de la ley 24.655 (Artículo 2 inciso d) y el ambiental reglado en el Artículo 30 de la ley 25.675.

El hábeas corpus está regulado, todavía, por la ley 23.098, dictada también antes de la reforma de 1994, y no prevé los casos de privación de la libertad física producida por particulares, ni la de desaparición forzada de personas, incluida en el artículo 43 de la Constitución.

No esta previsto en nuestra legislación nacional un procedimiento específico para la acción de inconstitucionalidad, lo que ha hecho que se la tramite a través del procedimiento de la acción de certeza, que en muchos casos, se traba discutiendo si hay o no certeza, lo que posterga o frustra el debate sobre la cuestión constitucional.

Tampoco está previsto por ley procedimiento alguno para declarar de oficio la inconstitucionalidad, lo que generalmente se hace sin escuchar antes a la partes; o para hacer valer el derecho de rectificación previsto en el artículo 14 de la Convención Americana sobre Derecho Humanos, ni hay procedimiento específico para el amparo colectivo, previsto en el referido artículo 43 de nuestra ley Fundamental.

Respecto al derecho a la información no hay procedimiento judicial reglado para hacer cumplir los derechos reconocidos en el Decreto 1172/03 (BO 04/12/2003) en el que se aprueban los reglamentos generales “de Audiencias Públicas para el Poder Ejecutivo Nacional”, “para la Publicidad de la Gestión de Intereses en el ámbito del Poder Ejecutivo Nacional”,”para la Elaboración Participativa de Normas”,”para el Acceso a la Información Pública para el Poder Ejecutivo Nacional” y “de Reuniones Abiertas de los Entes Reguladores de los Servicios Públicos”

Necesidad y alcance

Por ello es que creemos necesario que el Congreso de la Nación sancione un Código; que en distintas propuestas se ha dado en llamar de Garantías Constitucionales, o Procesal o de Procedimiento Constitucional, o de la Seguridad Personal –como mejor nos gusta denominarlo a nosotros-; con el propósito de regular y sistematizar los procedimientos de los procesos judiciales encaminados a proteger los derechos personales y colectivos reconocidos por la Constitución, los tratados internacionales y las leyes, y a asegurar la supremacía constitucional y de convencionalidad.

El proyecto, las leyes y el código

La idea de un código de procesos constitucionales nació en la provincia de Córdoba en la Convención Constituyente de 1987, que sancionó su quinta Constitución, en el proyecto que presentamos con los constituyente del bloque del Peronismo Renovador y la Democracia Cristina, en el que proponíamos el dictado de un Código de “Garantías Constitucionales (que establecerá el procedimiento del hábeas corpus, amparo, amparo por mora de la administración, acción de inconstitucionalidad, derecho de réplica, mandamos, acción popular en defensa de los intereses difusos, etc.)”, en el artículo 103 inciso 13 (Ver Diarios de Sesiones, Tomo I, página 246), disposición que no fue aprobada por esa Asamblea.

Más tarde, como diputado de la Nación, presenté un proyecto de Código de la Seguridad Personal (Trámite Parlamentario Nº 171 del año 1990), de 107 artículos, publicado en el libro de mi autoría: “Tercera Rendición de Cuentas como diputado de la Nación desde el 1º de setiembre de 1990 al 10 de diciembre de 1991”, que nunca fue tratado por la Cámara. Luego el mismo fue sancionado por ley 6.944 de la Legislatura de la Provincia de Tucumán con el nombre de Código Procesal Constitucional y con 111 artículos, con algunas pocas modificaciones que lo adaptaron para aquella provincia por iniciativa del legislador Sergio Díaz Ricci, quién había colaborado también en la redacción del proyecto que presenté en Diputados.

El proyecto lo redacté, con el propósito político de cumplir con la plataforma electoral de las elecciones de 1983 del Partido Demócrata Cristiano al que pertenezco, por las que nuestro país retornó a la Democracia, luego de un gobierno militar y una etapa política donde se atentó gravemente contra los derechos humanos, y por el deseo de todos los argentinos de que estos atropellos no volvieran a ocurrir.

En la Legislatura de Córdoba hace unos años el diputado Rafael Vaggione presentó un proyecto de Código de Procedimiento Constitucional redactado por el doctor Guillermo Barrera Buteler. El proyecto de Código de la Seguridad Personal, que presenté al Congreso fue presentado en dos oportunidades, en la Legislatura de la Provincia de Córdoba, adaptado al nivel provincial, por los legisladores Juan Carlos de la Peña y Santiago Soleri. Una comisión del Ministerio de Justicia de la Provincia de Córdoba; integrada por José Daniel Godoy, Félix López Amaya, Carlos Valdez y Ricardo Vergara; redactó un ante proyecto de Código Procesal Constitucional, que fue concluido el 7 de agosto de 2011.

La idea del proyecto de Código tuvo por antecedente remoto el célebre Decreto de Seguridad Individual, aprobado por el Triunvirato el 23 de noviembre de 1811, de 9 artículos, y, por precedentes más recientes, la Ley de Jurisdicción Constitucional de Costa Rica, Número 7135 del 11 de octubre de 1989 (luego reformada por la ley 7209 del 7 octubre de 1990), que unía en un solo texto el hábeas corpus, el amparo y la acción de inconstitucionalidad que se tramita en el sala cuarta del la Corte Suprema de Justicia de aquel país; y la ley de Procedimientos Constitucionales de la República del Salvador, del 14 de enero de 1960 (Decreto Legislativo Nº 2996 reformado por Decreto Legislativo Nº 45 del 6 de julio de 2006), que tiene 96 artículos y que el primero de ellos declara que “Son procesos constitucionales, los siguientes: 1)- El de inconstitucionalidad de las leyes, decretos y reglamentos; 2)- El amparo; y 3)- El de exhibición de la persona.” Fueron consejeros en el momento de la redacción los doctores Néstor Pedro Sagües y Adolfo Rivas y se tomaron en cuenta los proyectos de leyes de amparo de los diputados Jorge Reinaldo Vanossi y Jorge O. Folloni, que había entonces en la Cámara.

En Entre Ríos hay una ley 8369, del 4 de octubre de 1990; modificada por la 8640, del 27 de marzo de 1992; la 9550, del 23 de febrero de 2004; y la 9571, del 24 de junio de 2004, que reúne las normas procedimentales sobre el amparo, acción de ejecución, el hábeas corpus, de control de constitucionalidad -por vía directa-, recurso extraordinario de inconstitucionalidad y amparo ambiental.

En la provincia de Santa Fe esta vigente la ley 10.000 de parecido tenor y en Salta hay una ley que regula el hábeas corpus y el amparo. El diputado de dicha Provincia Marcelo Luis Gastaldi ha presentado un proyecto de Código Procesal Constitucional de 89 artículos, que “regula los procesos constitucionales derivados de las acciones de hábeas corpus, amparo, hábeas data e inconstitucionalidad, cuya finalidad esencial es la de garantizar la primacía de la Constitución y la vigencia efectiva de los derechos constitucionales” (Art. 1).

La ley 28.237 aprobó el Código Procesal Constitucional del Perú, que entró en vigencia el primero de diciembre del año 2004, el que consta de un título preliminar y trece títulos, con 121 artículos, 7 disposiciones finales y 2 transitorias. Este código tiene por antecedente la ley 23.506 de Hábeas Corpus y Amparo, de 1982. Además de los principios generales el Código regula los procesos constitucionales del hábeas corpus, de amparo, de hábeas data, la acción de cumplimiento y el control de supremacía constitucional, mediante los procesos de acción popular ante el Poder Judicial; el proceso de inconstitucionalidad -por vía directa-, que se ventila ante el Tribunal Constitucional; y el proceso competencial, entre distintos entes estatales, que también es de conocimiento y decisión del Tribunal Constitucional.

Contenido del Código de la Seguridad Personal

Nuestro proyecto tenía un Título primero donde se establecían los “Principios generales”, donde, entre otros temas, se fijaba la competencia de los tribunales, la posibilidad de que los jueces declaren de oficio, en el caso concreto, la inconstitucionalidad normas y actos contrarios a la Constitución, debiendo oír antes a las partes.

En el Título segundo había cinco capítulos. El Capítulo primero que contenía las “Disposiciones generales”, donde se hablaba de la legitimación activa de las acciones de hábeas corpus y amparo, que lo podía intervenir cualquier persona interesada, sus defensores y el Ministerio Público; del horario extraordinario para interponer estas las acciones de hábeas corpus y el amparo, fuera de las horas hábiles; los términos perentorios; los plazos improrrogables; el impulso procesal de oficio; la competencia por materia; la conversión de la acción; las recusaciones que no son admisible cuando son sin causa; la gratuidad, las causales en caso de estado de sitio; la apelaciones, las quejas; procedimiento en la alzada; las costas y las sanciones por acciones maliciosas, entre otros temas.

El Capítulo segundo trata del hábeas corpus que garantiza la libertad física y ambulatoria de las personas, sin limitarlo, como hace la ley 23.098, al caso de las denuncias de actos “lesivos (que) emanen de autoridad nacional o provincial” (Art. 2), extendiéndolas a los casos que sean causado por particulares. Además, se amplían las causales, agregando el caso de las amenazas o limitaciones a la libertad ambulatoria que provengan de autoridad judicial; la restricción ilegítima al derecho de entrar y salir libremente del territorio argentino; cuando la misma exceda el plazo legal de la detención o de la condena; cuando haya ilegitimidad en la incomunicación del detenido o exceso en los plazos y condiciones establecidos por la ley; y cuando el hecho que motiva la detención no esté tipificado y penado en la ley vigente.

Hoy habría que explicitar el caso de la desaparición forzada de las personas, como indica el artículo 43 de la Constitución Nacional, y el de los derechos de la personas por nacer cuando se la pretende extraer del seno materno para privarla de su vida (aborto). También en los casos que los jueces demoren el hacer efectiva la libertad de personas que han cumplido su condena o el traslado de una persona privada de su libertad a otra jurisdicción que ordenó su captura o que es competente para atender su causa.

También habría que hacerlo con los casos en que no se de incumplimiento o se infrinja la ley 24.660, de ejecución de la pena privativa de la libertad, y no se respeten los períodos de observación, tratamiento, prueba o de libertad condicional (Art. 12), y no se cumpla con el régimen de salidas transitorias, semilibertad, libertad condicional, programas de prelibertad, prisión domiciliaria, prisión discontinua o semidetención, prisión diurna, nocturna o trabajos para la comunidad y libertad asistida. O no se cumplan las normas que garantizan a los internos: higiene, vestimenta, alojamiento adecuado; además de educación, trabajo, asistencia médica y espiritual; o sus derechos de comunicación y relaciones familiares y sociales; o cuando el régimen disciplinario sea transgredido por las autoridades penitenciarias.

Otra causal del hábeas corpus podría ser ahora el incumplimiento de las medidas de seguridad curativa de desintoxicación y rehabilitación previstas en la ley 23.727 de Estupefacientes (Arbs. 16, 17 y 18).

Se amplía la competencia, hoy limitada a los jueces de primera instancia en lo criminal para la presentación y tramitación del hábeas corpus en la Capital Federal (artículo 8 inciso 1 de la ley 23.098) a todos los jueces de primera instancia, porque la libertad física o deambulatoria de las personas no es materia especializada de la que deban entender con exclusividad los jueces, del fuero penal, que instruyen las causas donde se puede castigar con la privación de la libertad a las personas que hayan cometido delitos; sino, todo por el contrario, a todos los jueces que están habilitado para entender en los amparos que protegen a los demás derechos.

No creemos tampoco que las acciones de amparo o de inconstitucionalidad deben ser atendidas por tribunales especializados, como está previsto en el Código de Tucumán, o como en algunas provincias que le dan competencia para atender la acción de inconstitucionalidad al Tribunal Superior o a su Corte Suprema provincial, creo que todos los jueces, antes de la especialidad que se les atribuye son jueces de la Constitución y tienen a su cargo el control de constitucionalidad. Estas acciones deben ser atendidas por cualquier juez y recurridas ante los tribunales encargados de revisar sus sentencias. No deben preverse, como en algunos proyectos, el recurso de casación, que revisa sólo los fundamentos de derecho, separándolo de los hechos algo que con razón fue cuestionado por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el caso “Casal, Matías” (20 de setiembre de 2005).

El proyecto crea el Registro de personas privadas de libertad, que abarca a las personas detenidas, privadas o restringidas en su libertad física, dependiente del Congreso de la Nación (el Art. 49 del Código de Procedimiento Constitucional de Tucumán lo creó y lo hace depender de la Corte Suprema provincial), al cual toda autoridad pública, nacional, provincial o municipal, debe comunicar, en el plazo de cuarenta y ocho horas, la restricción a la libertad física de las una personas bajo su jurisdicción, informando la identidad y demás datos personales del afectado, clase y duración de la limitación, debiendo mantener actualizada la información. Existe en la provincia de Buenos Aires creado por las Leyes 13.203 y 13.284.

