El debate de la reforma político electoral

Urna electoral

Urna electoral

Proceso Electoral del año 2015

– Duró 9 meses, 253 días y hasta 6072 horas: comenzó el 13 de marzo en el norte argentino y terminó el 20 de noviembre con el ballotage presidencial.

– Se votaron 30 de los 52 domingos que tuvo el año.

– En la elección a gobernador de Buenos Aires (PASO) participaron 10 fórmulas y 12 candidatos (FPV y FI presentaron 2 candidatos).

– Para las presidenciales de 2015 se presentaron 13 fórmulas presidenciales con sus precandidatos a legisladores nacionales y representantes al Parlasur.

– En 2015 se votó 6 veces en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires: en tres ocasiones para elegir jefe de gobierno (primaria, general y una eventual segunda vuelta) y en tres para presidente.

– Además de la Ciudad de Buenos Aires hay otras seis provincias que tuvieron elecciones desdobladas: Córdoba, Santa Fe, Neuquén, Tucumán, Chaco y Jujuy. En todas se repitió el mismo escenario: un mínimo de cuatro votaciones y máximo de seis.

– Otras provincias, como Corrientes y Santiago del Estero, recién eligen autoridades provinciales en 2017, por lo cual votaron en las nacionales.

Anuncio del gobierno del presidente Mauricio Macri

El Gobierno de Mauricio Macri prometió enviar al Congreso un proyecto de ley de reforma política electoral, para:

  • crear un ente autárquico que asuma las funciones de la Dirección Nacional Electoral, dependiente del Ministerio del Interior, Obras Públicas y Vivienda;
  • adoptar la Boleta Única Electrónica (BUE), usada en las últimas elecciones de Salta y de la Ciudad de Buenos Aires, provistas por el Magic Software Argentina (Grupo MSA), cuyo presidente es Sergio Angelini; y
  • unificar las fechas de las elecciones nacionales, provinciales y municipales, abolir las reelecciones para cargos ejecutivos y terminar con los sistemas electorales de sumatoria de votos.

Proyecto de ley del PE que propone:

  • BOLETA UNICA ELECTRÓNICA
  • ELIMINACIÓN DE COLECTORAS Y CANDIDATURAS MÚLTIPLES
  • DEBATE PRESIDENCIAL OBLIGATORIO
  • MAYOR CONTROL JUSDICIAL DEL FINANCIAMIENTO DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS
  • REGULA LA TRANSICIÓN
  • PASO: los votos se hacen dentro de una única alianza o partido,. No se eligen vicepresidentes de la Nación.

Omisiones del proyecto

  • No actualiza el número de diputados lo que incumple el art. 45 de la Constitución que establece que la cantidad de diputados de los 24 distritos electorales serán proporcionales a su población, lo que debería modificarse después de cada censo, y lo que desde hace década no se hace. Por eso Córdoba tiene 18 diputados, a pesar de tener mayor población que la Capital Federal, que tiene 25, y Santa Fe, que tiene 19.
  • Mantiene el mínimo de 5 diputados por distrito también es inconstitucional, cifra que debería ser de dos, como disponía originariamente la Constitución de 1853.
  • No adopta el voto de preferencia para las elecciones de diputados nacionales, permitiendo que los que sufragan puedan indicar alguno de los candidatos para que si tienen mayor número de preferencia pueda superar a los que se encuentran antes en la lista. Esto se parece al sistema que en1912 se estableció en la ley 8871, más conocida como Sáenz Peña, que admitía tachar y sustituir a los candidatos de la lista de diputados. La Constitución de Córdoba (Art. 78) lo establece pero nunca fue reglamentado; y la Carta Orgánica Municipal de Córdoba lo dispone para los concejales pero la reglamentación exige un mínimo del 3% de preferencias para que un candidato reemplace al que tiene antes en la lista, lo que hizo imposible su aplicación.
  • No modifico la dependencia de la Dirección Nacional Electoral del Ministerio del Interior, ni creó un ente autárquico lo que puede permitir que nuevamente sea manipulada por el gobierno o que dependa de un ministro que está participando de una elección, como ocurrió el año pasado cuando dicha dirección dependía del Ministro de Interior y Transporte Florencio Randazzo que al mismo tiempo era precandidato a presidente. La solución correcta hubiera sido que pasara a depender de la Junta Electoral Nacional, integrada por jueces, y de la Cámara Nacional Electoral, siguiendo la tradición argentina (Arts. 48 al 52 del Código Electoral Nacional – Ley 19.945 y sus reformas), y el ejemplo de Brasil. La mayor garantía de imparcialidad para evitar la injerencia del Ejecutivo o de los partidos es ponerla bajo la dirección de jueces.
  • No prevé reemplazar a la empresa multinacional española INDRA Sistemas S.A., que desde 1997 hace, a un alto costo, el servicio de diseño, planificación, desarrollo y operación del servicio de carga, procesamiento y difusión para el recuento provisional de resultados a nivel nacional y distrital —en el caso de simultaneidad de elecciones—, para las PASO y las elecciones de presidente, vicepresidente y legisladores nacionales conjuntamente con las elecciones legislativas provinciales que se realizaron de forma simultánea y la segunda vuelta de las elecciones Presidenciales, y tratar de que ese trabajo lo haga el Estado, bajo la supervisión de jueces, con lo que se votaría y se conocería resultados de las elecciones más rápido y sin necesidad de trasladar certificados y urnas. El software no debería ser de una empresa privada sino del Estado, como también ocurre en Brasil.
  • No deroga la ley Nº 26.774/12 que autorizó el voto obligatorio de los jóvenes de 16 y 17 años, eximiéndolos de sanciones si no lo hacen y de ser autoridades de mesa, siguiendo el fracasado intento que se inició en la Carta Orgánica de la Municipalidad de Córdoba en 1995, cuando se lo consagró, para las elecciones municipales, el voto optativo de los adolescente, No hay estadísticas sobre las últimas elecciones nacionales, pero en 2013 fueron incluidos junto a los mayores en los padrones en una proporción del 1,9 %; o sea podían votar unos 600 mil adolescentes. Pero en las elecciones municipales de Córdoba de 1999 se empadronaron sólo 1.200 jóvenes, en 2003 sólo 289; en la de 2007 se redujo a 39 y 337 se anotaron en 2011 y sufragaron sólo 108, sobre unos 60 mil que lo podrían haberlo hecho; y en 2015 se inscribieron solo 140, sobre un padrón general es de más de un millón de vecinos. Admiten este tipo de sufragantes: Cuba; Nicaragua; Ecuador; Irán -a partir de los 15 años-; Chipre, desde los 16; e Indonesia desde los 17. También lo permiten las Constituciones de Austria, Brasil, Bolivia, Ecuador; y Eslovenia -si trabajan en forma remunerada-. En Brasil en 2007 sufragaron el 1,91 % de electores de 16 y 17 años; en 2008 el 1,19%; en 2009, el 1,47% y el 2010 el 1,76%, o sea 2.391.093 votos 16 y 17 años sobre un total de 135, 6 millones.

BUE

Propone establecer la Boleta Única Electrónica para evitar que se sustraían de los cuarto oscuros las boletas múltiples y porque con este sistema se necesitan muchos fiscales de todos los partidos durante todo el día de la votación. La Boleta Única Electrónica, fue usada en los últimos comicios en Salta y la CABA, provista por Vot.ar, de la empresa, Magic Software Argentina S.A, GRUPO MSA, lo que significa dar un medio paso entre la boleta única de papel, experimentada en Córdoba (proyectada por primera vez el 16 de septiembre de 1959 por el diputado provincial demócrata cristiano Teodosio Pizarro y aplicada recién en 2011) y Santa Fe (utilizada también desde 2011), y la urna electrónica, que es la que deberíamos adoptar por ser la tecnología más eficaz y moderna empleada por las democracias con mayor cantidad de electores en el mundo (La India, Brasil y la muchos condados de EEUU). Las urnas electrónicas en Brasil ya permite identificar a los que votan con las huellas digitales (no hace falta llevar documentos de identidad) y al votar, sin boletas, se puede incluso expresar la preferencia por los candidatos a legisladores, lo que permite cambiar el orden de las listas. Urnas electrónicas con estos aditamentos es lo que nuestro país debería adoptar.

India

La República de la India tuvo en 1982 por primera vez voto electrónico en 50 de las 84 casillas instaladas en las elecciones de la Asamblea Legislativa de Kerala, un estado del sur caracterizado por ser el más alfabetizado. Pero el candidato que perdió, Shri A.C José, cuestionó ante la Corte Suprema de Kerala el uso de las Máquinas Electrónicas de Votación (EVMs por sus siglas en inglés) bajo el argumento de que ni el Representation of the People Act de 1951, ni el Conduct of Election Rules, de 1961 permitían el uso de máquinas electrónicas de votación en las elecciones en la India. El caso llegó a la Suprema Corte, que sostuvo que las EVMs no podían usarse en las elecciones si no eran contempladas expresamente en la ley por lo que declaró nula la elección (Election Commission of India 2009). En 2004 se logró que el 100% de los votos se emitiera de manera electrónica. India es la democracia más poblada del mundo con 1.210. 854. 977 habitantes, según el censo del 1/03/2011, por tener una tasa de analfabetismo del 39%, una esperanza de vida de 69.89 años. En 2004, el sistema fue utilizado por más de 600 millones de electores (Election Commission of India 2009). La votación electrónica representó un reto para las autoridades electorales pues factores como el costo de fabricación, la facilidad de uso para los electores analfabetos y parlantes de diversas lenguas, el traslado de las urnas a lo largo de un territorio de 3.287.590 km2 y a zonas rurales que no cuentan con servicios de electricidad, entre otros, llevaron al diseño de un sistema que pudiera responder a estas múltiples necesidades, sin que hubiera falla en los equipos.

La urna electrónica o máquina de votación electrónica (EVM), también conocida como tablero electrónico, reduce principalmente el costo de impresión de boletas electorales para un padrón de 714 millones de votantes. El costo es de aproximadamente 300 dólares estadounidenses por EVM, que incluye una Unidad de Control, la Unidad de Votación y una batería. El costo por máquina resulta relativamente bajo ya que éstas fueron manufacturadas por dos compañías del sector público, y con ello se consiguió el objetivo de ahorrar el gasto en impresión, almacenaje, transporte y seguridad, además del ahorro de personal en la capacitación de los escrutadores. La introducción de las máquinas de voto electrónico en las 688,000 casillas en 2004 produjeron un ahorro de 7,700 toneladas métricas del papel de seguridad utilizado para imprimir los votos, así como otros ahorros sustantivos de costos de transporte, almacenamiento y seguridad.

Brasil

En 1982, por primera vez, Brasil vivió una experiencia electoral con mecanismos de cómputo de voto electrónico. En las elecciones de 1996, 33 millones de electores usaron la urna electrónica. En 1998 dos tercios de los electores la usaron, pero su uso se implementó en todo el territorio en el año 2000. Desde entonces el sistema electoral brasileño se mantiene en constante evolución incorporando nuevas medidas para incrementar la eficiencia y garantizar la seguridad del sufragio y la elección en general.

Con más de 144 millones de electores, Brasil es la cuarta mayor democracia del mundo, en número de electores, después de la India, EUA e Indonesia. En las elecciones de octubre de 2014, en las que se eligió Presidente de la República, gobernadores de los Estados y sus vices, senadores, diputados federales y de los estados, votaron más de 115 millones de electores, en la primera ronda y más de 112 millones en la segunda. Hubo 451.000 mesas con 532.000 urnas electorales, incluyendo las que se usan para reemplazarlas. Hay 35 partidos políticos nacionales, no hay partidos locales. 40 millones de votantes usaron el registro biométrico (huellas digitales) para identificarse. Esto también se utiliza en Venezuela.

La Ley Electoral permite auditar el sistema de votación electrónica, antes, durante y después de las elecciones, lo que da credibilidad a todo el proceso. El fraude se previene, a través del bloqueo del número de la cédula; el mismo elector no puede votar más de una vez. La revisión de la carga de la información en la urna es controlada por los fiscales, antes de precintarse la misma. Emisión de una “cerésima” que es la lista de candidatos, con los votos a cero, en el inicio de la jornada electoral, lo que demuestra que no hay votos pre-registrados en la urna. Emisión de un boletín de la urna al término de la votación, en cinco copias. Desde éste año los fiscales pueden con su celular, fotografiar y enviar de inmediato a la central de su partido, con la suma o se puede hacer toda la fiscalización y la totalización final de los votos. Se eliminó el llamado “mapismo”, es decir el cambio de los datos de forma manual, porque es todo electrónico, entonces no se habla de votos, no se canta, es todo electrónico, para evita fallos humanos. En el Amazonas, los indígenas votan en urnas electrónicas y los resultados se transmiten por satélite, por eso son los primeros resultados que llegan a la capital, Brasilia, y los primeros en ser computados en la elección nacional.

Fecha, sistemas electorales y reelección.

La simultaneidad de las elecciones provinciales y municipales en una misma fecha es un buen propósito, pero es una decisión que habría que concertarla por una ley convenio con las provincias y los municipios. No estaría mal que alguna de estas elecciones no se hicieran en el mismo año, como ocurre en las provincias de Santiago del Estero (2016) y Corrientes (2017), y en algunos municipios, como el de Río Cuarto (2016), que en su Carta Orgánica así lo han establecido.

Pero en esa misma concertación habría que acordar también el terminar con las reelecciones en los cargos ejecutivos, provinciales y municipales, y con los sistemas electorales tramposos como el de las llamadas “ley de lemas y de sublemas”, de “listas colectoras”, “espejo”, de “sumatoria de votos”, o el de “acople”, como el empleado en las recientes y escandalosas elecciones de Tucumán, donde se registraron 503 partidos políticos, se presentaron 25.467 candidatos, y donde el candidato Juan Manzur lucía en 50 de los 80 acoples en los que podía optar el votante. En Formosa de las 78 boletas que había en 54 estaba el reelecto candidato a Gildo Infrán, que es gobernador desde 1995. En Santa Cruz Eduardo Costa fue votado por el 41,6%, pero la ley de lemas la gobernadora electa fue Alicia Kirchner que obtuvo 34,4%.

Ello se practica en Brasil y en otros países y obliga a los candidatos a hacer campaña electoral y depender más de los que lo votan de aquellos que confeccionan las listas, como ocurre en la actualidad.

Voto por correo, en cárceles y fuera del país

Es necesario establecer el voto por correo u otras modalidades de sufragar, incluso por Internet, para aquellas personas privadas de su libertad, para los que no puedan asistir en la fecha de los comicios a emitir su voto, para discapacitados o para los que se encuentran viviendo o prestando servicio a la Nación fuera del país.

En Estados Unidos se usa el voto por correo para lo que no lo pueden hacerlo el día de las elecciones, y por internet para los militares que prestan servicio en el exterior.

Otros temas

Quedan en el tintero algunos temas conexos que merecería un largo tratamiento como el depurar los padrones, las PASO, las consultas populares, los partidos políticos, las alianzas, el financiamiento de la política, la veda, los debates de los candidatos, el uso de la cadena oficial, redes sociales y los medios de comunicación del Estado y la comunicación en general, etcétera, que podríamos desarrollar y discutir en otra oportunidad.

A 200 años de la Declaración de nuestra Independencia, a 163 del dictado de la Constitución, a 100 años de la primera elección regida por la Ley Sáenz Peña y a 33 de haber recuperado la Democracia, se impone no sólo resolver algunos defectos o abusos que se han producido en las últimas elecciones, sino que se hace necesario abrir un debate para hacer una reforma electoral de fondo, que sirva para rehabilitar la política y para que el pueblo se sienta mejor representando.

Sobre este propósito es bueno recordar a Esteban Echeverría cuando decía que la: “Democracia no es una forma de gobierno, sino la esencia misma de todos los gobiernos republicanos o instituidos para el bien de la comunidad (…). La democracia es el régimen de la libertad fundado en la igualdad de clases.”

Córdoba, Agosto de 2016.

El Poder Legislativo, presentación para la Universidad de Mendoza

Legislatura de Mendoza

Legislatura de Mendoza

PROGRAMA:

  1. Antecedentes. II. Organización e historia. III. Cámara de Diputados: Número. Requisito para serlo. Juramento. Duración del mandato. Autoridades. Elección. Iniciativa de leyes. Sanciones y no incorporación. IV. Senado: Historia. Requisitos. Autoridades. Bloques y comisiones. Atribuciones. Tratados y convenios. V. Disposiciones comunes de ambas cámaras:  Bloques. Prohibiciones. Juez de la elección, derechos y títulos. Reglamentos. Sanciones. Leyes secretas. Quorum y votaciones. Interpelación e informes. No integran el Congreso. Remuneración. VI. Procedimiento de aprobación y sanción de las leyes: Proyectos. Sanción. Veto. Tipo de leyes, Caducidad de proyectos. Fórmula. Inconstitucionalidad de la sanción del Código Civil y Comercial. VII. Sesiones del Congreso: Tipo de sesiones. Sesiones separadas y conjuntas. VIII. Juicio Político. Causales y funcionarios. Procedimiento. IX. Privilegios. X. Atribuciones. Roles. Historia. Constitución vigente. Sistematización. XI. Transferencia de atribuciones al Poder Ejecutivo. XII. Auditoría General de la Nación. XIII. Defensor del Pueblo. XIV. Conclusiones.
  2. ANTECEDENTES

La Constitución de 1853 creó, un Congreso, como la institución más importante de la República, integrado por una Cámara de Diputados y unSenado, al que invistieron con el carácter de Poder Legislativo, dentro de un Gobierno Federal integrado también por un Poder Ejecutivo, como se le llamó a la Presidencia, y por un Poder Judicial, organizado con una Corte Suprema y demás tribunales inferiores federales.

Este órgano es la institución emblemática de “la forma representativa y republicana de gobierno” que adopta la Constitución (art.1º). Nuestro régimen político, que generalmente se lo identifica como “presidencialista”, debería clasificárselo mejor con la denominación de “congresional”, como lo hizo, Woodrow Wilson en su célebre libro “El gobierno congresional”, que publicó en Boston en 1885, referido a la Constitución de EEUU, y donde comparaba el gobierno allí establecido con los de los sistemas parlamentaristas que habían en Europa. Los “padres fundadores” de Filadelfia al establecer un gobierno dividido en tres poderes, como lo había ideado en el “Espíritu de las leyes” Montesquieucambiaron un sistema de gobierno concentrado en un sólo órgano, el “Congreso Continental”, unicameral, establecido en los Artículos de Confederación y Unión Perpetua, aprobado el 15 de noviembre de 1777 y ratificado el 9 de julio de 1778, por otro desconcentrado, donde la novedad no era tanto el Congreso bicameral, que era el Poder Legislativo, sino el Ejecutivo presidencial y el de los tribunales de justicia, elevados a la condición de Poder Judicial, a los que luego, merced a la doctrina del caso “Marbury versus Madison” (1803), asumirán además la función de controlar la constitucionalidad de las leyes y actos de gobierno.

Como quedó claro en la polémica entre Juan Bautista Alberdi y Domingo Faustino Sarmiento el modelo de Constitución norteamericana fue adaptado a nuestra realidad y no fue una mera copia. En lo que hace al Congreso había una diferencia histórica fundamental que marca la primera diferencia, nuestro país no tuvo tradición parlamentaria antes de separarse de España en 1810 y ello implicó, por un lado, iniciar una nueva experiencia en materia de gobierno y, por el otro, adoptar como propia la tradición parlamentaria inglesa y norteamericana en el funcionamiento de nuestro Poder Legislativo. Por esta razón es que la Declaración de la Independencia, aprobada en Tucumán el 9 de julio de 1816, no alegó, como la Norteamericana, que el Rey no había respetado las Legislaturas coloniales, ni las leyes por ellas aprobadas, ni que la Corona había ordenado pagar impuestos sin que el pueblo los aprobase a través de sus representantes, ya que las mismas no existieron en estas tierras. Dichas asambleas se crearon América del norte no bien los colonos europeos arribaron y se establecieron en el nuevo continente, y alimentaron una tradición parlamentaria en la que las leyes, especialmente las que ordenaban el pago de tributos, eran de su estricta competencia. Esto último fue lo que desconoció la Corona Británica y fue motivo de agravio en la Declaración del 4 de julio de 1776.

Nada de esto existió en nuestras tierras en la organización de la administración española antes de 1810. Las primeras asambleas que se reunieron, en lo que es hoy el territorio argentino, fueron los cabildos abiertos, lo que ocurrió en las vísperas de la revolución, como los que se convocaron en Buenos Aires con motivo de las invasiones inglesas (1806 y 1807) y, especialmente, el del 22 de mayo de 1810, donde se sentó el principio, expuesto Cornelio Saavedra: “(…) que no quede duda que es el pueblo el que confiere la autoridad y el mando”. Después de la Revolución de Mayo se reunieron varias asambleas constituyentes y legislativas que pretendieron, primero, declarar la independencia, y dictar, luego, una Constitución que organizara esta nueva sociedad política, entre las más importantes cabe recordar: la Soberana del año XIII, que abolió la esclavitud y aprobó normas de materia constitucional; la en Tucumán en 1816 que declaró la independencia, que al año siguiente se trasladó a Buenos Aires y dictó la Constitución de 1819, que nunca tuvo vigencia; y la de 1824 que dictó la Constitución unitaria de 1826, rechazada por los pueblos. También hay que recordar las legislaturas creadas en los primeros estatutos o reglamentos, como la Junta Conservadora del de 1811; la Junta de Observación de 1815 y las legislaturas creadas por las constituciones provinciales, que secundaron a los gobernadores caudillos, que cubrieron el ciclo que va desde 1820 hasta el Acuerdo de San Nicolás de los Arroyos, del 31 de mayo de 1852, que convocó a la Convención de Santa Fe de 1852, que al año siguiente dictó la Constitución.

Las frustradas constituciones de 1819 y 1826 y los proyectos de constituciones propuestos por Juan Bautista Alberdi, Pedro de Ángelis y José Benjamín Gorostiaga esbozaron diseños de Congreso que intentaron adaptar el modelo de Filadelfia y sirvieron de antecedentes al texto aprobado en 1853 por los constituyentes de Santa Fe.

La Constitución Nacional regula al Poder Legislativo, en la Sección Primera, del Título Segundo, de las Parte Segunda, en 5 capítulos, 39 artículos -sobre 107 que tiene toda la Constitución- y 2540 palabras –sobre 7195 que tenía el texto completo -, lo que importa más de un tercio del mismo. La Constitución vigente actualmente, con las reformas de 1860, 1866, 1898, 1957 y 1994, dedica 43 de sus 129 artículos, en 7 capítulos, al Poder Legislativo, lo que representa, también, un tercio de su articulado. La de Estados Unidos le dedica el primero y más extenso de sus siete artículos al Poder Legislativo, o sea al Congreso, el que se compone de diez secciones y contiene 2.388 sobre 4613 palabras que tiene todo el texto aprobado en Filadelfia , o sea que más de la mitad del mismo está dedicado al Congreso. Trece de las veintisiete enmiendas a la Constitución -la XIIIª, XIVª, XVª, XVIª, XVIIª, XVIIIª, XIXª, XXª, XXIª, XXIVª, XXVª, XXVIª y XXVIIª- se refieren a atribuciones del Congreso.

La reforma de la Constitución de 1949 y la del Estatuto Fundamental, del 24 de agosto de 1972, también modificaron artículos referidos al Congreso, pero se aplicaron sólo en el corto tiempo en que tuvieron vigencia. La primera hasta 1956, y, la segunda, sólo para las dos elecciones que tuvieron lugar en 1973 para la constitución de los poderes constitucionales que sucedieron al gobierno de facto; y no se mantienen en el texto actualmente vigente.

  1. ORGANIZACIÓN E HISTORIA

El Congreso, según la Constitución Nacional, se compone de una Cámara de Diputados, que representa al pueblo de la Nación, y un Senado, integrado por tres senadores por cada provincia y la Capital Federal, con un voto cada uno. Los diputados son elegidos en forma directa por el pueblo de las provincias y la Capital Federal, “considerados distritos electorales de un solo estado” y en una cantidad proporcional a sus habitantes.

La Constitución de Estados Unidos el Congreso tiene una Cámara de Representantes, similar a la que aquí llamamos de Diputados (Art. I Sección I); y un Senado donde están representados con dos senadores por cada uno de los 50 estados, que votan individualmente, sin que la Capital tenga senadores (Art. I Sección III, 1). Las constituciones de 1819 y 1826 previeron un Congreso compuesto de una Cámara de Representantes(en los proyectos de Alberdi, De Ángelis y el de Gorostiaga le llamaron de Diputados) y un Senado. En el proyecto de Alberdi se aclaraba, además, que “Cada diputado representa a la nación, no al pueblo que lo elige” (art. 61), lo que hubiera sido bueno que se hubiera incorporado al texto de Santa Fe.

Las primeras leyes dictadas, ya vigente la Constitución, las sancionó la propia Convención Constituyente de Santa Fe que sesionó hasta el 7 de marzo de 1854, porque estaba habilitada para ello por el Acuerdo de San Nicolás. Pueden recordarse “la de capitalización de Buenos Aires, de libre navegación de los ríos, la que instituyó el estatuto de hacienda y la de tarifa de la aduana, “protectora de nuestras nacientes industrias” como la llaman a las últimas”. El primer Congreso se instaló en Paraná, en un edificio de calle Representantes, el 22 de octubre de 1854, y sesionó en esa ciudad capital de la Provincia de Entre Ríos, que había sido federalizada, hasta el 30 de setiembre de 1861, y en el mismo se dictaron 292 leyes, la primera, el 5 de noviembre de 1854, y, la última, el 29 de setiembre de 1861. En esta etapa no hubo congresistas de la Provincia de Buenos Aires, porque ésta estaba separada de la Confederación.

Luego de la batalla de Pavón, del 17 de setiembre de 1861, el Congreso se instaló en la ciudad de Buenos Aires, donde comenzó a sesionar el 25 de mayo de 1862, en la sede de la Legislatura provincial de calle Perú 272 y se trasladó en 1864 al edificio de calle Victoria 318 al 330 -hoy Hipólito Yrigoyen (donde desde 1971 tiene su sede la Academia Nacional de Historia, dentro del Edificio que fuera el Banco Hipotecario Nacional)-, y desde el 12 de mayo de 1906 funciona en el actual edificio. Las leyes que sancionó desde que se trasladó a Buenos Aires hasta ahora fueron más de 27.800, pero se las comenzó a numerarla desde la número 1, como si no hubiera existido el Congreso con sede en Paraná. Algunas de estas leyes no siguieron la numeración corrida, como la 240 ½, la 750 ½, la 751 ½, la 755 ½, la 755 ¾, la 1.116 ½, la 12.832 ½ (Ley que tuvo a su vez otro número, el 12.886). El Congreso permaneció hasta ahora en la ciudad de Buenos Aires, salvo el interregno entre el 8 de junio hasta el 21 de setiembre de 1880, que estuvo en Belgrano, que entonces eran un municipio de la provincia de Buenos Aires, distinto a la ciudad de Buenos Aires.