El Capítulo tercero se refiere al “Amparo”, en general, contra actos, omisiones u hechos de autoridad pública o particulares, con un plazo de caducidad de 90 días, sin necesidad de agotar la vía administrativa, las medidas cautelares y el procedimiento en general.

Después de la experiencia de los últimos años sería necesario revisar lo proyectado y ampliar lo referido a las medidas cautelares y agregar lo de la tutela anticipada.

El Capítulo cuarto trata de los “Amparos especiales”: el hábeas data, el electoral, el fiscal y aduanero, el por mora de la administración y el derecho de rectificación (este último fue suprimido por la Legislatura de Tucumán por lo que no integra el Código Procesal Constitucional de esa provincia). Hoy tendríamos que agregar el sindical, previsional y el ambiental, previstos en la legislación nacional, y el de la información sobre actos de gobierno o administrativos, en contra de las autoridades que se nieguen a suministrarla. La demora en expedir documentos de identidad o de inclusión en los padrones electorales o hacer cambio de domicilios en los mismos debería poder ser solucionada mediante una acción de amparo.

El Capítulo quinto se refiere a los “Amparos colectivos” que comprende a los de protección y de reparación de los intereses difusos. En estos tiempos habría que pensar en incluir también la acción de clase, tomando en cuanta la experiencia norteamericana y los proyectos que hay actualmente en el Congreso.

En el Título tercero se trata del “Control jurisdiccional de constitucionalidad”. En el Capítulo primero la que se hace “De oficio”, donde se contempla el traslado a las partes, cuando se estime que la norma aplicable puede adolecer de alguna objeción constitucional, antes del pronunciamiento. En el Capítulo segundo, la “Por acción” declarativa de inconstitucionalidad, para la cual no es necesario agotar la vía administrativa, y se establece un plazo de sesenta días para interponerla a partir de la publicación de la ley o del acto, o desde que se tenga conocimiento de ellos, sin tener en cuenta, como exige la jurisprudencia del Tribunal Superior de Justicia de Córdoba, que la ley haya sido o no aplicada. La falta de presentación en tiempo y forma, por vía directa, no obsta el planteo por vía indirecta de la inconstitucionalidad.

En el Capítulo tercero se titula “Por apelación ante la Corte Suprema de Justicia”, con la queja, el depósito correspondiente y su devolución, y el writ of certiorari, similar al artículo 280 del Código de Procedimiento Civil y Comercial de la Nación, y se establecen como causales las que están previstas en el artículo 14 de la ley 48 y los casos de sentencia arbitraria según la doctrina elaborada por la Corte Suprema de Justicia de la Nación.

Ahora haría que agregar las recientes acordadas de la Corte Suprema de Justicia de la Nación que regulan Los Amigos del Tribunal (Acordada Nº 28 del 2004); del reglamento de los escritos de los recursos extraordinarios y de quejas por denegación de aquel ante dicho tribunal, (Acordada Nº 4 del año 2007), con los ajustes y la flexibilidad que la doctrina ha señalado, y la que prevé las audiencias públicas: informativa: conciliatoria y ordenatoria (Acordada Nº 30 de 2007).

También se debería agregar, en este capítulo, lo referente al “control de convencionalidad” de la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, cuando aplica la Convención Americana sobre Derecho Humanos, de San José de Costa Rica, y lo referente al cumplimiento de sus sentencias, teniendo en cuenta lo resuelto por nuestra Corte Suprema de Justicia de la Nación en el caso “Cantos, José María c/ Santiago del Estero” (del 21 de agosto de 2003, con motivo de la sentencia del 28 de setiembre de 2002 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos).

Lo nuevo

Luego de las reiteradas desobediencias a las órdenes judiciales de la que son responsables funcionarios políticos, administrativos y de las fuerzas de seguridad, se hace necesario preveer sanciones, pecuniarias o de arresto, que los jueces puedan aplicar a los órganos o funcionarios que no las cumplan, y que se dispongan en casos de tutelas anticipadas, medidas cautelares o para ejecutar sentencias.

También podría preverse el recurso de atentado o de innovación, previsto en el Código de Procedimiento Civil y Comercial de Tucumán (Arts. 44 al 47), para resguardar el efecto suspensivo de un recurso, o cuando esta pendiente de resolución una recusación o una cuestión de competencia o un incidente que impida proseguir el juicio, e impedir que se ejecuten resoluciones o sentencias.

En nuestro proyecto se autorizaba la presentación de escritos por telegramas y cartas documentos, ahora habría que incluir todo lo que se puede hacer mediante los medios electrónicos y la red Internet como: presentar denuncias, escritos, recursos, correr traslados, notificar y acceder a la información respecto de los trámites que siguen los expedientes en los tribunales y en la administración pública, para lo cual no sería necesario constituir domicilio en la ciudades sede de los tribunales. El Registro de detenidos, que actualmente está creado como dependiente de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, debería que estar informatizado.

También habría que reconocer la legimitación activa de los defensores del pueblo de todas las jurisdicciones -nacional, provincial y municipal- como interpreto que expresa el artículo 43 de la Constitución Nacional. La medidas autosatisfactivas y habría que ponerle límites al per saltum (no regulado actualmente en la legislación nacional e incorporado en el Art. 107 del Código Procesal Constitucional de Tucumán).

Nuestro Congreso tiene una deuda histórica con la Constitución cuando en el artículo 18 dispone que: “(…)El domicilio es inviolable, como también la correspondencia epistolar y los papeles privados; y una ley determinará en qué casos y con qué justificativos podrá procederse a su allanamiento y ocupación.(…)”, ya que esta ley nunca fue dictada y, en su reemplazo y con criterios dispares y distintos, esta materia se encuentra regulada por distintas normas de fondo y de forma, en los distintos niveles del Estado. A esto hay que agregar los archivos digitales que tienen las computadoras y las comunicaciones por teléfonos móviles o fijos, que mediante órdenes judiciales o sin ellas son secuestrados o intervenidos, atentando, en algunos casos, contra el secreto profesional o la intimidad de las personas. Un capítulo de éste Código podría saldar la referida deuda y crear, además, un procedimiento eficaz para evitarlo o repararlo.

Reflexión final

Esta de más, señalar las ventajas que significaría unificar y sistematizar la legislación, actualmente dispersa, referida a la protección de los derecho personales y actualizarla incluyendo los nuevos institutos creados por la jurisprudencia, acordadas de la Corte y discutidas por la doctrina de los autores; además de los medios que la tecnología nos proporciona para perfeccionar, simplificar, agilizar y hacer más seguros los procedimientos judiciales y administrativos.

Con ello queremos reafirmar aquello que el 23 de noviembre de 1813 el Decreto de Seguridad Individual, declaró:

“Todo ciudadano tiene un derecho sagrado a la protección de su vida, de su honor, de su libertad y de sus propiedades. La posesión de este derecho, centro de la libertad civil, y principio de todas las instituciones sociales, es la que se llama seguridad individual.”

La Política a Nivel Municipal

Filósofo italiano Norberto Bobbio

Sumario: I. Introducción. Principio de subsidiariedad. Concentración de poderes: El Híperpresidencialismo. II. La política en los municipios. El despliegue de la autonomía municipal. La “autonomía” judicial. Lo institucional. Finanzas. Las nuevas necesidades. Seguridad pública. Políticas de personal. Políticas sociales, culturales y ecológicas. III: Conclusión.

I. Introducción

Partimos del concepto de que el hombre es un ser conciente y libre que tiene derecho a realizarse como persona. Que además, por sus propias limitaciones, como decía Aristóteles es un “zoon politikon” lo que podemos traducir como un animal cívico o político, y por ello necesita convivir con otras personas y con ellas participar de comunidades y sociedades, como las familias, las sociedades vecinales, educacionales, económicas, sindicales, ONGs y demás sociedades intermedias, que a su vez se encuentran contenidas en las sociedades políticas. Éstas a su vez, para organizarse necesitan de constituciones, reglas de comportamiento, y autoridades, que legislan, gobiernan, administran y ejercen la función jurisdiccional; todo lo cual debe tener por finalidad el bien común.

La organización de las complejas sociedades políticas actuales ha hecho necesario la creación de los Estados, que son aquella parte de la sociedad política especializada en la ley, que las gobierna, las administra y que disponen y regulan los servicios públicos esenciales, todo lo cual contribuye a encaminar a dichas sociedades políticas, y a quienes la integran, a alcanzar el bien común, que no es otra cosa que el buen vivir de las personas que participan de las mismas. Y como expresa Jacques Maritain“El bien común de la sociedad humana (…), para ser verdaderamente bien común, y bien “honesto”, propiamente dicho, implica su redistribución o reversión a las personas como tales.”

La socialización de las personas hace necesario la existencia de la política, que no es otra cosa que la ciencia, el arte y la virtud de bien común, que abarca todo lo que tiene que ver con el gobierno del Estado, pero también “esencialmente la vida política, la lucha por el poder”, como recuerda Marcel Prelot ; lo que comprende, como bien señala Arturo Ponsati, las relaciones: de mando y de obediencia, de lo privado y lo público y del amigo y el enemigo.  La exigencia de alcanzar el bien común obliga a los que gobiernan, para tener legitimidad, que sean elegidos por sus representados; que los mismos sean consultados respecto de los proyectos de normas y decisiones que se proponen decidir, y que las normas y actos de gobierno sea públicos.

La organización del poder en un Estado democrático es necesario que sea limitado, desconcentrado, descentralizado, que respete el principio de subsidiariedad, y que garantice los derechos humanos.

Si el fin de la política es el bien común es indispensable que los derecho de la personas sean respetados y garantizados por los órganos del Estado, y que las decisiones políticas que más atañen a cada persona en particular sean tomadas por las autoridades más cercanas a ellas, dejando las decisiones políticas más complejas y que abarcan a más personas, regiones, provincias o grupos sociales o étnicos, para ser gestionadas y decididas por las autoridades u órganos de poderes superiores. La cercanía, en el espacio y en el tiempo; de quien legisla, decide, administra o juzga; respecto de los derechos y las necesidades del ciudadano es la mejor regla de eficacia que se puede emplear en el arte y en la virtud de la política. En un Estado constitucional pluralista hay distintos espacios públicos que es necesario delimitar e integrar.

Peter Häberle afirma: “La dignidad del hombre como `premisa cultural antropológica´ del Estado Constitucional, la democracia como `consecuencia organizativa´”, y  sostiene la tesis de que “(…) el Estado constitucional como modelo tiene que estructurarse hoy de manera federal o regional. Incluso los Estados unitarios clásicos como Francia, marchan por el camino de la regionalización (…) El estado unitario centralizado ha terminado para el Estado constitucional. Basado sobre los derechos humanos y ciudadanos, el Estado constitucional descubre la pluralidad de cultura interna, reconoce el valor de las distintas formas de división del poder y comienza a valorar en serio la democracia local diversificándose en un sentido federalista o regionalista.”

En el Estado Federal Argentino, diseñado en base al modelo de la Constitución de Filadelfia, conviven distintos niveles estatales y espacios públicos, que lo muestran pluralista, en el que se reconocen distintas competencias y atribuciones, y donde se manifiestan diversas expresiones políticas, sociales, de la cultura, de las tradiciones, recuerdos históricos, símbolos (escudos o banderas) y en algunos casos hasta etnias y lenguas o dialectos, que los caracterizan. Como bien señalaba Seymour Martin Lipset “La democracia requiere instituciones que respalden el conflicto y el desacuerdo, así como otras que mantengan la legitimidad y el consenso.”

Los niveles, ámbitos y competencias del Estado federal; de las regiones interprovinciales; de las provincias, de sus departamentos o partidos y de las regiones creadas por convenios entre municipios; de los municipios con carta orgánica y sin ella, y las comunas; y el de la ciudad autónoma de Buenos Aires, y ahora el de sus comunas, son expresiones de este pluralismo organizacional, establecido así por la Constitución para que los órganos de sus respectivos gobiernos dicten normas, garanticen los derechos de los ciudadanos que lo integran y gestionen mejor el bien común. Este modelo, que no es otra cosa, como bien señala David Held,  “la construcción teórica diseñada para relevar y explicar los elementos clave de una forma democrática y su estructura subyacente de relaciones” y “(…) por consiguiente, `redes´ complejas de conceptos y generalizaciones acerca de aspectos políticos, económicos y sociales”

Todo esto debe leérselo en un contexto de globalización de la política, de la economía, de lo social, de lo ambiental y de lo cultural; y donde los procesos de integración y de delegación de facultades a organismos supranacionales son cada vez más frecuentes.