A poco de ser inaugurado el actual edificio del Congreso el presidente José Figueroa Alcorta, disgustado con la mayoría de los legisladores de ambas cámara que no aprobaban el presupuesto, por decreto del 25 de enero de 1908, firmado en acuerdo de ministros, clausuró las sesiones extraordinarias a que estaba convocado el Congreso y retiró todos los asuntos que estaban a su consideración, lo que se le fue comunicado a ambas cámaras, y ante el intento de reunirse las mismas para desconocer lo dispuesto en dicho decreto, el Poder Ejecutivo dio orden al jefe de policía de la Capital, coronel Ramón L. Falcón, de ocupar el edificio del Congreso, con instrucciones de no permitir el ingreso de ningún diputado o senador, lo que se hizo el día 27 de enero de 1908, con la asistencia de cien hombres del cuerpo de bomberos al mando del coronel José Calaza. Esto motivó una querella del senador Manuel Láinez, a quién se le había impedido ingresar al edificio del Congreso, en la que se acusó de desacato al coronel Calaza, la que fue resuelta por el juez federal H. Rodríguez Larreta el 19 de noviembre de 1908 y en su decisión, confirmada luego por la Cámara Federal de la Capital, declaró que ninguna autoridad pública tenía por ley la facultad de ocupar por la fuerza el edificio del Congreso ni impedir a los congresistas ingresar al mismo, que el local estaba sometido a sus autoridades y que ninguna fuerza pública podía instalarse en él, sino a requerimiento de sus autoridades, ni sustraerse en su interior a las órdenes y al control de las autoridades del Congreso.

El Palacio Legislativo, lamentablemente, ha estado muchos años cerrado entre 1930 y 1983, como bien recuerda Carlos María Bidegain, quién contabilizó 23 años, 2 meses y 18 días en que el Congreso estuvo clausurado, por decisión de los gobiernos militares. Es más, Juan José Sebreli recuerda que “Una constante de los golpes militares desde 1930 hasta 1966 fue el intento -nunca logrado- de sustituir el sistema parlamentario por el corporativo; todos ellos tuvieron el mismo carácter fascistizante (…)” y cita como mentores de esta absurda intensión a los ideólogos nacionalistas Leopoldo Lugones y Carlos Ibarguren.

Lamentablemente los presidentes de la República que más influyeron en la vida política argentina del siglo XX, y que lideraron los dos partidos políticos más importantes de nuestra historia: la Unión Cívica Radical y el Partido Peronista, luego llamado Justicialista, no fueron muy respetuosos del Congreso. Recuerda Sebreli que: “Yrigoyen sustituyó el fraude electoral de los conservadores por la intervención a las provincias opositoras; en su primera presidencia hubo veinte intervenciones, quince de ellas por decreto y sin injerencia del Poder Legislativo Menospreció al Congreso, donde nunca puso un pie, ni siquiera para inaugurar sus sesiones, y se negó a que sus ministros asistieran a las interpelaciones del Poder Legislativo Durante el último año de su segunda presidencia, el Congreso casi no sesionó.” Durante el gobierno de Juan Domingo Perón, según el mismo autor, “el Congreso carecía de toda autonomía, los parlamentarios oficialistas -que eran mayoría- no hacían sino transmitir las directivas emanadas del Poder Ejecutivo, en algunos casos hasta debían leer discursos preparados por los ministerios. En cuanto a la minoría opositora, su libertad de expresión estaba muy acotada, se cerraban los debates cada vez que iban a intervenir. Las disposiciones legales sobre desacato obligaban a los legisladores radicales a salir del Congreso para huir al Uruguay, y el presidente del bloque radical, Ricardo Balbín, estuvo cerca de un año en prisión. La reforma constitucional de 1949 cercenó aún más los derechos del Legislativo, privándolo de la facultad de interpelar a los ministros.” La reforma electoral que reimplantó el sistema uninominal por circunscripciones, merced al diseño amañado de estas, produjo una drástica reducción de los diputados que por Capital Federal el partido opositor de entonces, la Unión Cívica Radical. De 44 diputados que tenía cuando se renovó la Cámara en 1948/9 contra 111 del Partido Peronista, pasó a tener 14 en 1952/3 -contra 135- y 12, en 1955, contra 139 del oficialismo.

III. CÁMARA DE DIPUTADOS

La Constitución argentina trata, en 19 artículos y una disposición transitoria, acerca de La Cámara de Diputados en el primer capítulo, artículos 45 al 53, de la Sección primera, denominada “Del Poder Legislativo”,  que está ubicada en la segunda parte de su texto, dedicada a las Autoridades de la Nación. Los artículos 39, 40, 44, 59, 84, 99 inciso 5, 118 y la Disposición Transitoria Decimocuarta se refieren, también, a este Cuerpo, y a los diputados se los menciona en los artículos 67, 69, 74 a los diputados. En la Constitución de EEUU, la Cámara de Representantes, que equivale a la nuestra de Diputados, integrada por representantes, es reglada por el artículo I, Sección 2

Número 

Los diputados, según la Constitución de 1853, eran uno por cada veinte mil o fracción que no baje de diez mil habitantes (art.33º), lo que se modificó en la reforma de 1898 por uno cada treinta y tres mil o fracción que no baje de dieciséis mil quinientos, y se autorizó al Congreso a que por ley ajuste de estas cifras después de cada censo, pudiendo aumentar pero no disminuir la base expresada para cada diputado. En la reforma de la Constitución de 1949 se estableció la proporción de uno cada cien mil o fracción que no baje de cincuenta mil (art.42). Hoy es de uno por cada 161.000 o fracción que no baje de 80.500, con un mínimo de 5 diputados por distrito (ley 22.847 de 1983). Este mínimo es inconstitucional ya que altera la base de representación establecida en la Constitución. Una doctrina muy autorizada entiende que el mínimo debería ser dos, como estableció la Constitución en la cláusula transitoria, todavía incorporada al texto constitucional, del art. 34º, hoy 46, criterio que, en su momento, siguió también la ley 15.264 de 1959. El proyecto de Alberdi, en cambio, establecía que “(…) ninguna provincia dejará de tener un diputado al menos” (art. 63). Después de los censos de 1991, 2001 y 2010 no se redistribuyeron el número de diputados de cada distrito, por eso Córdoba sigue teniendo 18 diputados, a pesar de que su población es mayor que el de la Capital Federal, que tiene 25, y Santa Fe, que tiene 19.

En la Constitución de EEUU “Los representantes (…) se repartirán entre todos los estados que compongan la Unión, en proporción al número respectivo de sus habitantes, el cual se determinará agregando al número total de personas libres, entre las que se comprende a las que están obligadas al servicio por cierto número de años, y se excluye a los indios que no pagan contribuciones, las tres quintas partes de todas las demás” (Art. I Secc. II 3). Esto último se refería a los esclavos, que serán constitucionalmente liberados por la Enmienda XIIIª de 1865, después de la guerra de secesión. En este país el número de representantes es desde 1911 de 435, con mínimo de uno por estado (Art. I Secc. II 3). Actualmente en esta Cámara que preside Paul Ryan  (R) tienen sólo uno los Estados de Alaska, Dakota del Norte, Dakota del Sur, Delaware, Montana, Wyoming y Vermont. 

El artículo 34º asignó a la Capital y a la provincia de Buenos Aires seis diputados a cada uno (en el art. 38 de la reforma de 1860 se unificó en doce para la Provincia de Buenos Aires, ya que por el art. 3 la ciudad dejó de ser capital); seis a Córdoba; cuatro a Corrientes y Santiago del Estero; tres a Tucumán, Salta, Catamarca y Mendoza; y a Santa Fe, San Juan, Entre Ríos, La Rioja, San Luis y Jujuy dos a cada uno (art. 34º). Desde 1854 el número de integrantes de la cámara fueron 38, en 1866 se incorporaron los diputados de provincia de Buenos Aires y el número aumentó a 50, en 1873 subió a 86, a 120 en 1898, a 158 en 1920, descendió a 155 en 1953, volvió a subir a 187 en 1958, a 192 en 1960, en 1973 se aumentó a 243, a 254 en 1983 y 257 a partir de 1992, porque se creó la Provincia de Tierra del Fuego, Malvinas e islas del Atlántico Sur.

Requisitos para serlo

Para ser diputados se requiere haber cumplido la edad de veinticinco años (según la Constitución de 1826 y los proyectos de Alberdi y De Ángelis; la de 1819 exigía 26), y tener cuatro años de ciudadanía (o sea nacionalidad) en ejercicio (art.36º). En la reforma de 1949 se le agregó “(…) los argentinos nativos y diez los naturalizados(…)” (art.43). En la reforma de 1860 se incorporó, la frase: “(…) ser natural de la provincia que lo elija o con dos años de residencia inmediata en ella” (art. 40º). En la de USA se exige a los representantes tener 25 años de edad, 7 de ciudadanía y ser habitante del Estado que lo elige, al tiempo de la elección (Art. I Secc. II 2). De Ángelis requería en su proyecto, también, que tuviera ingresos de “(…)un valor de cinco mil pesos metálicos, o su equivalente en moneda corriente, en bienes raíces, o el ejercicio de alguna profesional liberal, o de una industria u ocupación que honren y no degraden al que la ejerza.” (Art. 30). Hubo casos de incorporación de diputados que no tenían 25 años como ocurrió con Joaquín V. Gonzalez (1886), Ramón J. Cárcano (1884) y Antonio de Tomaso (1914).

Juramento 

El Reglamento de la Cámara baja autorizan cuatro fórmulas para el juramento de los diputados cuando ingresan al Cuerpo: por Dios, la patria y los Santos Evangelios; por Dios y la Patria; por la Patria; o sin invocación alguna (art. 10).

Duración del mandato

Duran cuatro años en su mandato, son reelegibles (art.38º) y se renuevan por mitades cada dos años, como en las Constituciones de 1819 (art. VI) y de 1826 (art. 16), pero en la de 1949 se aumentó a seis y con renovación por mitades cada tres años (art.44). En Estados Unidos duran dos, son reelegibles y se renueva toda la Cámara en una misma elección. Las 23 provincias y  Capital Federal tiene diputados, en proporción a la cantidad de sus habitantes. En USA, en cambio su capital, fundada en 1800, nunca eligió representantes, pero tiene un delegado Distrito de Columbia, Washington, desde, elegido por el pueblo, con mandato por dos años, con voz, pero sin voto, como lo tienen también: las Islas Vírgenes, Samoa, Islas Mariana del Norte y Guam. Puerto Rico tiene un comisionado, con voz y sin voto, pero que dura cuatro años.

Autoridades

La Cámara de Diputados está presidida por un Presidente –actualmente Emilio Monzó-, elegido de entre sus miembros, junto a los Vicepresidentes Primero, Segundo y Tercero, según establece el actual Reglamento, y tiene tres Secretarios, el Parlamentario, el Administrativo y el de Coordinación operativa, y tres Prosecretarios, que no son diputados. La House of Representatives de USA está presidida, en cambio, por un Speaker, como la Cámara de los Comunes del Parlamento inglés, designado también por la Cámara, de entre sus miembros (art. I Secc. II 5), el que nombra a su sustituto cuando está impedido para ejercer su cargo.

El Reglamento crea, además, comisiones asesoras permanentes -que actualmente son 45-; especiales y una de labor parlamentaria, integrada por la Mesa Directiva de la Cámara y los presidentes de los bloques legislativos. Por decisión constitucional (arts. 99 inciso 3 y 100 incisos 12 y 13 de la Constitución modificada en 1994), legislativa o por resoluciones conjunta de ambas cámaras se crearon comisiones bicamerales, como la Bicameral Permanente (hasta ahora no designada ni reglamentada), la Comisión Mixta Revisora de Cuentas, la de control de las privatizaciones, la deAdministración de la Biblioteca, entre otras. En USA la Cámara de Representantes tiene en el 107ª. Congreso (año 2001) 19 committee, que a su vez tienen en su seno varios subcommittes.

Elección

La elección de los diputados es, según la Constitución, “a simple pluralidad de sufragios” (art. 33º), lo que se interpretó entre 1854 hasta 1912 que se trataba del sistema electoral de lista completa, o sea que cada partido o fracción política presentaba una lista de tantos candidatos como vacantes había en el distrito, y la que obtenía mayor cantidad de votos elegía a todos sus integrantes. En 1912 se dictó la ley 8871, más conocida como Sáenz Peña, que estableció el sistema electoral de voto restringido, por el que cada partido presentaba una cantidad igual a dos tercios de candidatos para las vacantes a cubrir y el que obtenía la mayor cantidad de sufragios elegía a todos sus candidatos y la que obtenía la segunda mayoría se llevaba el resto, con la variante que los electores podía tachar en las boletas electorales a algunos de los candidatos y sustituirlos por otros, incluidos en alguna otra boleta oficializada.