Principio de Subsidiariedad

El principio de subsidiariedad, tan caso de la Doctrina Social de la Iglesia, nos indica que “las sociedades de orden superior deben ponerse en una actitud de ayuda (subsidium) – por tanto de apoyo, promoción y desarrollo- respecto de las menores (…) A la subsidiariedad entendida en sentido positivo, como ayuda económica, institucional, legislativa, ofrecidas a las entidades sociales más pequeñas, corresponde una serie de implicancias en negativo, que imponen al Estado abstenerse de cuanto restrinja, de hecho, el espacio vital de las células menores y esenciales de la sociedad. Su iniciativa, libertad y responsabilidad, no deben ser suplantadas.” 
“El principio de subsidiariedad protege a las personas de los abusos de las instancias sociales superiores e insta a estas últimas a ayudar a los particulares  y a los cuerpos intermedios a desarrollar sus tareas. Ese principio se impone porque toda persona, familia y cuerpo intermedio tiene algo de original que ofrecer a la comunidad (…)”
“Con el principio de subsidiariedad contrastan las formas de centralización, de burocratización, de asistencialismo, de presencia injustificada y excesiva del Estado y del  aparato público (…)” 

Concentración de poderes: El Híperpresidencialismo
En los últimos años se ha producido en Argentina el fenómeno llamado “hiperpresidencialimo”, por el que se ha dado un proceso de concentración de poderes en el Estado federal argentino, y dentro del mismo en el Poder Ejecutivo, que ha tornado más que ilusorios los principios republicanos de división de poderes y ha debilitado la forma federal de Estado, que proclama la antigua Constitución de 1853 (Art.1). Los gobiernos provinciales, municipales y de la ciudad de Buenos Aires se han convertido en dependientes de las finanzas y de las decisiones presidenciales, lo que ha quebrantado sus autonomías. El presidente legisla a través de decretos de necesidad y urgencia y mediante decretos justificados por una delegación que le hizo el Poder Ejecutivo con motivo de la emergencia política y económica que se produjo en el año 2001, y que se ha prorrogado desde entonces y sin causa que la justifique.

El Congreso, que sesiona muy poco, desde que el gobierno perdió la mayoría en las cámaras en las elecciones del año 2009, no ha sancionado el presupuesto general de la Nación del año 2011; ni la ley de coparticipación federal que debe dictar por exigencia de la Constitución cuando fue reformada en 1994; y el jefe de gabinete de ministros pocas veces cumple con la obligación constitucional de “informar de la marcha del gobierno” mensualmente y en forma alternada a la Cámara de Diputados y al Senado (Art. 101 de la Constitución).

Los recursos fiscales que en los últimos años ha ido acumulando el Estado Federal han desfinanciado a los gobiernos provinciales, de la ciudad de Buenos Aires y de los municipios, y como consecuencia de ello han condicionado su accionar político y de gobierno. Ello se ha producido principalmente con el establecimiento: las retenciones a la exportaciones; del quince por ciento que el Gobierno central retiene de la coparticipación federal a las provincias desde que se crearon las ahora estatizadas AFJP; el distorsivo impuesto al cheque, a los bienes personales, el uso que se hace de los recursos previsionales del ANSeS y las reservas del Banco Central.

El “modelo” de concentración de poder, con elecciones periódicas y con reelección indefinida de Hugo Chávez en Venezuela, de Rafael Correa en Ecuador, de Evo Morales en Bolivia y de Daniel Ortega en Nicaragua han tenido una influencia importante en el “modelo” kirchnerista que prevalece en nuestro país.

II. La Política en los Municipios
Si revisamos nuestra génesis institucional veremos que la organización política de nuestras villas o ciudades, el cabildo, fue la institución estatal que mayor arraigo e importancia tuvo mientras fuimos parte del Reino de España, la legislación de indias así lo certifica.

Alrededor de los cabildos de las ciudades más importantes se diseñaron el Virreinato del Río de la Plata y las gobernaciones intendencias, durante la época de los Borbones, y de la división de estas surgirán, en el periodo patrio, las provincias. La Primera Junta de Gobierno fue elegida por el Cabildo de Buenos Aires en 1810, y las Legislaturas, que dictarán las primeras constituciones de las provincias, vendrán a reemplazar a los cabildos de las ciudades capitales de las mismas.

La Constitución de la Confederación  Argentina 1853 será sancionada en Santa Fe por los representantes de trece provincias, a las que se les agregará Buenos Aires, luego de ser derrotada en la Batalla de Cepeda, de haber firmado del Pacto de San José de Flores en 1859 y de la reforma de la Constitución de 1860. Trece de las catorce provincias fundadoras tuvieron por capital una ciudad cabildo.

Las graves dificultades y el tiempo que insumió, antes y después de 1853, el “constituir la unión nacional”, primer objetivo del Preámbulo de la Constitución, demoraron la implementación adecuada del “régimen municipal” encomendada a las Constituciones provinciales (artículo 5), y durante mucho tiempo se discutió en las mismas si los municipios eran entes desconcentrados de la organización del estado provincial, o sea entes autárquicos, o si eran una forma de descentralización política, con autonomía, o sea un tercer escalón de la organización estatal.

Este debate concluyó con la reforma de la Constitución de 1994, donde se dispuso que las provincias dicten sus constituciones conforme a lo dispuesto por el artículo 5 “asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero.” (Artículo 123) En consecuencia, los municipios autónomos, como tercer nivel del Estado federal, se dan sus propias normas, eligen sus autoridades, y se gobiernan y administran a sí mismos, dentro del marco de su competencia poblacional, territorial y material.  Es importante acotar que la autonomía municipal o comunal tiene por límite y características, respecto de su “alcance y contenido”, las que le fijan las Constituciones y leyes provinciales. Además, la Constitución no les reconoce autonomía judicial o jurisdiccional.

En algunas provincias el progreso ha sido significativo y la autonomía y la extensión de sus atribuciones ha sido notable, si la comparamos con los alcances que tenían antes del ciclo de reformas de las constituciones provinciales iniciado en 1986 y que en Córdoba se dio en el año siguiente. Este proceso autonómico se desarrolló aún más con el dictado de cartas orgánicas municipales que se hicieron en muchas ciudades del país, y se consolidó con la reforma de la Constitución Nacional de1994. Algunas provincias conservan el régimen anterior, de escasa descentralización y de gran dependencia de las provincias por no haberse adecuado al plan autonómico de los constituyente de 1994.

Hay provincias que mantienen una organización municipal de condados, en el que los límites territoriales se confunden con los de los partidos o departamentos, como en las provincias de Buenos Aires (Arts. 190 y 191 Const. Prov.), Mendoza (Art. 190 C.P.), La Rioja (Art.155 bis C.P.) y San Juan (Art. 239 C.P.); y otras donde se adoptó el sistema de municipios de ejido urbano o de villa, identificado con los límites de las ciudades o pueblos. Las provincia de Río Negro (Art. 227 C.P.) y Corrientes (Art. 218 C.P.) tiene un sistema intermedio de “ejidos colindantes” En estos casos hay provincias que tienen distintos tipos de organización de gobiernos locales, como aquellos que tienen carta orgánica, como ley fundamental, que son los que tienen mayor número de habitantes, y otros que no la tienen y se rigen por una ley orgánica municipal provincial. Algunas provincias, como las de Córdoba y Santa Fe, tienen comunas, en los pueblos que tienen pocos habitantes (en Córdoba hasta 2 mil); y otras en las poblaciones pequeñas se eligen comisionado municipal por el voto popular (Santiago del Estero Art. 209 C.P.) y (San Luis Art.251 C.P.), o permiten crear comisiones vecinales (San Juan Art. 252 C.P. cuando haya más de 500 habitantes).

Para nosotros el municipio es una sociedad política “(…) urbana local, jurídica y políticamente organizada dentro de una organización  política y jurídica superior” , como lo es en Argentina la provincia y el Estado federal. “Las características de la vida urbana generan un tipo de relaciones de vecindad que se diferencia claramente de las que conforman la vecindad rural, porque tienen una intensidad notablemente mayor, lo que implica una interdependencia más marcada de los vecinos entre sí, una mayor necesidad de regular el ejercicio de los derecho para armonizarlos y un fuerte acrecentamiento de las necesidades colectivas a satisfacer. Es lo que se ha dado en llamar relaciones de “estrecha vecindad.”

Pedro José Frías, recordado por Alberto Zarza Mensaque, nos decía que “La política municipal debe evitar la acumulación de poder, no exigido ni por la mediación política ni por la gestión de gobierno. Debe honrar el hecho técnico, respetar la gestión, crecer en servicios. La calidad de vida domina la vida en vecindad (…)”

El despliegue de la autonomía municipal
El despliegue y ampliación de las competencias de los municipios, como el escalón estatal más cercano a la gente, no ha cesado a pesar del reconocimiento de su autonomía que han hecho las constituciones y leyes provinciales en los últimos tiempos. Sin embargo las políticas centralistas, especialmente por el desmesurado crecimiento de la “caja” del Gobierno Nacional, han creado serios inconvenientes para el ejercicio de sus competencias y para hacerse cargo de los nuevos requerimientos que hacen los vecinos y que corresponde asumir a las autoridades comunales por el principio de subsidiariedad.

Aunque se han celebrado distintos convenios intermunicipales previstos en las constituciones provinciales los mismos no se han generalizado más y algunas veces encuentran dificultades en su implementación porque, como ocurre también con los convenios interprovinciales y los convenios de las provincias con estados extranjeros, no se ha dictado la ley reglamentaria que fije el alcance de los mismos.

Así como los órganos ejecutivos de los gobiernos nacional, provincial y municipal acumulan “superpoderes” y mayores competencias, es también notable las demandas ciudadanas a las autoridades municipales para que asuman mayores atribuciones de las que tienen para solucionarles sus problemas más acuciantes, en razón de la más directa y estrecha relación y compromiso que hay entre representados y representantes. Este desborde que motivan los requerimientos ciudadanos nos obliga a replantear y buscar encausar la cuestión, inspirados siempre en el principio de subsidiariedad.

La ampliación de las competencias confiada a los municipios ha sido notable en las últimas décadas. Un ejemplo de ello es si comparamos las atribuciones que le reconocía la Constitución de la Provincia de Córdoba reformada en 1923 con la sancionada en 1987 . Hoy podemos decir que este catálogo de atribuciones se ha tornado insuficiente y seguramente en posteriores reformas deberá ser ampliado.

La “Autonomía” Judicial


A los cinco órdenes de autonomía declarado por la Ley Fundamental (Art. 123) se agrega la “jurisdiccional” o judicial, que sólo le fue reconocida al mayor de los municipios, o a esa devaluada provincia, que jurídicamente se engendró en la Convención de 1994 con el nombre de ciudad autónoma de Buenos Aires (Art. 129).

Esta omisión hizo que en las constituciones provinciales y en los demás municipios se creara una “justicia administrativa”, para atender cuestiones de faltas, contravenciones y, en algunos casos, tributarias, que no integran ninguno de los tres poderes judiciales que la Constitución admite, y que son la Justicia provincial, la federal y la de la ciudad de Buenos Aires.

¿Qué son entonces estos “juzgados” administrativos?

Los que distinguen “justicia” de “jurisdicción” –transpolando una distinción que se hace, generalmente, en los sistemas parlamentarios donde no hay la división de poderes ni un Poder Judicial, como en los presidencialista- atribuyen a los jueces de la Constitución la primera, y a los llamados “jueces” administrativos, la segunda, lo que para nosotros es un juego de palabras que nada aclara y mucho confunde, pero que se hace para eludir la terminante prohibición de nuestra Constitución Nacional cuando expresa: “En ningún caso el presidente de la Nación puede ejercer funciones judiciales, arrogarse el conocimiento de causas pendientes o restablecer las fenecidas” (Art. 109) y que se repite en las constituciones provinciales, en algunos casos en forma más terminante, como en la de Córdoba donde se afirma, para no dejar dudas al respecto, que “El ejercicio de la función judicial corresponde exclusivamente al Poder Judicial de la Provincia.” (Art. 153).

Por todo ello, para nosotros, los “jueces” administrativos son, como indica la palabra, meros órganos administrativos, que no ejercen función judicial o jurisdiccional. Las constituciones y leyes provinciales no han sido claras en definir su carácter cuando han hecho mención de los mismos (Art. 187 Constitución de Córdoba).

Para las cuestiones que se resuelven a través de la acción de inconstitucionalidad, los conflictos de poderes, los amparos, las expropiaciones o las cuestiones civiles o contencioso administrativo de plena jurisdicción o de ilegitimidad de naturaleza municipal son resueltos por los tribunales provinciales en pleitos que se tramitan en ellos.

Para las faltas y contravenciones hay estos llamados “jueces” administrativos de faltas, cuyas decisiones, no son sentencias judiciales, sino actos administrativos, que como tales pueden ser impugnados y anulados por la Justicia provincial siguiendo el procedimiento contencioso administrativo.

Los juzgados de falta municipales son creados por ordenanza por lo que la necesaria estabilidad de sus “jueces” termina, en muchos casos, con la derogación de la ordenanza y la sustitución por otra.