Entre 1902 y 1904 por ley 4161 se adoptó el sistema de voto uninominal y por circunscripciones, el que se volvió a establecer en 1951, según ley 14.032, reformada en 1953 por la 14.292, pero con la variante que los distritos de Capital Federal, Buenos Aires, Córdoba, Entre Ríos y Santa Fe se dividían por la cantidad de diputados que tenían que elegir menos uno (luego se lo aumentó a dos), los que eran adjudicado a las minoríasque habían tenido mejor votación en las circunscripciones.

En 1958 se volvió a la ley Sáenz Peña, pero desde las elecciones de 1963 se emplea el sistema proporcional D’Hondt, por el que cada lista de partido o alianza electoral presenta candidatos por el número de vacantes que hay que llenar en el distrito, las que se distribuyen proporcionalmente al número de votos obtenidos, a partir de un piso del tres por ciento de los sufragios emitidos válidos, dividiendo los votos de cada lista tantas veces como la cantidad de bancas debe ser cubiertas. Los resultados, de mayor a menor, sirven para asignar los cargos vacantes de cada lista hasta cubrirlos a todos. Esto permitirá saber el número de asientos que corresponden a cada lista. El resultado de la asignación de escaños en la Cámara se puede verificar si se divide la cantidad de votos obtenidos por cada partido por la cifra que sirvió para asignar la última banca en disputa, denominada “cifra común repartidora”, operación que dará la cantidad de diputados que corresponde a cada lista de candidatos. En USA se usa el sistema de voto uninominalpor circunscripciones. El diseño de las circunscripciones ha suscitado conflictos y sentencias judiciales, que han tratado de combatir los dibujos caprichosos de los mismos, para favorecer o perjudicar a alguno de los partidos, práctica que se denomina gerrymanderig, por un gobernador de Massachusetts, Elbridge Gerry, que en el siglo XIX los trazaba en forma de salamandra. En Argentina se dibujaron las circunscripciones de esta forma durante la segunda presidencia de Perón, para disminuir la representación de la UCR.

Aunque no está previsto en la Constitución, en la segunda mitad del siglo XX se estableció por ley que deben elegirse suplentes, además de los titulares de las bancas, que son los que le siguen en orden de lista como titulares de la misma, y, agotada ésta, se continúa con la lista desuplentes, que los partidos o alianzas electorales presentan en las elecciones junto a la de titulares. Los diputados suplentes se incorporan en caso que queden vacante en forma definitiva las bancas (art. 164 del Código Electoral, Ley 19945), pero el artículo 21 del Reglamento Interno autoriza a la Cámara a incorporarlo transitoriamente cuando los titulares tengan licencias, lo que nunca ocurrió hasta ahora. El proyecto De Ángelis decía: “Cada provincia nombrará un diputado suplente para reemplazar a los que, por algún accidente, dejaren su puesto vacío” (art. 27). La Constitución dice que en caso de vacante el Gobierno de Provincia o de la Capital hace proceder a la elección de un nuevo miembro (art. 39º hoy 51), en forma similar a lo que dispone la norteamericana (art. I Secc. II 4).

Las mujeres integran el Congreso en Argentina desde 1952, en que se incorporaron 23 diputadas y 6 senadoras, lo que era el 15% y el 20 % respectivamente de la totalidad de miembros de cada cámara, como consecuencia de la ley de voto femenino que se aprobó en 1947. La ley 24.012 de 1991, reglamentada por el Decreto 1246 del año 2.000, estableció el llamado “cupo femenino”, por el que las listas de candidatos deben tener al menos un treinta por ciento de representante de alguno de los sexos (las mujeres eran entonces sólo el 6% de la Cámara baja). En la reforma de la Constitución 1994 se declaró “la igualdad real de oportunidades entre varones y mujeres para el acceso a cargos electivos y partidarios se garantizará por acciones positiva en la regulación de los partidos políticos y en el régimen electoral” (art. 37).

Iniciativa de leyes

La Cámara de Diputados tiene la iniciativa en el tratamiento y aprobación de las leyes sobre contribuciones y reclutamiento de tropas (art. 40º); igual que en el proyecto de Alberdi (art.65); en la de 1919 la tenía en materia de contribuciones, tasas e impuestos (art. VII) y en la de 1826 en la imposición de contribuciones (art.18). Después de la reforma de 1994 recibe, también, los proyectos de ley que por iniciativa popular se presentan al Congreso (art. 39 de la Constitución reglamentado por ley 24.747) e inicia el trámite para someter a consulta popular vinculante a proyectos de leyes (art. 40).

En nuestro país el Congreso sanciona anualmente la ley de presupuesto, que se elabora según el procedimiento fijado en la ley de Administración Financiera 24.156, vigente desde enero de 1993, y de acuerdo con la ley complementaria de presupuesto 11.672. El Jefe de Gabinete tiene que mandarlo al Congreso el 15 de setiembre de cada año. En Estados Unidos “(…) el Congreso no aprueba una ley de presupuesto (…)” sino que dicta trece resoluciones que “(…) aprueba autorizaciones para gastar” que contienen los presupuestos que financian los programas de las distintas áreas del Gobierno federal. “Cada cámara cuenta con un comité de apropiaciones, cuya creación data de 1865, y un comité de presupuesto creado en 1975. El comité de presupuesto es responsable de preparar la resolución conjunta que fija el gasto máximo para 18 categorías funcionales. Dentro de cada comité de apropiaciones funcionan 13 subcomités para distintas áreas del gasto público.”

Sanciones y no incorporaciones 

La Cámara de Diputados aplicó las siguientes sanciones a sus integrantes: de apercibimiento el 19 de mayo de 1993 al diputado por Luis Saadi; de suspensión a los diputados H. Cambareri el 24 de agosto de 1988 y a Eduardo Varela Cid el 18/19 de abril de 1995 y de expulsión a Angel Luque el 18/19 de abril de 1991.

El 1º de diciembre de 1999 la Cámara resolvió no incorporar al diputado Antonio Domingo Bussi, elegido por 100 mil votos en la provincia de Tucumán el 24/10/99, a pesar que ni la oficialización de la candidatura, ni el comicio, ni el resultado electoral, ni el diploma que se le expidió fueron impugnados ante la Junta Electoral. El 10/5/00 la Cámara rechazó el diploma invocando el art. 64 de la CN, que “(…) en nombre de la Constitución de la Nación Argentina, en nombre de la justicia universal, en nombre del “nunca más” y en nombre de la propia dignidad de esta Cámara y de sus integrantes, solicitamos a nuestros pares que se rechace el diploma del diputado electo Antonio Domingo Bussi”. En su reemplazo fue incorporado su hijo Ricardo Argentino Bussi, otro miembro de su partido.

Bussi padre interpuso amparo que fue rechazado en primera y segunda instancia por tratarse de una “cuestión política no justiciable”, La Corte Suprema de Justicia el 11 de octubre de 2001 revocó esta sentencia, y declaró el caso justiciable, fundado en el fallo “Powell versus Mc Cormack” de la Corte Suprema de Justicia de los Estados Unidos. Bussi nunca se incorporó a la Cámara.

Luis Abelardo Patti electo diputado en la provincia de Buenos Aires con casi 400 mil votos, pero en la sesión preparatoria de noviembre de 2005 la Cámara de Diputados votó el envío de su diploma a comisión, y le impidió jurar e la incorporarse al Cuerpo, contrariando el art. 48 de la CN, el Reglamento de la Cámara, en el art. 3º inc. 1º  que dispone: “En la negación de alguna de las calidades exigidas por el artículo 48 de la Constitución Nacional. Cuando la impugnación demostrare, prima facie, la falta de uno de los requisitos constitucionales, el impugnado no podrá prestar juramento, reservándose su diploma para ser juzgado en las sesiones ordinarias.”

Patti interpuso amparo en contra la decisión de la Cámara el 23/5/06  que fue rechazado en primera instancia, recurrió ante a la Cámara Nacional Electoral, hizo lugar a la apelación, revocando la misma, mediante fallo del 14/9/06, este a su vez fue recurrido ante la Corte Suprema de Justicia que lo confirmó el 8/4/08.

La Cámara de Diputados sancionó con arresto al redactor del periódico Don QuijoteEduardo Sojo, por un dibujo publicado el 4 de setiembre de 1887, lo que este interpusiera un hábeas corpus que resolvió la Corte Suprema de Justicia en un célebre caso, donde se declaró incompetente para resolverlo por jurisdicción ordinaria. (Fallos 32: 120).

  1. SENADO

Historia

Los senadores, según la Carta de 1853, eran elegidos por las Legislaturas provinciales a pluralidad de sufragios, y en la Capital Federal, de la misma forma que el Presidente y Vicepresidente de la Confederación (art.42º), o sea por un colegio electoral integrado por una cantidad de electores, votados por el electorado, igual al duplo de senadores y diputados que el distrito mandaba al Congreso. Duraban 9 años y el Cuerpo se renovaba por tercios cada tres años (art. 44º). Eran y son, ahora, reelegibles indefinidamente, El primer Senado, sesionó en la ciudad de Paraná, desde 1854, tuvo veintiséis miembros, porque había sólo trece provincias (la de Buenos Aires estaba separada de la Confederación).

La Constitución de 1826 preveía también dos senadores por cada Provincia y por la Capital, que duraban el mismo tiempo y se renovaban de la misma manera (art. 23), en cambio la de 1819 los senadores por Provincia eran uno y había tres senadores militares con grado que no baje de Coronel Mayor; un Obispo y tres Eclesiásticos; uno por Universidad y el Director del Estado, concluido el tiempo de su gobierno (art. X). El proyecto de Alberdi preveía un Senador “efectivo” y un suplente por provincia (art.54) y el de Pedro de Ángelis preveía dos senadores elegidos por cada legislatura provincial (art.34). La Constitución reformada en 1949 hizo electivos a los senadores, pero redujo su mandato a seis años, con renovación por mitades cada tres (arts.47 y 49). El Estatuto Fundamental de 1972 preveía tres senadores, elegidos en forma directa por el pueblo de las provincias y la Capital Federal, dos correspondían a la lista que obtuviera la mayoría absoluta de los votos emitidos válidos y el primer titular de la lista que siguiere en número de votos (art. 10). Si no se obtenía mayoría absoluta se practicaba una segunda vuelta entre las dos listas más votadas y se adjudicaba el triunfo a la que obtuviera la mayoría absoluta de los votos emitidos válidos (art.11), su mandato duraba cuatro años y eran reelegibles indefinidamente.

Desde la reforma de 1994 la Cámara alta tiene, de nuevo, tres por cada distrito, lo que totaliza setenta y dos miembros -si están todos incorporados-. Desde 2001 son elegidos en forma directa por el cuerpo electoral de los distritos, asignándole dos al partido que obtenga la mayor cantidad de votos y uno al segundo, con mandato por seis años, reelegibles, y renovables por tercios, cada bienio. Desde 1994 hasta el 10 de diciembre de 2001 los tres senadores, y sus suplentes, eran elegidos, dos para la primera mayoría y uno para la segunda, por las Legislaturas de las Provincias y en la Capital Federal por un colegio electoral. Desde 2001 se exige el “cupo femenino”.

En USA los senadores fueron siempre dos por estado y la Capital, donde reside el Gobierno de la Unión, Washington D.C., no tiene ninguno. Originariamente los estados fueron 13, por lo que había 26 senadores, actualmente son 50, por lo que tiene 100 integrantes. Son elegidos en forma directa por el pueblo de los Estados, desde la Enmienda XVIIª de 1913, y antes lo eran por las Legislaturas de los mismos, con mandato de seis años y con renovación cada dos.

Requisitos

Para ser electo Senador, en nuestro país, hay que tener treinta años de edad (como en la Constitución de 1819, art. XI, en cambio la de 1826 exigía treinta y seis años, art. 24), haber sido ciudadano seis años (las Constituciones de 1819, art. XI, y 1826, art. 24, exigían nueve), disfrutar de una renta anual de dos mil pesos fuertes o su equivalente (art. 43º) (la Constitución de 1819 exigía “un fondo de ocho mil pesos, una renta equivalente, o una profesión que lo ponga en estado de ser ventajoso a la sociedad”, en el art. XI, y en la de 1826 “diez mil pesos, o una renta equivalente, o profesión científica, capaz de producirla”, en el art.24). Néstor Pedro Sagües dice que “El monto indicado e1quivaldría a cerca de 3.300 kg. de oro fino (Bidegain), es decir, aproximadamente u$s 3.000 mensuales. La cláusula tiene un sentido oligárquico, muy resistido en su momento (se aprobó en el Congreso Constituyente por una mayoría muy ajustada), (…)”, sin embargo e inexplicablemente no fue suprimida en la reforma de 1994, como lo había hecho la de 1949 (art. 48). En la reforma de 1860 se agregó, ser natural de la provincia que lo elige o con dos años de residencia inmediata en ella (art.47º). La de 1949 requería diez años la ciudadanía en ejercicio para ser Senador (art.48).

Autoridades

El Senado lo preside, como en Estados Unidos, el Vicepresidente de la Confederación, desde la reforma de 1860, de la Nación –hoy lo ejerceMarta Gabriela Michetti-, que tiene voto sólo en caso de empate (art. 45º) y cuando está impedido de hacerlo por el Presidente Provisional (art. 46º). El Reglamento actual dispone que a este lo sustituye a su vez: el Vicepresidente, el Vicepresidente Primero o el Vicepresidente Segundo del Senado, que son elegidos por el Cuerpo de entre sus miembros todos los años en las sesiones preparatorias. Si faltan también estos senadores lo deben hacer los presidentes de las comisiones asesoras permanentes en el orden previsto en el Reglamento. Este prevé, también, que “(…)En los casos en que la Cámara estuviese presidida por un senador, corresponde que el mismo vote en las cuestiones sometidas a resolución de la Cámara, ejerciendo, en caso de empate de la votación, el derecho de decidir la misma(…)” (art.34), por lo que no encontramos fundamentos a la denuncia penal formulada en contra de Juan Carlos Maqueda, porque votó en la sesión del 30 de mayo de 2002, en particular el artículo 1º la ley 25.602. derogatoria de la ley 20.840 de “subvención económica”, como senador entre los 34 votos que empataron la votación y, luego, como presidente del Senado desempató, ya que su conducta se encuadra en esta disposición reglamentaria, que no le encontramos objeción constitucional.

La Presidencia es asistida por tres Secretarios, el Parlamentario, el Administrativo y el de Coordinación operativa, y cuatro Prosecretarios, todos ellos elegidos por el Cuerpo, pero que no pertenecen al mismo. En USA el Vicepresidente designa a su reemplazante, cuando no puede ejercer el cargo de Presidente Provisional, y está asistido por un Clerk. No se votan senadores ni representantes suplentes. Cuando falta definitivamente un Senador el Gobernador del Estado designa a su reemplazante hasta que el cargo sea cubierto por quién sea elegido por el pueblo.

Bloques y comisiones

En su seno también hay bloques parlamentarios y comisiones asesoras permanentes -que hasta el año 2002 eran 47-, ahora son 24; especiales –entre las cuales están las investigadoras- y la de Labor Parlamentaria; en el Senado de EEUU hay comités y subcomités. Los senadores junto a los diputados integran comisiones bicamerales, y ambos participan de organismos interparlamentarios internacionales como: la Unión Parlamentaria, el Parlatino o comisiones interparlamentarias con otros países como ocurre, por ejemplo, con el Congreso de Chile.

Las atribuciones de las comisiones especiales investigadoras se pueden confundir y superponer con las que ejercen los tribunales de justicia para determinar la comisión de delitos, sin embargo, ella tiene que tener por propósito, como bien dice Germán J. Bidart Campos, que el Congreso pueda “ejercer actos que son de su competencia propia a tenor de la constitución.” Ya que “(…) parece aceptable el criterio del juez Warren, de la Corte norteamericana, en el caso Watkins c/ States (1957), en el sentido de que comprende investigaciones relativas a la ejecución de las leyes existentes, de las leyes propuestas o de las posiblemente necesitadas, así como sobre defectos del sistema social, económico o político con el propósito de habilitar al congreso a remediarlos. Pero no se extiende a los asuntos privados de los individuos, ni puede tener por fin castigar a los investigados, interferir en la competencia de otros órganos de poder, examinar el fundamento de las sentencias, o penetrar en los asuntos secretos o confidenciales que, conforme a la constitución, entran en los actos privativos del ejecutivo.”

Atribuciones propias

El Senado iniciaba las reformas de la Constitución (art. 51º), lo que fue suprimido en la reforma de 1860, y autoriza al Presidente para declarar el estado de sitio en caso de ataque exterior (art.49º). Presta acuerdo a la designación que hace el Presidente de la Confederación, de los Magistrados de la Corte Suprema y de los demás tribunales federales inferiores; de los Ministros Plenipotenciarios y Encargados de Negocios, y la provisión de los empleos militares de oficiales superiores de ejército y armada; y por sí sólo en el campo de batalla (art. 83º incisos 5º, 10º y 16º). También en EEUU el presidente necesita del acuerdo del Senado para “(…) nombrar de la misma manera a los embajadores, ministros públicos y cónsules, a los magistrados de la Suprema Corte, y a todos los demás empleados de la Unión que se crearen en virtud de las leyes, cuyos nombramientos no estuvieren determinados de otra manera en esta Constitución. Pero el Congreso puede por medio de una ley, conferir la facultad de nombrarlos empleados subalternos que estime conveniente a sólo el presidente, a los tribunales de justicia, o a los jefes de departamentos.” (Art. II Secc. II 2)

Desde la reforma de 1994, es cámara de origen de la ley convenio de coparticipación federal (art. 75 inciso 2) y de las leyes que tiendan a “Proveen al crecimiento armónico de la Nación y al poblamiento de su territorio; promover políticas diferenciales que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones” (art. 75 inciso 19).

Tratados, convenios y  concordatos

En USA se rompió la prerrogativa exclusiva, que había impuesto el absolutismo, de que los jefes de estados eran los que exclusivamente intervenían en los tratados internacionales cuando se dispuso que: “El presidente, con consulta y aprobación del Senado, tendrá facultad para hacer tratados, siempre que en ellos convengan las dos terceras partes de los senadores presentes, (…) (Art. II Secc. II 2). En la Constitución de 1853 los concluye y firma el Presidente pero el Congreso los aprueba por ley (art. 64º inciso 19º), algunas veces parcialmente o con reservas. Sin embargo, hay tratado ejecutivos –executive agreements- que no son aprobados por el Congreso y la jurisprudencia de la Corte Suprema, al aplicarlos, los ha convalidado (Fallos, 249:620). En la reforma de 1994 se estableció que las provincias pueden “(…) celebrar convenios internacionales en tanto no sean incompatibles con la política exterior de la Nación y no afecten las facultades delegadas al Gobierno federal o el crédito público de la Nación, con conocimiento del Congreso Nacional(…)” (art. 124). En Estados Unidos existe lo que se llama el “fast track”, por el cual el Congreso de la Unión aprueba el trámite rápido de tratados internaciones que todavía no han sido negociados, concluidos ni firmados por el Poder Ejecutivo.

También, nuestra Ley Fundamental permite que se aprueben o desechen los concordatos con la Silla Apostólica (art. 64º inciso 19º). La reforma de 1994 suprimió la atribución presidencial de ejercer “(…) los derechos del patronato nacional en la presentación de Obispos para las iglesias catedrales, a propuesta en terna del Senado” y que concede “(…) el pase o retiene los decretos de los Concilios, las Bulas, Breves y Rescriptos del Sumo Pontífice de Roma, con acuerdo de la Suprema Corte; requiriéndose una ley cuando contienen disposiciones generales y permanentes.” (art. 83º inciso 8º y 9º), por lo acordado con la Santa Sede de 1966.

Estas últimas atribuciones exclusivas, en el pensamiento de los constituyentes de Filadelfia, pretendieron hacer del Senado un consejo político, que asesorara al Presidente, de allí quizás la práctica, que en una primera etapa siguió el mismo, de sesionar en forma secreta. Este sigilo se practicó entre nosotros hasta la reforma de 1994 respecto del trámite para prestar acuerdo a los magistrados del Poder Judicial.

  1. DISPOSICIONES COMUNES A AMBAS CÁMARAS

Bloques

En el seno de ambas cámaras, en nuestro país, los diputados y senadores están organizados en bloques, según sus afinidades políticas. En 1895 se reconoció oficiosamente la existencia de los mismos y en 1915 se les dieron oficinas, actualmente están previstos en los reglamentos de las dos cámaras, que exigen como mínimo tres diputados o dos senadores, o menos de esta cantidad si el partido político existiere antes de la elección del legislador.

Prohibiciones

Ningún miembro del Congreso podrá recibir empleo o comisión del Poder Ejecutivo, sin el previo consentimiento de la Cámara respectiva, excepto empleos de escala (art.61º) -esto estaba en la Constituciones de 1819 (art. XXIX) y de 1926 (art.21)- y los eclesiásticos regulares no pueden ser miembros del Congreso (esto fue suprimido en la reforma de 1949), ni los gobernadores de Provincia por la de su mando (art. 62º). Esta disposición es igual a lo propuesto en el proyecto de Alberdi (art.48).

Juez de las elecciones, derechos y títulos

Cada cámara es juez de las elecciones, derechos y títulos de sus miembros en cuanto a su validez (art. 53º), y sus decisiones no podían ser revisadas por los jueces por considerarla “cuestión política no judiciable”, lo que varió con los fallo de la Corte Suprema en los casos Bussi y Patti antes comentados.

Reglamentos

Cada cámara hace su reglamento interno (art.55º), el de Diputados actual rige desde marzo de 1997 y reformó el que regía en 1963, su antecedente remoto fue el de la Legislatura de Buenos Aires de 1822, redactado por Bernardino Rivadavia, Manuel José García y Juan José Paso quienes tuvieron en cuenta “Táctica de las Asambleas Legislativas” de Jeremías Bentham y el “Manual de Jefferson”. El reglamento del Senado actual rige desde el año 2003.

La Constitución no prohíbe que haya también un “Reglamento General del Congreso”, como el que proyecté y propuse cuando integré la Cámara de Diputados de la Nación, y como existe en otros países. Aquel proyecto regulaba las sesiones del Congreso reunido en Asamblea, su constitución, las sesiones en general, y las especiales, como las que hacían el escrutinio y rectificación de la elección de Presidente y Vicepresidente de la Nación, la toma de juramento al Presidente y Vicepresidente, los casos de acefalía, la sesión conjunta que escucha el mensaje del Presidente de la Nación cuando comienzan las sesiones ordinarias del Congreso y la que acepta los motivos de la dimisión del Presidente y Vicepresidente. Además reglamentaba el juicio político, las comisiones bicamerales, incorporaba en su texto las normas básicas de tramitación de proyectos (contenidos en la ley Olmedo), normas sobre la estructura y redacción de proyectos de ley, comunicaciones y pedidos de informe al Poder Ejecutivo y órganos dependientes del Congreso, como el Registro de personas privadas de libertad y el Defensor del Pueblo.

Sanciones

Con dos tercios de votos las cámaras pueden corregir a cualquiera de sus miembros por desorden de conducta en el ejercicio de sus funciones o removerlo por inhabilidad física o moral sobreviniente a su incorporación, y hasta excluirlo de su seno. Para aceptarle la renuncia basta la mayoría de uno sobre la mitad de los presentes (art.55º). En aplicación del mismo se apercibió al diputado Luis Saadi el 19 de mayo de 1993; se le aplicaron suspensiones a los diputados H. Cambaresi, el 24 de agosto de 1988 y Eduardo Varela Cid, en la sesión del 18 y 19 de abril de 1995; y se lo excluyó de su seno al diputado Ángel Luque en la del 18 y 19 de abril de 1991.

La de USA también dispone que cada cámara dicta su reglamento interior y puede castigar a sus miembros por mala conducta, y aún expulsarlo con la aprobación de los dos tercios (art. I Secc. V 2). Además dispone llevan actas de las sesiones, las que se publicarán, con excepción de las que exijan reserva y en las mismas se harán constar los votos de sus miembros si una quinta parte de los presentes lo exige (art. I Secc. V 3).

Leyes secretas

En el Congreso Argentino se han dictado un centenar leyes secretas, la primera es la 2802 de 1891, sin que la Constitución lo autorice, y cuando fui diputado presenté un proyecto para reglamentar el alcance y publicar este tipo de leyes. La ley 26.134  dejó sin efecto el carácter secreto o reservado de toda ley que haya sido sancionada con tal condición a partir de la entrada en vigor de esta ley.” (at. 1). “El Poder Ejecutivo deberá publicar las leyes a las que se hace mención en el artículo 1º en el Boletín Oficial, en un plazo de SESENTA (60) días a partir de la sanción de la presente ley.” Art. 2). Además prohibió “el dictado de leyes de carácter secreto o reservado.”

Quorum y votaciones

Para sesionar las cámaras necesitan el quórum de la mayoría absoluta de sus miembros, pero un número menor podrá compeler a los miembros ausentes, a que concurran a las sesiones (art.53º). Las decisiones se aprueban por el voto de la mayoría absoluta de los presentes, o sea más de la mitad, lo que no es igual a la mitad más uno -como establecían los reglamentos de ambas cámaras hasta 1997- felizmente ahora corregidos. La Constitución, algunas leyes y los reglamentos exigen, en algunos casos, mayorías especiales para el quórum o para votar. Con la reforma de 1994 los casos de quórum y mayorías especiales se han aumentado considerable e innecesariamente, lo que ha creado un verdadero galimatías respecto de este tema. En el Congreso de USA no hace falta un número determinado para sesionar aunque sí para votar, en Argentina para continuar una sesión que pasó a cuarto intermedio no hace falta quórum, salvo que alguien mocione que se lo verifique o que se vote.