El abuso que de los juzgados de falta hacen las empresas cobradoras de multas, que emplean cámaras fotográficas en las rutas para detectar faltas de los conductores de automóviles, que son contratadas por algunos municipios y que se llevan un importante porcentaje de la recaudación de dichas multas, son una demostración de su débil “autoridad”, imparcialidad y eficacia de dicho juzgados.

El Tribunal administrativo municipal fiscal establecido en la Carta Orgánica Municipal de la ciudad de Córdoba (Arts. 104 a 108) afortunadamente fracasó en su implementación y quedó como letra muerta en su texto.

Las provincias deberían prever, acordando con los municipios, la creación de  tribunales vecinales que atiendan, además de causas que no merezcan ser atendidas por los colapsados jueces de primera instancia actuales, las faltas provinciales y municipales. Así lo proyectamos, sin éxito, en la Convención Constituyente de 1995 para la Carta Orgánica Municipal de Córdoba.
Los Tribunales de Cuentas, heredados de las leyes de indias, abolidos a nivel nacional y de algunas provincias, pero que se conservan todavía a nivel municipal, no son tribunales -ni judiciales ni administrativos- sino contralorías, y deberían ser adecuados en su composición, forma de designación, y competencias, a éste carácter, que predomina ampliamente en la mayoría de las constituciones de América. La ampliación del número de sus integrantes, como lo hizo la Carta Orgánica de la Municipalidad de Córdoba, y la electividad de los mismos, sólo se justifica por la necesidad de aumentar el número del personal político.

Lo Institucional
En los municipios que tengan radios municipales extensos y, en los mismos, haya barrios o zonas en la que habitan comunidades que merezcan autarquía se deberían crear comunas, como lo propusimos para la Municipalidad de Córdoba -en base a la estructura administrativa de los Centros de Participación Comunal (CPC)- en la Convención Constituyente que sancionó su Carta Orgánica en 1995, siguiendo el criterio descentralizador de las grandes ciudades de América y Europa. Dichas comunas deberían tener autoridades, elegidas por los vecinos, con competencias descentralizadas, y no ser un conjunto de oficinas desconcentradas, como lo son hoy los CPC dependientes del Intendentes. El pueblo de la ciudad de Buenos Aires acaba de elegir los seis ciudadanos que se harán cargo del gobierno de los quince Centros de Gestión y Participación Comunal que existen en dicha urbe, y que entre ellos han elegido su presidente..
La exigencia de que en los concejos deliberantes haya una mayoría de la mitad más uno de concejales de la lista electoral que obtenga la mayor cantidad de sufragios, aunque ello exceda lo que por el sistema proporcional le corresponde, es una imposición inaceptable, como lo que dispone el Inciso 3 del Artículo 183 de la Constitución de la Provincia de Córdoba.

La Banca del vecino en los Concejos Deliberante –como está previsto, por ejemplo, en la Carta Orgánica de Río Cuarto- , el Historiador de la ciudad –como existe en La Habana y demás ciudades de Cuba- y el Defensor del pueblo (o del Vecino como propusimos sin éxito para la Carta Orgánica de la Municipalidad de Córdoba cuando fui constituyente en 1995); son instituciones a las que puedan recurrir los vecinos para quejarse y peticionar por el accionar del gobierno, la administración y los servicios que preste el municipio, o la preservación del patrimonio cultural, con legitimidad activa para accionar judicialmente en el caso del defensor del pueblo, como indica el segundo párrafo del artículo 43 de la Constitución Nacional. En la Carta Orgánica de Villa Carlos Paz el defensor es elegido por el pueblo

El empleo de la iniciativa, la consulta y la revocatoria popular deben ser facilitadas para que haya una mayor participación de los vecinos en la toma de decisiones para lo cual no deberá descartarse el empleo de los medios informáticos como Internet en los lugares donde ello sea factible.

Los municipios deben impulsar la creación de consejos de partidos políticos, económicos sociales, de la cultura, interreligiosos, de la juventud con el objeto de coordinar actividades y proponer normas, obras o actividades que tengan que ver con sus propios fines.

Es necesario que los Concejos Deliberantes sancionen códigos de ética y creen una Junta de Ética de los funcionarios políticos de los municipios para despejar dudas respecto de sus conductas, remuneraciones, gastos de representación, viáticos, incompatibilidades, manejo de recursos públicos, declaraciones juradas, premios, donaciones y sanciones que merezcan por el transgredir las mismas, y de todo a lo que tiene que ver con la moral pública.

La informatización del gobierno y la administración municipal deben hacerse para que en las elecciones se vote en urnas electrónica y en los escrutinios se emplee igual tecnología; para facilitar la publicidad de los actos de gobierno; agilizar el funcionamiento y los trámites; hacer más transparente la ejecución del presupuesto, las contrataciones y las licitaciones. El uso del llamado pregón informático, empleado en Brasil, podría ser una mejora en la transparencia de las compras de bienes y la contratación de servicios.

La difusión y publicación de las obras, servicios y actividades del municipio y las indicaciones que el mismo quiera hacer por los medios de comunicación masivos no podrán hacerse para favorecer ni castigar a ninguno de ellos, ni a ningún partido político, empresa, ONGs o persona o grupo de personas en particular. La red Internet y las redes sociales en general deben ser medios de comunicación que deben usarse en los municipios.

En la Provincia de Córdoba donde entre municipios y comunas hay 427 gobiernos locales hay que encontrar mecanismos más expeditivos para determinar los límites y extensión de los radios municipales y las creaciones de nuevas comunas, como para que éstas se puedan convertir en municipios, y crear ámbitos de negociación y mecanismos que puedan zanjar los conflictos que se susciten por estos motivos.  Además, en Córdoba “Por ley el Gobierno Provincial delega a los municipios el ejercicio de su poder de policía, en materias de competencia municipal en las zonas no sujetas a su jurisdicción territorial.” (Art. 185 C.P.)

En el año 2004 se promulgó la Ley Orgánica de Regionalización de la Provincia de Córdoba Nº 9026 por el que se han organizado las comunidades regionales departamentales de municipios y comunas, con distinta suerte. Algunos están presididos por el legislador del departamento, que lo integra según dispone dicha norma, como en Calamuchita, Unión y Pocho.

En la provincia de Córdoba se creó la Mesa de trabajo Provincia-Municipios, que participan el gobierno provincial e intendentes de distintas ciudades; también existe el Ente de Cooperación Recíproca de Municipalidades y Comunas de la Provincia de Córdoba, y que integran municipalidades y comunas de la provincia cuyos intendentes o presidentes son de la Unión Cívica Radical; y la  FeMuCor (Federación de Municipios y Comunas de Córdoba) que agrupa a los intendentes del Frente Cívico.

Es importante también hacer convenciones intermunicipales para regular zonas metropolitanas, como puede suceder con la ciudad de Córdoba y los municipios vecinos.

Podrían, además, darse acuerdos o asociaciones de municipios de provincias vecinas o integrantes de regiones interprovinciales, como por ejemplo en la Región Centro.

Se han creado, además, entes regionales intermunicipales en la provincia de Córdoba, como el Ente Ínter comunal de Desarrollo Regional (ENINDER) que preside el intendente de Villa María, Eduardo Accastello, fundado el 13 de julio de 2000 por 7 municipios para tercerizar el cobro de tributos y luego se transformó en un ente de desarrollo que ahora integran 24 municipios y 5 comunas de varios departamentos de la provincia de Córdoba; la Asociación Interinstitucional para el Desarrollo del Sur de Córdoba (ADESUR) que integran la Universidad Nacional de Río Cuarto, y 36 municipalidades y comunas; y  el Ente Intercomunal para la promoción del Norte Cordobés (EINCOR), integrado por municipios y comunas de diez departamentos del centro-norte de la Provincia de Córdoba; para establecer en los mismos reglamentos que permitan una gestión y manejo de fondos eficaz y transparente, y evitar que a través de dichos entes se eluda el sistema de contratación y el necesario control que deben hacer los concejos deliberantes y los tribunales de cuentas.

Igual cuidado merecen las regulaciones y gestiones de las algunas veces cuestionadas sociedades del estado (v. gr.: TAMSE , Trasporte Automotor Municipal Sociedad del Estado, y CRESE, Córdoba Recicla Sociedad del Estado, en la ciudad de Córdoba ) o de economía mixta (como ocurrió con: GAMSUR SEM: Gestión Ambiental del Sur – Sociedad de Economía Mixta, empresa dedicada al diseño y operación de Servicios Integrales para la Gestión y Protección Ambiental y Urbana y SEMIUSUR, Sociedad de Economía Mixta para la prestación de los servicios de Alumbrado Público y Semaforización, creadas ambas por iniciativa de la Municipalidad de Río Cuarto en el año 2001) que se creen y funcionen en la órbita de los municipios.

Es importante que los Municipios establezcan marcos regulatorios y creen entes reguladores de los servicios públicos que prestan.

El otorgar la personería jurídica de los centros vecinales y el control institucional de los mismos debe ser competencia de los municipios que tienen Carta Orgánica, como quedó establecido en el Artículo 183 Inciso 5 de la Constitución de la Provincia de Córdoba, pero que nunca se reglamentó. Esto quedó muy claro cuando fundamenté su incorporación en la Constitución en la Convención Constituyente de Provincial en 1987.

El estímulo a las actividades del voluntariado deben ser políticas municipales.

Finanzas


Los municipios y comunas deben disponer de los recursos financieros que sean necesarios para cubrir todos los servicios que prestan y deben prestar para lo cual hay que hacer una redistribución de las competencias en materia de impuestos, tasas y contribuciones; establecer fondos de asignaciones específica por parte de las provincias y la Nación y un más justo sistema de coparticipación. El acceso al crédito debe también estar al alcance de los municipios.

La gran conquista que significó para el municipalismo en la Convención Constituyente de Córdoba en 1987 de que en el Artículo 188 Inciso 3 estableciera el piso del veinte (20) por ciento al menos de coparticipación impositiva federal y provincial hoy parece  insuficiente.

Las experiencias de presupuestos participativos tienen que ser profundizadas para que haya mayor ingerencia de los vecinos en su confección y para que luego sean debidamente ejecutados.

Los proyectos de creación de bancos, por y entre municipios, se reiteran en el tiempo y, en su momento se planteó, entre los intendentes de Córdoba, Río Cuarto, Villa María y Villa Carlos Paz, en este caso con la idea de un Banco de Desarrollo. En Rosario existe una Banco municipal, como existe en la ciudad de Buenos Aires desde que era municipio. Estos cuatro intendentes cordobeses pretendían, también, canalizar por sus municipios recursos nacionales para la construcción de viviendas.

Los municipios, como consecuencia de la estrechez financiera que los agobia, han creado en los últimos tiempos tributos para cubrir sus necesidades financieras de dudosa constitucionalidad y que son análogos a los prohibidos por la ley de coparticipación federal, como son:

1. El llamado “impuesto a la valija”, que grava a las empresas de “extraña jurisdicción” con una tasa de comercio e industria que a veces es llamada de “inspección e higiene” y que fue declarado inconstitucional por la Corte Suprema de Justicia de la Nación el 23 de junio de 2009 en el juicio “Laboratorios Raffo contra la Municipalidad de Córdoba”;

2. El de publicidad y propaganda, que grava no sólo a los avisos o carteles que están en la vía pública sino también en el interior de comercios, cines, etcétera, y que pretenden cobrar el “control previo de moralidad, legalidad y buenas costumbres” de dichas publicidades;

3. En Río Cuarto se discutió el establecimiento de una tasa que grave a la publicidad gráfica en la vía pública de las “empresas foráneas, las multinacionales”, que abarcaría a los letreros en paredes, heladeras, exhibidores y vidrieras, carteles salientes, marquesinas, toldos, sean los carteles luminosos o no, en vehículos de reparto, en las tarjetas e crédito, por los carteles que colocan en los negocios, las cabinas telefónicas, en banderas, avisos de remate, publicidad móvil, folletos de cine o volantes, avisos de estadios, miniestadios o espectáculos deportivos, pasacalles, a través de promotoras;

4. El de “pesas y medidas”;

5. El que grava la circulación de instrumentos y valores que participan de sorteos, aún cuando los bonos obsequios sean gratuitos, y el sorteo se haga fuera del municipio; y

6. El que grava a los remates y ferias de hacienda.
La crisis financiera global ha demostrado que los gobiernos democráticos necesitan contar con una organización estatal eficaz. Para conseguirlo no estaría mal comenzar a hacerlo desde abajo hacia arriba, a partir de los municipios.

Las Nuevas Necesidades

Pero, aparte de esta zona gris, los recientes reclamos de vecinos a las autoridades municipales se reiteran pidiendo la solución a los problemas de la pobreza y la indigencia; la vivienda; la seguridad; los incendios; la educación; la salud; la protección a la niñez, a la adolescencia, a la vejez, a los discapacitados; a la rehabilitación de presos y adictos; la drogadicción; el traslado, enterramiento y reciclado de las basura; contaminación visual, sonora, del aire, del agua y de los alimentos; el control de los cultivos en granjas o campos especialmente lo que tiene que ver con el empleo de materiales contaminantes, uso del espacio público; control y regulación del juego; la obtención de documentos de identidad; el tránsito y transporte urbano; etcétera los que para ser atendidos necesitan de un proceso descentralizador, que se les deleguen facultades, desde la Nación y las provincias, junto a mayores recursos financieros -propios o coparticipados- para cumplir con estos cometidos.

Esto excede, con creces, el tradicional ABL (alumbrado, barrido y limpieza), que por décadas definió las materias de competencia municipal; y, también, el más amplio que se desplegó, cuando se consagró la autonomía de los Municipios, durante el ciclo de reformas constitucionales iniciado en 1986.

Seguridad Pública


El grave problema de la seguridad hace imprescindible reconocerle mayores atribuciones a los municipios. Los gobiernos de la ciudad de Buenos Aires y de la provincia de Buenos Aires han creado policías que responden al gobierno de la ciudad autónoma y de los municipios de dicha provincia. En este caso la ley 13.210, reglamentada por el Decreto 2419, de la provincia de Buenos Aires autorizó la creación policías comunales de seguridad  en los municipios que no excedan los 70.000 habitantes, las que tendrán un jefe de policía elegido por el pueblo y que dura 4 años en el cargo. Esta reforma no ha tenido continuidad en su implementación

El personal policial, que prestan servicios en territorio municipal o comunal en la provincia de Córdoba, no responde al mando de sus intendentes, y su colaboración, a veces, deja mucho que desear, por eso es imprescindible crear mecanismos eficaces de coordinación o que se creen policías municipales, como en los casos señalados anteriormente y que hasta el momento no han podido terminar de concretarse.

Las exigencias de pagos de adicionales por parte del personal policial o el pedido de combustible para sus vehículos, para colaborar con las autoridades municipales es moneda corriente.
La seguridad no es un problema exclusivamente policial, también lo es de los centros vecinales, y tiene que ver con la atención a los sectores marginales, a las villas de emergencia; con el desyuye de baldíos; el alumbrado público adecuado; con la reeducación, reinserción social y laboral de los presos alojados en cárceles, o que cumplen prisión domiciliaria, o están en regímenes de prelibertad o libertad condicional, o que hayan cumplido su condena en jurisdicción comunal; todo lo cual amerita extender la gestión municipal también al área de la seguridad pública.

Las autoridades municipales deben promover y participar en los consejos vecinales de seguridad que se forman en algunos barrios o territorios municipales azotados por inseguridad. En el municipio de Elena, del departamento Río Cuarto, los vecinos patrullan las calles velando por la seguridad de la población.

El problema de la trata de personas y  de combate del narcotráfico es también un problema de los municipios, especialmente con lo que tiene que ver con la recuperación de las personas que han padecido estos delitos.

Política de Personal

Las relaciones de los municipios con su personal deberán ser encausadas a través de mecanismos que faciliten la negociación colectiva.

Los conflictos entre los municipios y sus empleados o los sindicatos de su personal, y las huelgas que puedan darse, luego de agotadas las instancias locales, deberán ser llevados a instancia de conciliación ante las autoridades provinciales, a través del Ministerio de Trabajo, como ocurrió en los conflictos entre la Municipalidad de Córdoba y el SUOEM en el año 2009, para lo cual deberá dictarse la ley provincial que lo autorice, en la que se prevea la conciliación obligatoria, ya usada en los referidos conflictos y se definan lo que significan los servicios esenciales que no pueden de dejar de prestarse en tiempo de huelgas, asambleas, retención de servicios, etcétera.

Es importante que el personal sea contratado con estabilidad teniendo en cuenta su idoneidad, a través de concursos, y que se termine con la proliferación de personal contratado, transitorio, interinos, monotributistas, beneficiarios de planes sociales u otras formas de personal inestable, que en muchos casos se mantienen por muchos años.

Igualmente en materia de remuneraciones debe terminarse con los pagos en negro y sin hacerse los aportes jubilatorios.

Políticas Sociales, Culturales y Ecológicas

La administración de planes sociales es otro tema a tener en cuenta, especialmente cuando los mismos se financian con fondos de la Nación o de otras jurisdicciones, ejemplos: Plan Familias, Jefas o Jefes de Hogar, Vale lo Nuestro, pensiones no contributivas o Programa Nacional de Seguridad Alimentaría.

La organización, regulación y los subsidios al transporte público de pasajeros es otro de los temas que ocupan a las autoridades municipales, dentro de la competencia mas genérica que tienen en materia de circulación de personas y vehículos, otorgamientos de carné de conductor y control y sanción de los infractores. Los subsidios en esta materia son otorgados inequitativamente desde el gobierno federal.

La atención a las personas “en situación de calle”, a los “cartoneros”, a los asentamientos en villas de emergencia, y otras formas de indigencia y pobreza hacen necesario que los municipios cuenten con el manejo o la participación en políticas sociales y recursos que permitan atenderlos adecuadamente.

La ocupación indebida del espacio público necesita de una autoridad comunal fuerte, con un auxilio eficaz de la fuerza pública.

La tenencia de animales en zoológicos, en casas o departamento y su tránsito por las vías o espacios públicos merece ser regulados por los municipios.

En materia de incendios y emergencias los bomberos profesionales o voluntarios deben depender de los municipios, como lo propusimos, sin éxito, en la Convención que dictó la Carta Orgánica de la Municipal de Córdoba en 1995; y los impuestos y el fondo del manejo del fuego, establecido por ley de la provincia de Córdoba, deben ir a las arcas comunales. Las provincias deben seguir con la tarea de formar bomberos y coordinar la acción de los mismos cuando los incendios excedan los radios municipales, aportando medios y recursos, como aviones, vehículos y otros elementos, que las unidades locales no disponen.

Los municipios deben tener mayor ingerencia en la autorización o no de casinos y locales juego en su jurisdicción, los horarios en que funcionan y todo lo que tiene que ver con control del juego, legal e ilegal. También deberían tenerlo en el control y registración de quienes no puede acceder a los locales de juego y rehabilitación de los que padecen ludopatía.

El consumo de tabaco, de drogas y  los problemas del alcoholismo cada día exigen una mayor participación de los municipios, especialmente en la prevención y rehabilitación.
Los servicios de cloacas han sido municipalizados en la ciudad de Córdoba.

A pesar de los avances de la tecnología informática, todavía depende de órganos administrativos con sede en la ciudad de Buenos Aires los trámites para obtener o renovar los documentos de identidad (como los DNI, cédulas de identidad y pasaportes), con la consiguiente demora y costo que ello significa, cuando los mismos debería hacerse en los Registros Civiles provinciales o municipales, si dispusieran de mayores atribuciones. A esto habrá que sumar los carné de conductor, cuando se nacionalice su otorgamiento y entre en vigencia el sistema de scoring.

El establecimiento de registros de uniones de personas del mismo sexo, de violadores (se ha dictado una ley provincial en Córdoba que lo crea) o de residentes recientemente arribados al municipio no son ni deben ser materia que deban regular los municipios.

En lo cultural los municipios deben estimular las actividades artísticas, y tener políticas conservacionistas, que tiendan a preservar lugares, edificios, obras y objetos históricos o expresiones artísticas que haya en su jurisdicción. Los museos, teatros y centros culturales, como los festivales y convenciones que se celebren, merecerán la atención de las autoridades comunales.

La educación política y cívica debe también ser materia de atención de los poderes municipales.

La educación inicial y de adultos, como la atención primaria y  prevención de salud deben ser atendidas por los municipios. La Municipalidad de Córdoba cuenta con 38 escuelas municipales primarias y para adultos.

La preservación del ambiente merece políticas que extiendan y cuiden la forestación, los cursos de agua, los espacios verdes, parques, plazas, viveros, y que eviten la contaminación del aire, el agua, visual o sonora. La recolección, transporte y depósito de basura y de material tóxico, contaminante o peligroso para la salud de la población debe ser prudentemente regulado y gestionado.

El turismo es otra de los temas que no puede estar ausente en la agenda política de los municipios en los se desarrolle esta industria.

En los que haya una o varias empresas emblemáticas; como ocurre con ARCOR y otras complementarias, en Arroyito, o Aceitera General Dehesa, en la Municipalidad de General Dehesa, o cuando en los mismos se desarrollen actividades económicas, deportivas, culturales o religiosas significativas los respectivos municipios no podrán ser ajenos a los mismas y deben aportar para su mejor desarrollo y velar por los beneficios que pueda de las mismas obtener la comunidad.

Conclusión

Norberto Bobbio nos dice “(…)que si podemos hablar hoy de desarrollo de la democracia, éste no sólo consiste, como se dice equivocadamente, en la sustitución por la democracia directa de la democracia representativa (sustitución que resulta imposible realizar en las grandes organizaciones), sino en el paso de la democracia en la esfera política, es decir en la esfera en la que se considera al individuo como ciudadano, a la democracia en la esfera social, donde el  individuo se considera por la multiplicidad de sus status, por ejemplo como padre, hijo, esposo, empresario, trabajador, enseñante y estudiante, y también padre de estudiante; médico, enfermo; oficial y soldado; administrador y administrado, productor y consumidor, gestor de servicios públicos y usuario, etc., en otras palabras, en la ampliación de las formas de poder ascendiente que hasta ahora había ocupado, casi exclusivamente, el campo de la gran sociedad (y de las pequeñas asociaciones voluntarias a menudo sin casi importancia política), hasta alcanzar el campo de la sociedad civil en sus distintas articulaciones desde la escuela hasta la fábrica.”

El reparto político federal de atribuciones y competencia que hizo la Constitución argentina y que le corresponden de las autoridades federales, provinciales, municipales y de la ciudad autónoma de Buenos Aires se encuentra en crisis en nuestro país, por lo que la lucha política del momento es recuperar las autonomías, hacer efectivo el principio de la división de poderes en todos los niveles y volver a redistribuir las competencia respetando el principio de subsidiariedad.

Es necesario hacer una constituyente que redistribuya los recursos fiscales volviendo al criterio de las fuentes financieras separadas que tuvo en su origen la Constitución Federal Argentina, siguiendo el modelo Norteamericano y el que tiene actualmente la Federación brasileña.. Es necesario que los municipios y comunas amplíen el campo de sus competencias, para lo que necesitarán ser provistos de recursos fiscales adecuados y suficientes. También lo es que se recurra con mayor asiduidad a los mecanismos de democracia simidirecta, previstos normativamente pero muy poco usados en la práctica, para que los ciudadanos participen y se comprometan más con la política.

El bien común a nivel municipal, y parafraseando a Maritain, hoy más que nunca nos exige: gobiernos que representen al pueblo, instituciones prudentes, normas justas, servicios públicos eficientes, condiciones fiscales sanas y suficientes, respeto por los recuerdos históricos -sus símbolos y glorias-, tradiciones vivas y resguardo de los tesoros culturales.   A ello hay que agregarle las necesidad de hacer carne las virtudes políticas como el sentido del derecho, la libertad, la prosperidad y el esplendor espiritual, la sabiduría hereditaria que opera inconscientemente en la rectitud moral, la justicia, la amistad, la felicidad, la virtud y el heroísmo de la vida de los vecinos.

Con Alexis de Tocqueville terminamos afirmando que no puede dejar de haber política  “(…) en la comuna es donde reside la fuerza y la vitalidad de los pueblos libres (…)”
Córdoba, Agosto de 2011.


Las Cláusulas Dormidas de la Constitución Argentina

Cristina Kirchner anunciando la Canasta Navideña

En el último mes del año del Bicentenario se anunciaron los datos provisorios del censo nacional de población y la creación del Ministerio de Seguridad, que me hicieron recordar que hay cláusulas que dormitan en el texto de nuestra Constitución.

El Censo y el número de diputados

La Ley Fundamental dispone que: “El número de representantes será de uno por cada treinta y tres mil habitantes o fracción que no baje de dieciséis mil quinientos. Después de la realización de cada censo, el Congreso fijará la representación con arreglo al mismo, pudiendo aumentar pero no disminuir la base expresada para cada diputado.” (Art. 45) La Ley de facto 22.847 de 1983 estableció esa proporción en un diputado por cada 161 mil habitantes o fracción no inferior a 80.500, más 3, y con un mínimo de 5. Esto último contraría a la Constitución que no establece mínimo por distrito, ni admite que se sumen 3 diputados. Después de los censos de 1991 y de 2001 no se dictó la ley que aumentara el número de diputados. Por eso la representación está totalmente distorsionada y la provincia de Santa Fe, que tiene 19 diputados, y la Capital Federal que tiene 25, superan a los 18 de Córdoba, a pesar que ambos distritos tienen menor población.