Para interpretar que mayoría exige el artículo 30 de la Constitución para declarar la necesidad de su reforma:

  1. Que se trata de dos tercios de los que integran cada cámara, en el caso del Senado actual, 72 senadores, la mayoría de dos tercios sería 49 y en Diputados con 257 serían 172. No existe cámara sino cuando la misma está sesionando con el quórum que exige el art. 64 de la Constitución, que los reglamentos de ambas salas han interpretado como más de la mitad de sus miembros. Así lo expresa el art. 16 del Reglamento interno del Senado, cuando dice: “La mayoría absoluta del número constitucional de senadores hace Cámara’“. Sobre el número de los presentes, que son los miembros de la Cámara, deberán contarse los dos tercios. Los constituyentes usaron en algunos artículos, como el 30, el 66 y el 70 “con dos tercios de votos”, y en otros, como el 53 y el 59 “dos terceras partes de sus miembros presentes”, pero en realidad no quisieron hacer la sutil distinción que motiva esta enojosa polémica, sino que quisieron referirse en todos los casos a los dos tercios de la cámara, que siempre tiene por miembros a los legisladores presentes. Tampoco se explicaría por qué el presidente puede ser destituido por el Senado en juicio político, con dos tercios de los miembros presentes (art. 59), mientras que un diputado o senador puede ser corregido por desórdenes de conducta, sin necesidad de removerlo, “con dos tercios de votos” (art. 66), por lo que la primera interpretación atenta contra el principio de justicia. La reforma de la Constitución de 1860 fue convocada por la ley número 234 de la Confederación, que se sancionó con el voto de los dos tercios de los miembros presentes en ambas cámaras, y la de 1866 se convocó por la ley 171, que se aprobó en el Senado, también con los dos tercios de los presentes. Si tenemos en cuenta que en aquella época hacía pocos años que se había sancionado la Constitución, y muchos de los constituyentes vivían y actuaban en la vida pública, la interpretación auténtica, hecha por los legisladores de entonces, cobra mayor relevancia que la que hicieron los de 1949, cuando sin tener dos tercios del total de sus integrantes, la Cámara de Diputados aprobó la ley 13.233, que luego fue convalidada por la Convención, que al modificar el texto del art. 30 agregó el término “presentes”. La jurisprudencia no ha tenido ocasión de pronunciarse en nuestro país respecto de este tema, pero la Corte Suprema de los Estados Unidos de América lo hizo en el caso “Missouri P.R. Co. Vs. Kansas”, 248 U.S., 276, de 1919, y “Rhode Island vs. Palmer (National prohibition cases)”, 235 U.S., 350 de 1923, en los que frente a textos similares al del art. 30 que tiene la Constitución norteamericana, se consideró válido el criterio de los dos tercios de los miembros presentes. Si la Constitución hubiera querido, en el art. 30, referirse a los congresistas que tienen las salas y no a los miembros de cada cámara, quizá habría empleado la expresión “total de los miembros”, como lo hace en el art. 84, última parte, al referirse al quórum especial de la asamblea legislativa del escrutinio y rectificación de la elección de presidente y vicepresidente de la nación.
  • Que exige sólo dos tercios de los miembros de la cámara, que son los presentes, para saber el número de votos que se requieren, habría que conocer antes cuántos asistentes hay en la sesión.
  • Que los dos tercios de los que al momento de votar se encuentran en ejercicio del cargo, por lo que al número de integrantes de cada cámara hay que descontarle las vacantes por renuncia, fallecimiento, remoción o inhabilitación permanente, que no han sido cubiertas.
  • Que los dos tercios son de los votos emitidos, excluyendo las abstenciones.

Lamentablemente en la reforma de la Constitución de 1994 no se aclaró esa confusión unificando la redacción de los artículos, sino que en otros se fijó otra redacción como: “las dos terceras partes de la totalidad de los miembros de cada cámara” (art. 75 inciso 22) o “la mayoría absoluta del total de los miembros de las cámaras” (art. 77), para dar sólo un ejemplo.

Interpelaciones e informes

El artículo 60º dispone: “Cada una de las Cámaras puede haber venir a su sala a los Ministros del Poder Ejecutivo para recibir las explicaciones e informes que estime convenientes.” Este artículo prevé lo que en términos reglamentarios se denomina “interpelaciones”, instituto que ha caído en desuso en las últimas décadas en nuestras cámaras, y que tiene por antecedente en el artículo XXX de la Constitución de 1819 y el 39 de la de 1826. En la reforma de 1949 fue sustituido por otro que rezaba: “Cada una de las cámaras puede solicitar al Poder Ejecutivo los informes que estime conveniente respecto a las cuestiones de competencia de dichas Cámaras. El Poder Ejecutivo podrá optar entre contestar el informe por escrito, hacerlo personalmente su titular, o enviar a uno de sus ministros para que informe verbalmente.” Los Ministros del Poder Ejecutivo pueden asistir a las sesiones de cualquiera de las cámaras y hacer uso de la palabra, pero no pueden votar (art.89º).. Deben, además, contestar los pedidos por informes que por escrito aprueben y soliciten las cámaras, lo que no siempre ocurre, por ello cuando fui diputado presenté un proyecto, que el Congreso aprobó como ley 24.157, donde se reglamentaban estos pedidos de informes, la que fue vetada por el Presidente Carlos Saúl Menem.

El Jefe de Gabinete de Ministros, creado en la reforma de 1994, debe asistir todos los meses a una y otra cámara y rendir un informe de la marcha del gobierno y sobre lo que se lo interrogue. En los últimos años esto no se cumple. Las cámaras pueden aprobar un voto de censura y obligarlo a renunciar. Los Ministros del Poder Ejecutivo tienen que mandar una memoria detallada anual, después de la apertura de las sesiones ordinarias del Congreso, acerca del estado de la Nación, en lo relativo a los negocios de sus respectivos departamentos (art.87º), lo que casi nunca ocurre.

No integran el Congreso

Los eclesiásticos regulares no pueden ser miembros del Congreso, ni los Gobernadores de Provincia por la de su mando.” (art. 62º) Este texto proviene del proyecto de Alberdi (art. 48) e inexplicablemente no fue suprimido, en lo referido a “los eclesiásticos regulares”, ante su evidente obsolescencia, en la reforma de 1994, como ya lo hizo la de 1949.

Remuneración

“Los servicios de los Senadores y Diputados son remunerados (como decía el art. 22 y 30 de la Constitución de 1826, el 43 del Proyecto de Alberdi; y el 31 del proyecto De Ángelis usa la expresión “indemnización” en vez de remuneración) por el Tesoro de la Confederación con una dotación que señalará la ley” (art. 63º). Una cláusula similar hay en la Constitución de USA (Art. I Secc. VI 1).

  1. PROCEDIMIENTO DE APROBACIÓN Y SANCION DE LAS LEYES

Proyectos

Los proyectos de ley pueden ser presentados por los diputados o los senadores en sus respectivas cámaras o por el Poder Ejecutivo (art. 65º), a través de un mensaje, lo que viene del proyecto de Gorostiaga (art. 34). Después de la reforma de 1994, se admitió que los proyectos que ingresaran por iniciativa popular a la Cámara de Diputados (art. 39), con la firma de al menos el 1,5 por ciento de los ciudadanos inscriptos en el padrón electoral, en al menos seis distritos, si el proyecto no se refiere a un problema local (ley 25.432). El Estatuto Fundamental de 1972 disponía que las leyes de presupuesto y de ministerios eran de iniciativa exclusiva del Poder Ejecutivo (art. 68). Con la reforma de 1994 la Constitución dispone que el Jefe de Gabinete de Ministros debe “Enviar al Congreso los proyectos de ley de Ministerios y de Presupuesto nacional, previo tratamiento en acuerdo de gabinete y aprobación del Poder Ejecutivo” (art. 100 inciso 6), sin afirmar que se trata de una facultad exclusiva del Poder Ejecutivo. El Estatuto Fundamental de 1972 preveía también que el Poder Ejecutivo podía mandar al Congreso proyectos de urgente tratamiento, o imprimirle dicho trámite a los ya enviados, que debía ser tratados en cada cámara en el plazo de 30 días, 60 si se trataba de la ley de presupuesto, y se consideraba aprobado si se vencía el plazo sin que hubiera sido desechado (art. 69). Felizmente la reforma de 1994 dispuso que “La voluntad de cada Cámara debe manifestarse expresamente; se excluye, en todos los casos, la sanción tácita o ficta.” (Art. 82), ya que la posibilidad de que haya decisiones tácita del Congreso se contradice con el principio de democracia representativa.

Sanción

Los proyectos de leyes se aprueban para su sanción por ambas cámaras del Congreso reunidas por separado, y pasan al Poder Ejecutivo para su promulgación, expresa o tácita (pasados “diez días útiles”, art.67º), y su publicación en el Boletín Oficial; o para ser observadas o vetadas. Si alguna lo rechaza se archiva y no puede volver a tratarse en ese año, discutiéndose si se trata de año parlamentario o calendario, yo me inclino por esto último (art. 68º). Pero si en la cámara revisora había correcciones o enmiendas volvía a la de origen y si esta insistía con la redacción aprobada la primera vez, volvía a la cámara revisora. Si esta, a su vez, insistía con su redacción, volvía por última vez a la de origen para la decisión definitiva. En estas dos últimas aprobaciones hacía falta el voto de los dos tercios de los miembros. Este complejo mecanismo, que permitía que el proyecto de ley pase, para su sanción en el Congreso, hasta cinco veces, por cada cámara -tres en la de origen y dos a la revisora- antes de ser enviada al Poder Ejecutivo (arts. 66º al 69º, que son casi idénticos a los artículos 35 al 39 del proyecto de Gorostiaga); fue reducido en la reforma de 1994 a sólo tres oportunidades, para que las cámaras se expidan, dos en la de origen y una en la revisora (art. 81). Esta reforma autorizó a las cámaras a que luego de aprobado el proyecto en general pueda delegar en sus comisiones la aprobación en particular del proyecto, con el voto de la mayoría absoluta del total de sus miembros. La cámara puede, por igual número de votos, dejar sin efecto la delegación y retomar el trámite ordinario. La aprobación en comisión requerirá el voto de la mayoría absoluta de la totalidad de sus miembros (art.79). Esta delegación, sin limitarla al tratamiento en particular, fue también prevista en el Estatuto Fundamental de 1972 (art. 69)

Veto

En caso de observación o veto del Poder Ejecutivo, que algunas veces se instrumenta por mensaje y en otros por decreto, el proyecto vuelve a la cámara de origen, la que se convierte ley si ambas cámaras insisten sucesivamente con dos tercios de votos, y pasa al Poder Ejecutivo para su promulgación (art. 69º). La reforma de 1994 autorizó en caso de observación parcial del Poder Ejecutivo, la promulgación de la parte no vetada “si tiene autonomía normativa y su aprobación parcial no altera el espíritu ni la unidad del proyecto sancionado por el Congreso” (art. 80).

En Estados Unidos, este procedimiento es distinto, ya que existen conferencias, donde integrantes de ambas cámaras concilian posturas distintas para aprobar y sancionar las normas. La Constitución dice “Todo proyecto que hubiere sido aprobado por la Cámara de Representantes y el Senado, antes de que pase a ser ley, será enviado al presidente de los Estados Unidos. Si lo aprueba, lo firmará, pero si no, lo devolverá a la cámara en que tuvo origen con sus observaciones, la que las hará constar en sus actas, y procederá de nuevo a discutirlo. Si después de esta nueva discusión, dos tercios de esa Cámara convinieren en aprobarlo, se remitirá juramente con las observaciones a la otra Cámara, la que a su vez volverá a discutirlo, y si resultare aprobado con los dos tercios de ella, pasará a ser ley(…)” (art. I Secc. VI 2). La votación será nominal, se hará constar en actas y el presidente la promulga expresa, o tácitamente si no lo observa en diez días (exceptuando los domingos). “Todo acuerdo, resolución o votación que requiera la concurrencia del Senado y la Cámara de Representantes (salvo en las cuestiones sobre receso) se presentará al presidente de los Estados Unidos, y no tendrá efecto hasta que él lo apruebe. Si lo desechare será necesaria la aprobación de los dos tercios del Senado y de la Cámara de Representantes, según las reglas y límites para los proyectos de ley.” (art. I Secc. VI 3)

En Argentina entiendo con Bidart Campos que la promulgación, u observación del Poder Ejecutivo sólo cabe cuando en sentido estricto se trata de una ley, en sentido “material”, y no cuando el Congreso dicte resoluciones, apruebe comunicacionesdecretos, haga declaraciones o decida por ley “formal” ejercer facultades, que no son estrictamente de naturaleza legislativa, como por ejemplo cuando: declara la necesidad de la reforma constitucional, cuando aprueba un tratado internacional o autoriza su denuncia, cuando dicta o reforma los reglamentos de las cámaras, cuando designa o presta acuerdo a una designación, etcétera. Néstor Pedro Sagüés admite el veto de las leyes que aprueban tratados internacionales.

Tipo de leyes

Las leyes, en sentido material o formal, que dicta el Congreso pueden ser: constitucionales; generales; especiales; comunes o códigos; federales; de organización y base; leyes convenios; declarativas: de la Capital Federal, de la necesidad de la reforma constitucional, de guerra y de estado de sitio; de aprobación o denuncia de tratados internacionales; que instrumentan actos de gobierno o administrativos; que se aprueban en consultas populares, de necesidad y urgencia; “ómnibus”; delegadas; “en blanco”; secretas o aprobadas por el Congreso reunido en asamblea.

Caducidad de proyectos

La ley 2417 de 1890, más conocida como ley Olmedo en homenaje al diputado J.M. Olmedo que la proyectó, modificada por la 3721, la 13.640, y la 23.821, establece el plazo de dos años de caducidad de los proyectos presentados en ambas cámaras, para hacerlo coincidir con el tiempo de su renovación parcial de las mismas, pero cuando estos fueren aprobados por una cámara y requieren la aprobación de la otra se extienden un año másNo tiene plazo de caducidad los proyectos de códigos, los ratificatorios de tratados con naciones extranjeras, las disposiciones generales a los proyectos del Poder Ejecutivo sobre provisión de fondos para atender créditos contra la Nación y los reclamos de particulares de igual carácter.

Fórmula

“En la sanción de las leyes se usará de esta la fórmula: El Senado y la Cámara de Diputados de la Confederación (en 1860 se cambió por Nación, art. 73º) Argentina, reunidos en Congreso, &ª (esta abreviatura que significaba etcétera fue sustituida por “…” en la reforma de 1994, art. 84, en la de 1949 fue suprimida, art.74) decretan o sancionan con fuerza de ley.” (art. 70º) La expresión “reunidos en Congreso” no debe entenderse como sesión conjunta ya que el trámite, como expresan los anteriores artículos, se desarrolla en sesiones separadas.

Inconstitucionalidad de la sanción del Código Civil y Comercial

El trámite de la sanción de la ley es inconstitucional por las siguientes razones:

  1. El mensaje del Poder Ejecutivo que envía al Congreso el proyecto de ley no tiene ingreso en “cualquiera de las Cámaras del Congreso”, (Art. 77 de la Constitución), sino a ambasal mismo tiempo, lo que constituye la primera contradicción con la Ley Fundamental.
  2. En el Senado se la giró a la Comisión de asuntos constitucionales la que, apartándose del proyecto despachó un proyecto de resolución, que luego fue aprobada simultáneamente por el plenario de ambas Cámaras (sin que se reformaran los respectivos reglamentos internos); por la que se creó una Comisión Bicameral de 15 diputados y 15 senadores, para que en el plazo de 90 días diera “aprobación del Proyecto de Código Civil y Comercial de la Nación”. Ello contradice los Reglamentos de ambas Salas que exigen que todo proyecto debe ser girado a una o más comisiones permanentes (Arts. 89 del Senado y 122 de Diputados), y por tratarse de un Código Civil y Comercial corresponde se los gire en ambas Cámara, sucesivamente, al menos, a las respectivas Comisiones de legislación general por lo que disponen los respectivos Reglamentos (Arts.64 del Senado y 63 de Diputados).
  3. El dictamen de la Comisión Bicameral fue tratado en el Senado y el proyecto sancionado por este cuerpo fue tratado en Diputados en sendas sesiones especiales sin que para ello se haya votado previamente una moción de tratamiento sobre tabla del proyecto (haya tenido o no despacho de comisión), que necesitaba para ser aprobado el voto de dos terceras partes de los votos emitidos, como exige el Reglamento (Arts. 147 del Senado y 134 de Diputados). En diputados la oposición planteó esta cuestión, en el Senado no.

4.En el Senado se aprobó el dictamen de la Comisión Bicameral se debatió y aprobó en una sola votación, lo que fue objetado por la oposición invocando el artículo 205 del Reglamento, y retirándose del recinto antes de la votación. La Constitución es muy clara al afirmar que los proyectos de leyes tienen que ser aprobados primero en general y luego en particular (Art.79), lo que fue transgredido en ambas Cámaras, aunque la excepción de que ello sea admisible cuando haya un despacho unánime de comisión, como indican los Reglamentos, lo que no ocurrió en este caso.

  1. Como bien señala Eduardo Menem “ese pretendido dictamen no fue distribuido a los legisladores y puesto a observación durante 7 días hábiles, como lo exigen el Reglamento (Arts. 113 y 50 inc. 5)” de Diputados. En esta Cámara el Orden del Día N° 829, sin fecha de impresión, ni dictamen, con lo sancionado en el Senado, y sin referirse al “término del artículo 113” (los 7 días hábiles para que los diputados formulen observaciones).

6.Otra objeción el ex senador Menem (en la misma publicación) señala: “el dictamen de la Comisión Bicameral es que fue suscripto por legisladores que habían terminado sus mandatos, por lo que el mismo perdió su vigencia al producirse la renovación de dicha Cámara, según lo determina el artículo 111, párrafo 3° del Reglamento pertinente.” (de Diputados)

Que estas razones tornan nula la sanción de la ley que aprobó el Código y las normas complementarias ajustándonos a los criterios sentados por la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en los casos “Binotti” (15-V-2007) por el que se declaró la nulidad de una votación del Senado y “Bussi”.

VII. SESIONES DEL CONGRESO

Tipo

El Congreso tiene períodos de sesionespreparatorias, ordinarias, extraordinarias y de prórroga, y las sesiones pueden ser: preparatorias, ordinarias o de tablas, especiales y secretas.

El Presidente de la Nación hace la apertura de las sesiones ordinarias del Congreso, reunido en asamblea en el Senado (Art.83º inciso 11º), aunque en la práctica lo hace en Diputados por razones de espacio, hasta 1994 era el primero de mayo, cuando asistía, y después de la reforma de ese año, el primero de marzo, y dando cuenta sobre el Estado de la Nación, de las reformas prometidas por la Constitución y haciendo recomendaciones sobre las medidas necesarias y convenientes.

Las sesiones ordinarias del Congreso duraban desde el primero de mayo hasta el treinta de setiembre de cada año (art. 52º y 83º inciso 11º), y después de la reforma de 1994 desde el 1º de marzo al 30 de noviembre. La fecha de inicio no siempre fue respetada, así en 1854 las sesiones anuales comenzaron el 22 de octubre; en 1855, el 25 de mayo; en 1856, el 18 de mayo; en 1857, el 25 de mayo; en 1858, el 20 de mayo; en 1859, el 15 de mayo; en 1860, el 17 de mayo; en 1861, el 12 de mayo; en 1862, el 25 de mayo; en 1863, el 5 de mayo; en 1854, el 12 de mayo. En 1865 comienza el 1º de mayo, pero el año siguiente se inaugura el 6 de mayo; en 1867, el 2 de junio; en 1868, el 18 de mayo. Siguen fechas distintas del mes de mayo durante los años posteriores hasta que en 1899 comienza el 1º de mayo; en 1901 se vuelve a quebrar la norma constitucional, hasta el 1º de mayo de 1905; en 1906 se inaugura el 12 de mayo. No se retorna a la fecha constitucional hasta la presidencia de Juan Domingo Perón, práctica que se continuó haciendo hasta ahora.

Hay también sesiones preparatorias, donde se incorporan los electos, se elige la Mesa Directiva de las cámaras y se aprueban los días de tablas en que sesionarán las mismas y su fecha de inicio y desarrollo está establecida en el reglamento de cada cámara, no en la Constitución. Actualmente en el Senado la primera sesión preparatoria tiene lugar el 24 de febrero de cada año o el día inmediato hábil anterior en caso que fuera feriado, a fin de designar autoridades y fijar los días y horas de sesiones de tabla, los que podrán ser alterados (art. 1 de su Reglamento) y el 29 de noviembre de cada año de renovación de la Cámara, o el día inmediato hábil anterior si fuera feriado, se reunirá el Senado para incorporar a los senadores electos que hubiesen presentado diploma otorgado por la autoridad competente y para expedirse sobre los diplomas de los electos como suplentes (art. 2 de su Reglamento Interno).

Las sesiones extraordinarias o de prórroga las convoca el Presidente de la Nación, y se discute si pueden las cámaras por sí prorrogar sus sesiones (art. 52º y 83º inciso 12º). Las de prórroga las dispone en la práctica el Presidente, aunque durante la crisis de diciembre de 2001 el Senado decidió autoprorrogar sus sesiones, lo que luego fue dispuesto también por el Ejecutivo. En las extraordinarias el Presidente fija el temario, en las de prórroga las cámaras actúan con las mismas atribuciones que en las sesiones ordinarias.

Sesiones separadas y conjuntas

La regla es que la Congreso sesiona con sus cámaras separada y simultáneamente, no pudiendo ninguna de ella suspenderlas por más de tres días sin el consentimiento de la otra (art. 54º), disposición similar hay en la Constitución Norteamericana, que exige además que no pueden reunirse en otro lugar que aquel en que las dos estén instaladas (art. I Secc. V 4).

Pero la Constitución o las leyes prevén la reunión del Congreso en asamblea, en los siguientes casos:

  1. Cuando se hace la apertura de las sesionesdel Congreso con la presencia del Presidente de la Confederación (art. 83º inciso 11º);
  2. Para hacer el escrutinio de la elección del Presidente y Vicepresidente de la Confederación, y su proclamación (art. 79º) y en caso de no haber alcanzado la mayoría absoluta ninguno de los candidatos el Congreso reunidos en asamblea elige entre las dos personas más votadas (art.80º), después que la reforma constitucional de 1994, que abolió los colegios electorales y estableció la elección directa y por doble vuelta, se modificó el Código Electoral Nacional (art. 120, ley 19.945 reformada por la 24.444) y se estableció que el Congreso reunido en asamblea suma los sufragios los emitidos por el electorado de los distritos y proclama la fórmula electa, o convoca a segunda vueltasi los porcentajes exigido por la Constitución así lo exigen;
  3. Para tomar juramentoal asumir el cargo de Presidente o Vicepresidente(art. 77º).
  4. Para admitir o desechar los motivos de la renuncia del Presidente y Vicepresidente y declarar el caso de proceder a nueva elección(art. 64º inciso 18º). Respecto de lo primero el Congreso rechazó las renuncias del Vicepresidente Marcos Paz el 6 de junio1866, de Presidente Nicolás Avellaneda el 13 de agosto de 1880 y el 24 de agosto de 1940 del Presidente Roberto Ortiz, pensamos nosotros que contrariando a la Ley Fundamental que lo faculta sólo a desechar los motivos, pero no a la renuncia. Además cuando se le aceptó la renuncia al Vicepresidente Carlos “Chaco” Alvarez, el 11 de octubre de 2.000, se lo hizo en sesión separada de las cámaras y no en asamblea, como entendemos hubiera sido lo correcto constitucionalmente.
  5. En caso de acefalíapor estar impedidos en forma definitiva para el ejercicio del cargo el Presidente y Vicepresidente debe convocar al Congreso para que reunido en Asamblea designe al funcionario público que ejercerá el Poder Ejecutivohasta que un nuevo Presidente sea electo (art. 72º y ley 20.972 de 1975);
  6. En muy pocos casos ante un hecho político muy importante el Presidente de la Nación compareció ante el Congreso reunido en asamblea, en fecha distinta al inicio de las sesiones ordinarias. En 1973 lo hizo Cámpora para presentar el pacto económico social entre CGT y CGE y en 1987 Alfonsín luego del levantamiento de los “carapintada”. En Estados Unidos el presidente George Washington lo hizo una vez pero sólo ante el Senado.
  7. También el Congreso ha recibido y escuchado a personalidades internacionales. En el primero y en estos dos últimos casos no hace falta quórum.

El Congreso reunido en Asamblea dictó en 1868 la ley 240 ½, que no es propiamente un ley, ya que no cumplió con los pasos y procedimiento previsto en los artículos 65º y siguientes de la Constitución y porque no fue promulgada por el Poder Ejecutivo, sino una resolución del Congreso reunido en asamblea, que reglamentó el escrutinio de la elección de presidente y vicepresidente de la Nación cuando estos eran elegidos por colegios electorales. También, en la sesión conjunta de ambas cámaras del 19 y 20 de diciembre de 2001, que aceptó la renuncia del Presidente Fernando de la Rúa y designó en su lugar al gobernador de San Luis, Adolfo Rodríguez Saá, modificó el Código Nacional Electoral, ley 19.945, sin respetar el procedimiento para sanción de las leyes fijado en la Constitución, y convocó a elecciones por ley de lemas, algo que luego no se llevó a cabo.

VIII. JUICIO POLÍTICO

Causales y funcionarios  

El juicio político procedía –para la Carta de 1853– por los delitos de traición, concusión, malversación de fondos públicos, violación de la Constitución u otros que merezcan penas infamantes o de muerte (art. 41º), causales sustituidas en la reforma de 1860 por las de mal desempeño, delitos en el ejercicio de sus funciones o crímenes comunes (art.45º), en contra del Presidente, Vicepresidente y Ministros del Poder Ejecutivo; a los jueces del Poder Judicial de la Nación, miembros de ambas Cámaras y Gobernadores de Provincia (art.41º). Estos dos últimos fueron eliminados en la reforma de 1860 (art. 45º); en la de 1994 se le agregó al Jefe de Gabinete de Ministros, y se les restó a los jueces inferiores del Poder Judicial, que en adelante serían juzgados por el Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados (art.53 y 115).

Procedimiento

La denuncia que inicia este procedimiento, o el proyecto de algún diputado que la contiene, se presenta ante la Cámara de Diputados, quién lo gira para su trámite a la Comisión de Juicio Político, siguiendo los pasos previsto en el reglamento de la misma y respetando el derecho de defensa del denunciado, la que concluye el mismo con un dictamen dirigido al presidente de la Cámara. Si en el mismo se solicita al plenario la formación de causa del imputado y la Cámara lo aprueba, con dos tercios de los votos de los presentes, se hace la acusación, mediante una comisión integrada por diputados, ante el Senado (art. 41º). Los senadores deben prestar juramento para juzgar a estos altos funcionarios (art. 47º), y lo harán siguiendo los pasos procesales que fija el reglamento que existe en este Cuerpo. Por dos tercios de votos de los presentes, pueden destituir y hasta declarar incapaces de ejercer cargos de honor, de confianza o a sueldo en la Confederación, y el condenado quedará no obstante, sujeto a acusación, juicio y castigo conforme a las leyes ante los tribunales ordinarios (art.48º). Cuando el juzgado sea el Presidente de la Nación el Senado será presidido por el Presidente de la Corte Suprema de Justicia (art. 47º).

En nuestro país a ningún presidente, vicepresidente, jefe de gabinete, ni ministro del Poder Ejecutivo la Cámara de Diputados le formó causa para acusarlo ante el Senado, por el procedimiento del juicio político, los acusados fueron siempre jueces.