En contraste con ello se conoció también en diciembre los datos del censo de los Estados Unidos de América, que en su Constitución tiene una norma similar a la nuestra, y lo primero que la prensa puso de relieve fue como cambiará la composición de la Cámara de Representantes, con estados que tendrá más (Texas, Florida, Nevada y Arizona) y otros que tendrán menos representantes (Nueva York y Ohio) en dicho Cuerpo, y como puede variar el número de demócratas y de republicanos que la integrarán.

En nuestro país no hubo desde el gobierno ni desde la oposición comentarios al respecto, lo que nos hace suponer que poco nos importa la distorsión representativa que padecemos.

Ministerio de Seguridad

La creación del Ministerio de Seguridad tampoco suscitó comentarios a pesar que la Constitución exige que ello deba hacerse modificando la ley de ministerios, que sanciona el Congreso, por iniciativa del Poder Ejecutivo.

Ello se obvió mediante el Decreto de Necesidad y Urgencia Nº 1993, firmado en acuerdo general de ministros el 14 de diciembre de 2010, y fundado en “Que la urgencia (?) en la adopción de la presente medida hace imposible seguir los trámites ordinarios previstos por la Constitución Nacional para la sanción de las leyes.” Cual “urgencia”: ¿que el ministro Julio Alak estaba “pintado”?, ¿las torpezas con la policía de Aníbal Fernández?, o ¿la muerte de Néstor Kirchner?

Pero ese día, 14 de diciembre, según la página Web de la presidencia, la actividad de la primera mandataria, fue:

* Presidir la ceremonia de egreso conjunto de alféreces, guardamarinas y subtenientes en el Colegio Militar de la Nación;

* Recibió esa tarde en Olivos al ex presidente de Colombia Álvaro Uribe;

* Presidió el acto de inauguración del Centro de Documentación Rápida en la localidad bonaerense de José C. Paz, en la sede del Mercado Concentrador, en la ruta 24 y Carrasco, junto al gobernador Daniel Scioli; el ministro del interior, Florencio Randazzo; y el intendente Mario Ishii.

* Presentar la oferta de canastas navideñas, en el Salón de las Mujeres de Casa de Gobierno.

Nada se informó de que hubiera habido una reunión de gabinete de ministros en la que se resolvió crear el Ministerio de Seguridad mediante un decreto de necesidad y urgencia que firmaron la presidente, el jefe de gabinete y los 14 ministros; y donde se dispuso no enviar al Congreso, que estaba convocado a sesiones extraordinarias, el proyecto de ley de ministerios, como exige la Constitución (Art. 100 Inc. 6).

Esta omisión nos hace dudar que se haya cumplido con lo que dispone nuestra Constitución que el presidente: “podrá dictar decretos por razones de necesidad y urgencia, los que serán decididos en acuerdo general de ministros que deberán refrendarlos, conjuntamente con el jefe de gabinete de ministros.” (Art. 99 Inc. 3)

¿Hubo ese día efectivamente “acuerdo general de ministros”?; ¿A dónde y a que hora fue?; si la reunión de gabinete no hizo ¿cuándo y a donde se firmó ese decreto? La falta de “acuerdo” podría tornar nulo al decreto.

El que la ley de ministerio deba ser debatida y modificada por el Congreso, no es un capricho del constituyente, como tampoco lo es que los decretos de necesidad y urgencia deban ser discutidos y aprobados por el gabinete, ya que crear un nuevo ministerio significa un cambio importante de política, en este caso de la seguridad, que, en estos días, es prioritaria para la opinión pública.

Es una triste ironía, pero los ruidos de la pirotecnia de las fiestas de fin de año no nos permitieron escuchar los ronquidos de estas sabias disposiciones constitucionales que duermen plácidamente sin que nadie atine a despertarlas.

Córdoba, diciembre de 2010.

El Despliegue de la Autonomía Municipal y el Principio de Subsidiriedad

Cabildo de la Ciudad de Salta

SUMARIO: Introducción. “Autonomía” judicial. Lo institucional. Finanzas. Nuevas necesidades. La seguridad pública. Políticas sociales, culturales y ecológicas. Conclusión. Anexo.

INTRODUCCIÓN

El principio de subsidiariedad es caro a la doctrina social de la Iglesia y el mismo indica que las sociedades de orden superior deben ponerse en una actitud de ayuda (subsidium) – por tanto de apoyo, promoción y desarrollo- respecto de las menores(…) A la subsidiariedad entendida en sentido positivo, como ayuda económica, institucional, legislativa, ofrecidas a las entidades sociales más pequeñas, corresponde una serie de implicancias en negativo, que imponen al Estado abstenerse de cuanto restrinja, de hecho, el espacio vital de las células menores y esenciales de la sociedad. Su iniciativa, libertad y responsabilidad, no deben ser suplantadas.”

“El principio de subsidiariedad protege a las personas de los abusos de las instancias sociales superiores e insta a estas últimas a ayudar a los particulares  y a los cuerpos intermedios a desarrollar sus tareas. Ese principio se impone porque toda persona, familia y cuerpo intermedio tiene algo de original que ofrecer a la comunidad(…)”

“Con el principio de subsidiariedad contrastan las formas de centralización, de burocratización, de asistencialismo, de presencia injustificada y excesiva del Estado y del  aparato público(…)” (“Compendio de la Doctrina Social de la Iglesia”, Pontificio Consejo Justicia y Paz, página  128, Conferencia Episcopal Argentina, 2005)

Si revisamos nuestra génesis institucional veremos que la organización política de nuestras villas o ciudades, el cabildo, fue la institución estatal que mayor arraigo e importancia tuvo mientras fuimos parte del Reino de España, la legislación de indias así lo certifica.

Alrededor de los cabildos de las ciudades más importantes se diseñaron el Virreinato del Río de la Plata y las gobernaciones intendencias, durante la época de los Borbones, y de la división de estas surgirán, en el periodo patrio, las provincias. El primer gobierno patrio de 1810 nace en el Cabildo de Buenos Aires y las Legislaturas de las provincias vendrán a reemplazar a los cabildos de las ciudades capitales de las mismas.

La Constitución de la Confederación  Argentina 1853 será sancionada en Santa Fe por los representantes de trece provincias, a las que se le agregará Buenos Aires, luego de ser derrotada en la Batalla de Cepeda, de la firma del Pacto de San José de Flores en 1859 y de la reforma de la Constitución de 1860. Trece de las catorce provincias fundadoras tuvieron por capital una ciudad cabildo.

Las graves dificultades y el tiempo que insumió, antes y después de 1853, el “constituir la unión nacional”, primer objetivo del Preámbulo de la Constitución, demoraron la implementación adecuada del “régimen municipal” encomendada a las Constituciones provinciales (artículo 5), y durante mucho tiempo se discutió en las mismas si los municipios eran entes desconcentrados de la organización del estado provincial, o sea entes autárquicos, o si eran una forma de descentralización política, con autonomía, o sea un tercer escalón de la organización estatal.

Este debate concluyó con la reforma de la Constitución de 1994, donde se dispuso que las provincias dictan sus constituciones conforme a los dispuesto por el artículo 5 “asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero.” (artículo 123) En consecuencia, los municipios autónomos, como tercer nivel del Estado federal, se dan sus propias normas, eligen sus autoridades, y se gobiernan y administran a sí mismos, dentro del marco de su competencia poblacional, territorial y material.

En algunas provincias el progreso ha sido significativo y la autonomía y la extensión de sus atribuciones ha sido notable, si la comparamos con los alcances que tenían antes del ciclo de reformas de las constituciones provinciales iniciado en 1986 y que en Córdoba se dio en el año siguiente. Este proceso autonómico se desarrolló aún más con el dictado de cartas orgánicas municipales que se hicieron en muchas ciudades del país, y se consolidó con la reforma de la Constitución Nacional de1994. Algunas provincias conservan el régimen anterior, de escasa autonomía y de gran dependencia de las provincias ya que no se han adecuado al plan autonómico de los constituyente de 1994.

El despliegue y ampliación de las competencias de los municipios, como el escalón estatal más cercano a la gente, no ha cesado a pesar del reconocimiento de su autonomía que han hecho las constituciones y leyes provinciales en los últimos tiempos. Sin embargo las políticas centralistas, especialmente por el desmesurado crecimiento de la “caja” del Gobierno Nacional, han creado serios inconvenientes para el ejercicio de sus competencias y para hacerse cargo de los nuevos requerimientos que hacen los vecinos y que corresponde asumir a las autoridades comunales por el principio de subsidiariedad.

Así como los órganos ejecutivos de los gobiernos nacional, provincial y municipal acumulan “superpoderes” y mayores competencias, es también notable las demandas ciudadanas a las autoridades municipales para que asuman mayores atribuciones de las que tienen para solucionarles sus problemas más acuciantes, en razón de la más directa y estrecha relación y compromiso que hay entre representados y representantes. Este desborde que motivan los requerimientos ciudadanos nos obliga a replantear y buscar encausar la cuestión, inspirados siempre en el principio de subsidiariedad.

A modo de ilustración en el Anexo a este trabajo podremos apreciar la ampliación de las competencias materiales confiada a los municipios comparando la Constitución de la Provincia de Córdoba reformada en 1923 con la de 1987, y la de la provincia de Tucumán reformada en el año 2008, una de las últimas en reformarse, y que no difiere mucho de aquella. Hoy podemos decir que este catálogo de atribuciones se ha tornado insuficiente y seguramente en posteriores reformas deberá ser ampliado.

“AUTONOMÍA” JUDICIAL

A los cinco órdenes de autonomía declarado por la Ley Fundamental (artículo 123) se agrega la “jurisdiccional” o judicial, que sólo le fue reconocida al mayor de los municipios, o a esa devaluada provincia, que jurídicamente se engendró en la Convención de 1994 con el nombre de ciudad autónoma de Buenos Aires (Artículo 129).

Esta omisión hizo que en las constituciones provinciales y en los demás municipios se creara una “justicia administrativa”, para atender cuestiones de faltas, contravenciones y, en algunos casos, tributarias, que no integran ninguno de los tres poderes judiciales que la Constitución admite, y que son la Justicia provincial, la federal y la de la ciudad de Buenos Aires.

¿Qué son entonces estos “juzgados” administrativos?

–       Los que distinguen “justicia” de “jurisdicción” – transpolando una distinción

que se hace, generalmente, en los sistemas parlamentarios donde no hay la división de poderes ni un Poder Judicial, como en los presidencialista- atribuyen a los jueces de la Constitución la primera, y a los llamados “jueces” administrativos, la segunda, lo que para nosotros es un juego de palabras que nada aclara y mucho confunde, pero que se hace para eludir la terminante prohibición de nuestra Constitución Nacional cuando expresa: “En ningún caso el presidente de la Nación puede ejercer funciones judiciales, arrogarse el conocimiento de causas pendientes o restablecer las fenecidas” (artículo 109) y que se repite en las constituciones provinciales, en algunos casos en forma más terminante, como en la de Córdoba donde se afirma, para no dejar dudas al respecto, que “El ejercicio de la función judicial corresponde exclusivamente al Poder Judicial de la Provincia.” (Artículo 153).

Por todo ello, para nosotros, los “jueces” administrativos son, como indica la palabra, meros órganos administrativos, que no ejercen función judicial o jurisdiccional. Las constituciones y leyes provinciales no han sido claras en definir su carácter cuando han hecho mención de los mismo (ver artículo 187 de la Constitución de Córdoba). Para lo contencioso administrativo y los conflictos de competencia municipal dichas normas les atribuyen competencia a los tribunales provinciales, pero para las faltas y contravenciones hay estos llamados “jueces” administrativos, cuyas decisiones, no son sentencias judiciales, sino actos administrativos, que como tales pueden ser impugnados y anulados por la Justicia provincial.

Los juzgados de falta municipales son creados por ordenanza por lo que la necesaria estabilidad de sus “jueces” termina, en muchos casos, con la derogación de la ordenanza y la sustitución por otra.

El abuso que de los juzgados de falta hacen las empresas cobradoras de multas, que emplean cámaras fotográficas en las rutas para detectar faltas de los conductores de automóviles, que son contratadas por algunos municipios y que se llevan un importante porcentaje de la recaudación de dichas multas, son una demostración de su débil “autoridad”, imparcialidad y eficacia de dicho juzgados.

El Tribunal administrativo municipal fiscal establecido en la Carta Orgánica Municipal de la ciudad de Córdoba (Artículos. 104 a 108) afortunadamente fracasó en su implementación y quedó como letra muerta en su texto.

Las provincias deberían prever, acordando con los municipios, la creación de  tribunales vecinales que atiendan, además de causas que no merezcan ser atendidas por los colapsados jueces de primera instancia actuales, las faltas provinciales y municipales. Así lo proyectamos, sin éxito, en la Convención Constituyente de 1995 para la Carta Orgánica Municipal de Córdoba.

Los Tribunales de Cuentas, heredados de las leyes de indias, abolidos a nivel nacional y de algunas provincias, pero que se conservan todavía a nivel municipal, no son tribunales -ni judiciales ni administrativos- sino contralorías, y deberían ser adecuados en su composición, forma de designación, y competencias, a éste carácter, que predomina ampliamente en la mayoría de las constituciones de América. La ampliación del número de sus integrantes, como lo hizo la Carta Orgánica de la Municipalidad de Córdoba, y la electividad de los mismos, sólo se justifica por la necesidad de aumentar el número del personal político.

LO INSTITUCIONAL

La exigencia de que en los concejos deliberantes haya una mayoría de la mitad más uno de concejales de la lista electoral que obtenga la mayor cantidad de sufragios, aunque ello exceda lo que por el sistema proporcional le corresponde, es una imposición inaceptable, como lo que dispone el inciso 3 del artículo 183 de la Constitución de la Provincia de Córdoba.

Es necesario que los Concejos Deliberantes sancionen códigos de ética y creen una Junta de Ética de los funcionarios políticos de los municipios para despejar dudas respecto de sus conductas, remuneraciones, gastos de representación, viáticos, incompatibilidades, manejo de recursos públicos, declaraciones juradas, premios, donaciones y sanciones que merezcan por el transgredir las mismas.

La informatización del gobierno y la administración municipal debe hacerse para que en las elecciones se vote en urnas electrónica y en los escrutinios se emplee igual tecnología; para facilitar la publicidad de los actos de gobierno; agilizar el funcionamiento y los trámites; hacer más transparente la ejecución del presupuesto, las contrataciones y las licitaciones. El uso del llamado pregón informático, empleado en Brasil, podría ser una mejora en la transparencia de las compras de bienes y la contratación de servicios ( ver www.pregao.sp.gov.br/legislacao/leifederal/lei10520.htm).

La difusión y publicación de las obras, servicios y actividades del municipio y las indicaciones que el mismo quiera hacer por los medios de comunicación masivos no podrán hacerse para favorecer ni castigar a ninguno de ellos, ni a ningún partido político, empresa, ONGs o persona o grupo de personas en particular.

En la Provincia de Córdoba donde hay 250 municipios y 177 comunas, o sea 427 gobiernos locales hay que encontrar mecanismos más expeditivos para determinar los límites y extensión de los radios municipales y las creaciones de nuevas comunas, como para que éstas se puedan convertir en municipios, y crear ámbitos de negociación y mecanismos que puedan zanjar los conflictos que se susciten por estos motivos.

En los municipios que tengan radios municipales extensos y, en los mismos, haya barrios o zonas en la que habitan comunidades que merezcan autarquía se deberían crear comunas, como lo propusimos para la Municipalidad de Córdoba -en base a la estructura administrativa de los Centros de Participación Comunal (CPC)- en la Convención Constituyente que sancionó su Carta Orgánica en 1995, siguiendo el criterio descentralizador de las grandes ciudades de América. Dichas comunas deberían tener autoridades, elegidas por los vecinos, con competencias descentralizadas, y no ser un conjunto de oficinas desconcentradas, como lo son hoy los CPC dependientes del Intendentes.

En el año 2004 se promulgó la Ley Orgánica de Regionalización de la Provincia de Córdoba Nº 9026 por el que se han organizado las comunidades regionales departamentales de municipios y comunas, con distinta suerte. Algunos están presididos por el legislador del departamento, que lo integra según dispone dicha norma, como en Calamuchita, Unión y Pocho.

En la provincia de Córdoba se creó la Mesa de trabajo Provincia- Municipios, que participan el gobierno provincial e intendentes de distintas ciudades; también existe el Ente de Cooperación Recíproca de Municipalidades y Comunas de la Provincia de Córdoba, que preside el intendente de Mina Clavero Manuel Alberto Giménez y que integran 109 municipalidades y 63 comunas de la provincia cuyos intendentes o presidentes son de la Unión Cívica Radical; y  FeMuCor (Federación de Municipios y Comunas de Córdoba) que agrupa a los intendentes del Frente Cívico y que encabeza Marcelino Gatica intendente de Jesús María expulsado de la Unión Cívica Radical.

Podrían, además, darse acuerdos o asociaciones de municipios de provincias vecinas o integrantes de regiones interprovinciales, como por ejemplo la Región Centro.

Se han creado, además, entes regionales intermunicipales en la provincia de Córdoba, como el Ente Ínter comunal de Desarrollo Regional (ENINDER) que preside el intendente de Villa María, Eduardo Accastello, fundado el 13 de julio de 2000 por 7 municipios para tercerizar el cobro de tributos y luego se transformó en un ente de desarrollo que ahora integran 24 municipios y 5 comunas de varios departamentos de la provincia de Córdoba; la Asociación Interinstitucional para el Desarrollo del Sur de Córdoba (ADESUR) que integran la Universidad Nacional de Río Cuarto, y 36 municipalidades y comunas; y  el Ente Íntercomunal para la promoción del Norte Cordobés (EINCOR), integrado por municipios y comunas de diez departamentos del centro-norte de la Provincia de Córdoba; para establecer en los mismos reglamentos que permitan una gestión y manejo de fondos eficaz y transparente, y evitar que a través de dichos entes se eluda el sistema de contratación y el necesario control que deben hacer los concejos deliberantes y los tribunales de cuentas.

Igual cuidado merecen las regulaciones y gestiones de las algunas veces cuestionadas sociedades del estado (v. gr.: TAMSE , Trasporte Automotor Municipal Sociedad del Estado, y CRESE, Córdoba Recicla Sociedad del Estado, en la ciudad de Córdoba ) o de economía mixta (como ocurrió con: GAMSUR SEM: Gestión Ambiental del Sur – Sociedad de Economía Mixta, empresa dedicada al diseño y operación de Servicios Integrales para la Gestión y Protección Ambiental y Urbana y SEMIUSUR, Sociedad de Economía Mixta para la prestación de los servicios de Alumbrado Público y Semaforización, creadas ambas por iniciativa de la Municipalidad de Río Cuarto en el año 2001) que se creen y funcionen en la órbita de los municipios.

Es importante que los Municipios establezcan marcos regulatorios y creen entes reguladores de los servicios públicos que prestan .

La banca del vecino en los Concejos Deliberante –como está previsto, por ejemplo, en la Carta Orgánica de Río Cuarto- , el historiador de la ciudad –como existe en La Habana y demás ciudades de Cuba- y el defensor del pueblo (o del Vecino como propusimos sin éxito para la Carta Orgánica de la Municipalidad de Córdoba cuando fui constituyente en 1995); son instituciones a las que puedan recurrir los vecinos para quejarse y peticionar por el accionar del gobierno, la administración y los servicios que preste el municipio, o la preservación del patrimonio cultural, con legitimidad activa para accionar judicialmente en el caso del defensor del pueblo, como indica el segundo párrafo del artículo 43 de la Constitución Nacional. En la Carta Orgánica de Villa Carlos Paz el defensor es elegido por el pueblo

El empleo de la iniciativa y la consulta popular deben ser facilitadas para que haya una mayor participación de los vecinos en la toma de decisiones para lo cual no deberá descartarse el empleo de los medios informáticos como Internet en los lugares donde ello sea factible.

Los municipios deben impulsar la creación de consejos de partidos políticos, económicos sociales, de la cultura, interreligiosos, de la juventud con el objeto de coordinar actividades y proponer normas, obras o actividades que tengan que ver con sus propios fines.

El otorgar la personería jurídica de los centros vecinales y el control institucional de los mismos debe ser competencia de los municipios que tienen Carta Orgánica, como quedó establecido en el artículo 183 inciso 5 de la Constitución de la Provincia de Córdoba, pero que nunca se reglamentó. Esto quedó muy claro cuando fundamenté su incorporación en la Constitución en la Convención Constituyente de Provincial en 1987.

El estímulo a las actividades del voluntariado deben ser políticas municipales.

FINANZAS

Los municipios y comunas deben disponer de los recursos financieros que sean necesarios para cubrir todos los servicios que prestan y deben prestar para lo cual hay que hacer una redistribución de las competencias en materia de impuestos, tasas y contribuciones; establecer fondos de asignaciones específica por parte de las provincia y un más justo sistema de coparticipación. El acceso al crédito debe también estar al alcance de los municipios.

La gran conquista que significó para el municipalismo en la Convención Constituyente de Córdoba en 1987 de que en el artículo 188 inciso 3 estableciera el piso del veinte (20) por ciento al menos de coparticipación impositiva federal y provincial hoy parece  insuficiente.

Los municipios, como consecuencia de la estrechez financiera que los agobia, han creado en los últimos tiempos tributos para cubrir sus necesidades financieras de dudosa constitucionalidad y que son análogos a los prohibidos por la ley de coparticipación federal, como son:

  1. El llamado “impuesto a la valija”, que grava a las empresas de “extraña jurisdicción” con una tasa de comercio e industria que a veces es llamada de “inspección e higiene”;
  2. El de publicidad y propaganda, que grava no sólo a los avisos o carteles que están en la vía pública sino también en el interior de comercios, cines, etcétera, y que pretenden cobrar el “control previo de moralidad, legalidad y buenas costumbres” de dichas publicidades;
  3. En Río Cuarto se discute ahora el establecimiento de una tasa que grave a la publicidad gráfica en la vía pública de las “empresas foráneas, las multinacionales”, que abarcaría a los letreros en paredes, heladeras, exhibidores y vidrieras, carteles salientes, marquesinas, toldos, sean los carteles luminosos o no, en vehículos de reparto, en las tarjetas e crédito, por los carteles que colocan en los negocios, las cabinas telefónicas, en banderas, avisos de remate, publicidad móvil, folletos de cine o volantes, avisos de estadios, miniestadios o espectáculos deportivos, pasacalles, a través de promotoras;
  4. El de “pesas y medidas”;
  5. El que grava la circulación de instrumentos y valores que participan de sorteos, aún cuando los bonos obsequios sean gratuitos, y el sorteo se haga fuera del municipio; y
  6. El que grava a los remates y ferias de hacienda.

La crisis financiera global ha demostrado que los gobiernos democráticos necesitan contar con una organización estatal eficaz. Para conseguirlo no estaría mal comenzar a hacerlo desde abajo hacia arriba, a partir de los municipios.

Las experiencias de presupuestos participativos tienen que ser profundizadas para que haya mayor ingerencia de los vecinos en su confección.

Los proyectos de creación de bancos, por y entre municipios, se reiteran en el tiempo y, en la actualidad, se ha vuelto a plantear, entre los intendentes de Córdoba, Río Cuarto, Villa María y Villa Carlos Paz, en este caso con la idea de un Banco de Desarrollo. En Rosario existe una Banco municipal, como existe en la ciudad de Buenos Aires desde que era municipio. Estos cuatro intendentes pretenden, también, canalizar por sus municipios recursos nacionales para la construcción de viviendas.

LAS NUEVAS NECESIDADES

Pero, aparte de esta zona gris, los recientes reclamos de vecinos a las autoridades municipales se reiteran pidiendo la solución a los problemas de la pobreza; la vivienda; la seguridad; los incendios; la educación; la salud; la protección a la niñez, a la adolescencia, a la vejez, a la discapacidad, y a la rehabilitación de presos y adictos; la drogadicción; el traslado, enterramiento y reciclado de las basura; contaminación visual, sonora, del aire, del agua y de los alimentos; uso del espacio público; control y regulación del juego; la obtención de documentos de identidad; el tránsito y transporte urbano; etcétera los que para ser atendidos necesitan de un proceso descentralizador, que se les deleguen facultades, desde la Nación y las provincias, junto a mayores recursos financieros -propios o coparticipados- para cumplir con estos cometidos.

El principio de subsidiariedad, básico en el Estado federal, así lo exige.

Esto excede, con creces, el tradicional ABL (alumbrado, barrido y limpieza), que por décadas definió las materias de competencia municipal; y, también, el más amplio que se desplegó, cuando se consagró la autonomía de los Municipios, durante el ciclo de reformas constitucionales iniciado en 1986.

SEGURIDAD PÚBLICA

El grave problema de la seguridad hace imprescindible reconocerle mayores atribuciones a los municipios. Los gobierno de la ciudad de Buenos Aires y de la provincia de Buenos Aires han creado policías que responden al gobierno de la ciudad autónoma y de los municipios de dicha provincia. En este caso la ley 13.210, reglamentada por el Decreto 2419, de la provincia de Buenos Aires autorizó la creación policías comunales de seguridad  en los municipios que no excedan los 70.000 habitantes, las que tendrán un jefe de policía elegido por el pueblo y que dura 4 años en el cargo. Esta reforma no ha tenido continuidad en su implementación

El personal policial, que prestan servicios en territorio municipal o comunal en la provincia de Córdoba, no responde al mando de sus intendentes, y su colaboración, a veces, deja mucho que desear, por eso es imprescindible crear mecanismos eficaces de coordinación o que se creen policías municipales, como en los casos señalados anteriormente y que hasta el momento no han podido terminar de concretarse.

Las exigencias de pagos de adicionales por parte del personal policial o el pedido de combustible para sus vehículos, para colaborar con las autoridades municipales es moneda corriente.

La seguridad no es un problema exclusivamente policial, también lo es de los centros vecinales, y tiene que ver con la atención a los sectores marginales, a las villas de emergencia; con el desyuye de baldíos; el alumbrado público adecuado; con la reeducación, reinserción social y laboral de los presos alojados en cárceles, o que cumplen prisión domiciliaria, o están en regímenes de prelibertad o libertad condicional, o que hayan cumplido su condena en jurisdicción comunal; todo lo cual amerita extender la gestión municipal también al área de la seguridad pública.

Las autoridades municipales deben promover y participar en los consejos vecinales de seguridad que se forman en algunos barrios o territorios municipales azotados por inseguridad. En el municipio de Elena, del departamento Río Cuarto, los vecinos patrullan las calles velando por la seguridad de la población.

POLITICA DE PERSONAL

Las relaciones de los municipios con su personal deberán ser encausadas a través de mecanismos que faciliten la negociación colectiva.

Los conflictos entre los municipios y sus empleados o los sindicatos de su personal, y las huelgas que puedan darse, luego de agotadas las instancias locales, deberán ser llevados a instancia de conciliación ante las autoridades provinciales, a través del Ministerio de Trabajo, como ocurrió en los conflictos entre la Municipalidad de Córdoba y el SUOEM en el año 2009, para lo cual deberá dictarse la ley provincial que lo autorice, en la que se prevea la conciliación obligatoria, ya usada en los referidos conflictos y se definan lo que significan los servicios esenciales que no pueden de dejar de prestarse en tiempo de huelgas, asambleas, retención de servicios, etcétera.

Es importante que el personal sea contratado con estabilidad teniendo en cuenta su idoneidad, a través de concursos, y que se termine con la proliferación de personal contratado, transitorio, interinos, monotributistas, beneficiarios de planes sociales u otras formas de personal inestable, que en muchos casos se mantienen por muchos años.

Igualmente en materia de remuneraciones debe terminarse con los pagos en negro y sin hacerse los aportes jubilatorios.

POLÍTICAS SOCIALES, CULTURALES Y ECOLÓGICAS

La administración de planes sociales es otro tema a tener en cuenta, especialmente cuando los mismos se financian con fondos de la Nación o de otras jurisdicciones, ejemplos: Plan Familias, Jefas o Jefes de Hogar, Vale lo Nuestro, pensiones no contributivas o Programa Nacional de Seguridad Alimentaría.

La organización, regulación y los subsidios al transporte público de pasajeros es otro de los temas que ocupan a las autoridades municipales, dentro de la competencia mas genérica que tienen en materia de circulación de personas y vehículos, otorgamientos de carné de conductor y control y sanción de los infractores. Los subsidio en esta materia son otorgados inequitativamente.

La atención a las personas “en situación de calle”, a los “cartoneros”, a los asentamientos en villas de emergencia, y otras formas de indigencia y pobreza hacen necesario que los municipios cuenten con el manejo o la participación en políticas sociales y recursos que permitan atenderlos adecuadamente.

La ocupación indebida del espacio público necesitan de una autoridad comunal fuerte, con un auxilio eficaz de la fuerza pública.

La tenencia de animales en zoológicos, en casas o departamento y su tránsito por las vías o espacios públicos merece ser regulados por los municipios.

En materia de incendios y emergencias los bomberos profesionales o voluntarios deben depender de los municipios, como lo propusimos, sin éxito, en la Convención que dictó la Carta Orgánica de la Municipal de Córdoba en 1995; y los impuestos y el fondo del manejo del fuego, establecido por ley de la provincia de Córdoba, deben ir a las arcas comunales. Las provincias debe seguir con la tarea de formar bomberos y coordinar la acción de los mismos cuando los incendios excedan los radios municipales, aportando medios y recursos, como aviones, vehículos y otros elementos, que las unidades locales no disponen.

Los municipios deben tener mayor ingerencia en la autorización o no de casinos y locales juego en su jurisdicción, los horarios en que funcionan y todo lo que tiene que ver con control del juego, legal e ilegal. También deberían tenerlo en el control y registración de quienes no puede acceder a los locales de juego y rehabilitación de los que padecen ludopatía.

El consumo de tabaco, de drogas y  los problemas del alcoholismo cada día exigen una mayor participación de los municipios, especialmente en la prevención y rehabilitación.

Los servicios de cloacas han sido municipalizados en la ciudad de Córdoba.

A pesar de los avances de la tecnología informática, todavía depende de órganos administrativos o policiales con sede en la ciudad de Buenos Aires los trámites para obtener o renovar los documentos de identidad (como los DNI, cédulas de identidad y pasaportes), con la consiguiente demora y costo que ello significa, cuando los mismos debería hacerse en los Registros Civiles provinciales o municipales, si dispusieran de mayores atribuciones. A esto habrá que sumar los carné de conductor, cuando se nacionalice su otorgamiento y entre en vigencia el sistema de scoring.

El establecimiento de registros de uniones de personas del mismo sexo, de violadores (se acaba de dictar una ley provincial que lo crea) o de residentes recientemente arribados al municipio no son ni deben ser materia que deban regular los municipios.

En lo cultural los municipios deben estimular las actividades artísticas, y tener políticas conservacionistas, que tiendan a preservar lugares, edificios, obras y objetos históricos o expresiones artísticas que haya en su jurisdicción. Los museos, teatros y centros culturales, como los festivales y convenciones que se celebren, merecerán la atención de las autoridades comunales.

La educación política y cívica debe también ser materia de atención de los poderes municipales.

La educación inicial y de adultos, como la atención primaria y  prevención de salud deben ser atendidas por los municipios. La Municipalidad de Córdoba cuenta con 38 escuelas municipales primarias y para adultos.

La preservación del ambiente merecen políticas que extiendan y cuiden la forestación, los cursos de agua, los espacios verdes, parques, plazas, viveros, y que eviten la contaminación del aire, el agua, visual o sonora. La recolección, transporte y depósito de basura y de material tóxico, contaminante o peligroso para la salud de la población debe ser prudentemente regulado y gestionado.

El turismo es otra de los temas que no puede estar ausente en la agenda política de los municipios en los se desarrolle esta industria.

En los que haya una o varias empresas emblemáticas; como ocurre con ARCOR y otras complementarias, en Arroyito, o Aceitera General Dehesa, en la Municipalidad de General Dehesa, o cuando en los mismos se desarrollen actividades económicas, deportivas, culturales o religiosas significativas los respectivos municipios no podrán ser ajenos a los mismas y deben aportar para su mejor desarrollo y velar por los beneficios que pueda de las mismas obtener la comunidad.

CONCLUSIÓN

Aparece como indispensable, a 26 años de la recuperación de la Democracia Constitucional y en vísperas del Bicentenario, revisar el reparto federal de atribuciones, que le corresponden de las autoridades federales, provinciales y municipales, y de las administraciones y entes que la complementan, para que los servicios que prestan sean más eficaces, menos costos y mejor controlados. Ello hará necesario redistribuir mejor los recursos financieros.

Por todo lo dicho, y en aplicación del principio de subsidiariedad, los municipios y comunas deberán ampliar el campo de sus competencias, para lo que necesitarán ser provistos de recursos fiscales adecuados y suficientes.

El bien común a nivel municipal, y parafraseando a Jacques Maritain, hoy más que nunca nos exige: gobiernos que representen al pueblo, instituciones prudentes, normas justas, servicios públicos eficientes, condiciones fiscales sanas y suficientes, respeto por los recuerdos históricos -sus símbolos y glorias-, tradiciones vivas y resguardo de los tesoros culturales.

A ello hay que agregarle las necesidad de hacer carne las virtudes políticas como el sentido del derecho, la libertad, la prosperidad y el esplendor espiritual, la sabiduría hereditaria que opera inconscientemente en la rectitud moral, la justicia, la amistad, la felicidad, la virtud y el heroísmo de la vida de los vecinos.

Córdoba, diciembre de 2009.

ANEXO

CONSTITUCIÓN DE CORDOBA REFORMADA EN 1923

Artículo 157: Son atribuciones y deberes del gobierno municipal:

1º Dictar ordenanzas sobre plan edilicio; apertura o construcción de calles, plazas y paseos; uso de las calles o del subsuelo; seguridad e higiene de la edificación y construcción en general; tráfico y vialidad.

2º Velar por la salud pública, estética y comodidad; y establecer la vigilancia higiénica de los sitios de recreo, diversiones, espectáculos y demás lugares de reunión.

3º Efectuar directamente o por intermedio de particulares los servicios de barrido, eliminación de residuos, provisión de aguas potables, tranvías u otros servicios de igual naturaleza.

4º Acordar concesiones de uso de los bienes públicos sin carácter de exclusividad.

5º Disponer de instalaciones propias para la matanza de animales destinados al consumo y de edificios adecuados para mercados.

6º Asegurar el expendio de los artículos alimenticios, en las mejores condiciones de precio y calidad, organizando si fueren menester, la elaboración y venta municipal de los mismos.

7º Crear y fomentar establecimientos de cultura intelectual y física, especialmente escuelas de instrucción primaria, regidas por ordenanzas concordantes con las leyes provinciales de la materia, servicios de previsión y asistencia social.

(…)

CONSTITUCIÓN DE CORDOBA DE 1987 (TEXTO ORDENADO EN 2001)

Artículo 186. Son funciones, atribuciones y finalidades inherentes a la competencia municipal:

(…)

7. Atender las siguientes materias: salubridad; salud y centros asistenciales; higiene y moralidad pública; ancianidad, discapacidad y desamparo; cementerios y servicios fúnebres; planes edilicios, apertura y construcción de calles, plazas y paseos; diseño y estética; vialidad, tránsito y transporte urbano; uso de calles y subsuelo; control de la construcción; protección del medio ambiente, paisaje, equilibrio ecológico y polución ambiental; faenamiento de animales destinados al consumo; mercados, abastecimiento de productos en las mejores condiciones de calidad y precio; elaboración y venta de alimentos; creación y fomento de instituciones de cultura intelectual y física y establecimientos de enseñanza regidos por ordenanzas concordantes con las leyes en la materia; turismo; servicios de previsión, asistencia social y bancarios.

8. Disponer y fomentar las políticas de apoyo y difusión de los valores culturales, regionales y nacionales; en general. Conservar y defender el patrimonio histórico y artístico.

9. Regular el procedimiento administrativo y el régimen de faltas.

(…)

11. Regular y coordinar planes urbanísticos y edilicios.

(…)

CONSTITUCION DE TUCUMÁN DE 2006

Art. 134.- Sin perjuicio de las que correspondan a la Provincia, son funciones, atribuciones y finalidades de los municipios las siguientes: 1º) Gobernar y administrar los intereses públicos locales dirigidos al bien común. 2º) Nombrar y remover los agentes municipales, garantizando la estabilidad y la carrera administrativa. 3º) Realizar obras y servicios públicos por sí, por intermedio de particulares o con colaboración vecinal. 4º) Atender las siguientes materias: a) Salubridad. b) Asistencia social, salud y centros asistenciales. c) Higiene y moralidad pública. d) Ancianidad, discapacidad y desamparo. e) Cementerio y servicios fúnebres. f) Planes edilicios, apertura y construcciones de calles, plazas y paseos. g) Orden y seguridad en el tránsito, transporte urbano, público y privado. h) Uso de las calles, subsuelo y espacio aéreo. i) Control de la construcción, debiendo reglamentar y respetar los aspectos urbanísticos de desarrollo urbano. 5º) Disponer y fomentar las políticas de apoyo y difusión de los valores culturales regionales y nacionales en general. 6º) Conservar y defender el patrimonio histórico, arquitectónico y artístico. 7º) Proteger el medio ambiente. 8º) Fomentar la recreación, turismo y deportes. 9º) Garantizar los servicios bancarios y de previsión social. 10º) Prestar los servicios públicos que la Nación o la Provincia le transfieran en el futuro, con la asignación de los respectivos recursos. 11º) Regular el procedimiento administrativo, el régimen de adquisiciones y contrataciones y el régimen de faltas. 12º) Crear los órganos de policía con funciones exclusivas en materia de faltas. 13º) Controlar el faenamiento de animales destinados al consumo. 14º) Controlar mercados y el abastecimiento de productos en las mejores condiciones de calidad y precios. 15º) Establecer restricciones con arreglo a las leyes que rigen la materia. 16º) Cualquier otra función relacionada con los intereses locales dentro del marco de su Carta Orgánica o de la Ley de Municipalidades.