  1. PRIVILEGIOS

La Constitución de 1853 establece para los legisladores los siguientes privilegios, prerrogativas o inmunidades: “Ninguno de los miembros del Congreso puede ser acusado, interrogado judicialmente ni molestado por las opiniones o discursos que emita desempeñando su mandato de legislador” (Art. 57º). “Ningún Senador o Diputado, desde el día de su elección hasta el de su cese, puede ser arrestado; excepto el caso de ser sorprendido in fraganti en la ejecución de algún crimen que merezca pena de muerte, infamante, u otra aflictiva, de lo que se dará cuenta as la Cámara respectiva con la información sumaria del hecho” (art. 58º). “Cuando se forme querella por escrito ante la justicia ordinaria contra cualquier Senador o Diputado, por delito que no sea de los expresados en el artículo 41º, examinado el mérito del sumario en juicio público, podrá cada Cámara, con dos tercios de votos, suspender en sus funciones al acusado, y ponerlo a disposición del juez competente para su juzgamiento.” (Art. 59º).

Estos artículos, que nunca se modificaron, han sido recientemente reglamentado por la ley 25.320 que dispone que “Cuando, por parte de juez nacional, provincial o de la ciudad Autónoma de Buenos Aires, se abra una causa penal en la que se impute la comisión de un delito a un legislador, funcionario o magistrado sujeto a desafuero, remoción o juicio político, el tribunal competente seguirá adelante con el procedimiento judicial hasta su total conclusión. El llamado a indagatoria no se considera medida restrictiva de la libertad pero en el caso de que el legislador, funcionario o magistrado no concurriera a prestarla el tribunal deberá solicitar su desafuero, remoción o juicio político. En el caso de dictarse alguna medida que vulnera la inmunidad de arresto, la misma no se hará efectiva hasta tanto le legislador, funcionario o magistrado sujeto a desafuero, remoción o juicio político no sea separado de su cargo. Sin perjuicio de ello el proceso podrá seguir adelante hasta su total conclusión. El tribunal, solicitará al órgano que corresponda el desafuero, remoción o juicio político, según sea el caso, acompañando el pedido las copias de las actuaciones labradas expresando las razones que justifiquen la medida. No será obstáculo para que el legislador, funcionario o magistrado a quien se le imputare la comisión de un delito por el que se está instruyendo causa tenga derecho, aun cuando no hubiere sido indagado, a presentarse al tribunal, aclarando los hechos e indicando las pruebas que, a su juicio, puedan serle útiles.

No se podrá ordenar el allanamiento del domicilio particular o de las oficinas de los legisladores ni la intercepción de su correspondencia o comunicaciones telefónicas sin la autorización de la respectiva cámara” (art.1º). La norma ha ido demasiado lejos y es, además, vaga cuando dice que el proceso podrá seguir adelante hasta su total conclusión, sin que se haya producido el desafuero. ¿Se refiere acaso al dictado de la sentencia o a una instancia procesal anterior a la misma?

El artículo 2º dice que “La solicitud de desafuero deberá ser girada de manera inmediata a la comisión de asuntos Constitucionales de la Cámara correspondiente, la que deberá emitir dictamen, en un plazo de 60 días. La Cámara deberá tratar la causa, dentro de los 180 días de ingresada, aun cuando no exista dictamen de comisión.”. La norma no indica cual es el efecto del incumplimiento de estos plazos. El 3º expresa: “Si un legislador hubiera sido detenido en virtud de lo dispuesto por el artículo 69 (en la Constitución de 1853 era el 58º) de la Constitución Nacional, el tribunal pondrá inmediatamente en conocimiento del hecho al cuerpo legislativo correspondiente, quién decidirá por los dos tercios de los votos, en sesión que deberá realizarse dentro de los 10 días, si procede el desafuero. En este caso se actuará conforme al artículo 70 de la Constitución Nacional. Para el caso de denegar la Cámara el desafuero, el juez dispondrá la inmediata libertad del legislador”. El artículo 4º dice: “Si fuera denegado el desafuero, la suspensión o remoción solicitadas, el tribunal declarará por auto que no puede proceder a la detención o mantenerla, continuando la causa según su estado. En cualquier caso regirá la suspensión del curso de la prescripción prevista en el artículo 67 del Código Penal”. Por último, regla que “En el caso del artículo 68 (en el Texto de 1853 era 57º) de la Constitución Nacional, se procederá al rechazo in limine de cualquier pedido de desafuero” (art. 5º).

En la Constitución de USA los legisladores “Exceptuando los casos de traición, delito grave o perturbación de la tranquilidad pública, tendrán en todos los demás el privilegio de no ser arrestados durante el período de las sesiones a que asistieren, o en su viaje con motivo de ellas. Fuera de las mismas Cámaras no podrán ser autoritariamente cuestionados por ninguno de sus discursos, o de los debates en que hubieren tomado parte.” (art. I Secc. VI 1).

La Constitución de 1819 disponía que: “Los Senadores y Representantes no serán arrestados ni procesados durante su asistencia a la Legislatura, y mientras van y vuelven de ella: excepto el caso de ser sorprendidos in fraganti en la ejecución de algún crimen que merezca pena de muerte, infamia, u otra aflictiva, de lo que se dará cuenta a la sala respectiva con la sumaria información del hecho.” (art. XXVI). Además, “Los Senadores y Representantes por sus opiniones, discursos o debates en una u otra sala no podrán ser molestados en ningún lugar; pero cada sala podrá castigar a sus miembros por desórdenes de conducta, y con la concurrencia de las dos terceras partes expeler a cualquiera de su seno” (art. XXVII). El artículo XXVIII disponía: “En el caso que expresa el artículo XXVI, o cuando se forma querella por escrito contra cualquier Senador o Representante por delitos que no sean del privativo conocimiento del Senado: examinado el mérito del sumario en juicio público podrá cada sala con dos tercios de votos separar al acusado de su seno y ponerlo a disposición del Supremo Tribunal de justicia para su juzgamiento.”

La Constitución de 1826 decía que “Los senadores y representantes jamás serán responsables por sus opiniones, discursos o debates.” (art. 35). “Tampoco serán arrestados por ninguna otra autoridad durante su asistencia a la legislatura, y mientras vayan, y vuelvan de ella; excepto el caso de ser sorprendidos in fraganti en la ejecución de algún crimen, que merezca pena de muerte, infamia, u otra aflictiva, de lo que se dará cuenta a la sala respectiva con la información sumaria del hecho.” (art. 36). “Cuando se forme querella por escrito ante las justicias ordinarias contra cualquier senador, o representante, por delito, que no sea de los expresados en el artículo 19, examinado el mérito del sumario en juicio público, podrá cada sala, con dos tercios de votos, suspender en sus funciones al acusado, y ponerlo a disposición del tribunal competente para su juzgamiento.” (Art. 37).

El proyecto de Alberdi decía que “El orador es inviolable, la tribuna es libre: ninguno de los miembros del congreso puede ser acusado, interrogado judicialmente ni molestado por las opiniones o discursos que emita desempeñando su mandado de legislador.” (art. 41) y “Sólo puede ser arrestados por delitos contra la constitución.” (art. 42).

En el proyecto de De Ángelis no se reconocían privilegios a los congresistas.

  1. ATRIBUCIONES

Roles

El Congreso, como todo parlamento, tiene que cumplir roles que en otra oportunidad hemos señalado como esenciales a su alta función como son la: de ejercer el poder constituyente, aunque más no sea en una primera etapa; de legislar; de controlar; de establecer cargas y otorgar beneficios; de aprobar tratados internacionales o actos de gobierno; intervenir en la designación, renuncia o remoción de funcionarios; investigar, encuestar e inspeccionar; ser caja de resonancia de la opinión pública; representar y participar; procurar; mediar y concertar; debatir; ser residencia de la “clase” política; educar; hacer actos protocolares; velar por la ética pública y ser la imagen de la democracia.

La atribución más importante que la Ley Fundamental le asigna al Congreso es la constituyente (y no preconstituyente, como dicen algunos autores), en su primera etapa, según lo que establece el artículo 30º: “La Constitución puede reformarse en el todo o en cualquiera de sus partes, pasado diez años desde el día qe. la juren los Pueblos. La necesidad de reforma debe ser declarada por el Congreso con el voto de dos terceras partes, al menos, de sus miembros; pero no se efectuará sino por una Convención convocada al efecto.” La reforma de 1860 suprimió el requisito de los diez años. El artículo tiene por antecedentes los artículos CXXX al CXXXIV de la Constitución de 1819 y 182 al 186 de la Constitución de 1826, y especialmente en el proyecto de Alberdi que decía: “Artículo 37: La Constitución es suceptible de reformarse en todas sus partes; pero ninguna reforma se admitirá en el espacio de 10 años. Artículo 38: La necesidad de la reforma es declarada por el congreso permanente; pero sólo se efectúa por un congreso o convención convocado al efecto.” Por la reforma de 1994 se autorizó al Congreso a declarar de jerarquía constitucional a los tratados y convenciones sobre derechos humanos, lo que implica, también, ejercicio del poder constituyente (Art. 75 inc. 22).

Historia

El artículo 64º de la Constitución de 1853 decía que: “Corresponde al Congreso: 

1º. Legislar sobre las Aduanas exteriores, y establecer los derechos de importación y exportación q. han de satisfacerse en ella.” En la reforma de 1860 fue reemplazado por el siguiente: “Legislar sobre la Aduanas exteriores y establecer los derechos de importación, los cuales así como las avaluaciones sobre que recaigan serán uniformes en toda la Nación; bien entendido, que esta, así como las demás contribuciones Nacionales, podrán ser satisfechas en la moneda que fuese corriente en las Provincias respectivas por su justo equivalente. Establecer igualmente los derechos de esportación hasta mil ochocientos sesenta y seis, en cuya fecha cesarán como impuesto Nacional, no pudiendo serlo Provincial.” La reforma de 1866suprimió “hasta mil novecientos sesenta y seis, en cuya fecha cesarán como impuesto nacional, no pudiendo serlo provincial.”

Luego continuaba el artículo 64º: “2º. Imponer contribuciones directas, pr. tiempo determinado y, proporcionalmente iguales en todo el territorio de la Confederación, siempre que la defensa, seguridad común y bien general del Estado lo exijan.” La Constitución de USA dispone en la Sección VIII (que equivalente a nuestro artículo 64º), del artículo I, que “El Congreso tendrá facultades: 1. Para establecer y recaudar contribuciones, derechos, impuestos y sisas (taxes, duties, imposts, and excises) a fin de pagar las deudas y proveer a la defensa común y bien general de los Estados Unidos. Más todos los derechos, impuestos y sisas serán uniformes en todos los Estados Unidos.”

El inciso 3º de artículo 64º establecía: “Contraer empréstitos de dinero sobre el crédito de la Confederación.”; el 2. de USA “Contraer empréstitos sobre el crédito de los Estados Unidos; y el 47 de la Constitución de 1826: “Ordenar los empréstitos que hayan de negociarse sobre los fondos del Estado”.

Continuaba el artículo 64º:“4º. Disponer del uso y de la enajenación de las tierras de propiedad nacional.

5º. Establecer y reglamentar un Banco Nacional en la Capital y sus sucursales en las Provincias, con facultad de emitir moneda.

6º. Arreglar el pago de la deuda interior y exterior de la Confederación.

7º. Fijar anualmente conforme el presupuesto de gastos de administración de la Confederación, y aprobar o desechar la cuenta de inversión.” La de 1826 decía: “Fijar cada año los gastos generales, con presencia de los presupuestos presentados por el gobierno.”(art.44) y “Recibir anualmente la cuenta de inversión de los fondos públicos, examinarla, y aprobarlas.” (art. 45)

Seguía el artículo 64º: “8º. Acordar subsidios del Tesoro Nacional a las Provincias cuyas rentas no alcancen, según sus presupuestos, a cubrir sus gastos ordinarios.

9º. Reglamentar la libre navegación de los ríos interiores, habilitar los puertos q. considere convenientes, y crear y suprimir Aduanas.” En la reforma de 1860 se agregó: “sin que puedan suprimirse las aduanas exteriores, que existan en cada Provincia, al tiempo de su incorporación.”

Decía el inciso: “10º. Hacer sellar moneda, fijar su valor y el de las extranjeras; y adoptar un sistema uniforme de pesos y medidas pª. toda la Confederación. El 5. de la Sección VIII de USA dice: “Acuñar monedas, determinar el valor de ésta y de las extranjeras y fijar las pesas y medidas.” La de 1826 “Fijar la ley, valor, peso y tipo de la moneda.” (art. 48)

Imponía el inciso “11º. Dictar los códigos civil, comercial, penal, y de minería(…)” lo que marca una de las diferencias fundamentales con la Constitución de Filadelfia ya que la legislación de fondo, que es a lo que se refiere cuando habla de los códigos, en Estados Unidos es atribución de los Estados que integran la Unión. La reforma de 1860 agregó después de enumerar los códigos “(…), sin que tales códigos alteren las jurisdicciones locales, correspondiendo su aplicación a los Tribunales Federales o Provinciales, según que las cosas o las personas cayeren bajo sus respectivas jurisdicciones;(…)” (art. 67º). La de 1957 agregó, a su vez, al código “(…)del Trabajo y la Seguridad Social”. La de 1994 después de enumerar los códigos agregó “en cuerpos unificados o separados” (art. 75 inciso 12). La reforma de 1949 a los cuatro códigos de la Constitución de 1853 le agregó los: “(…) Aeronáutico, Sanitario y de Derecho Social” (art.68 inciso 11).

El inciso 11º continuaba diciendo: “(…) y especialmente leyes pª. toda la Confederación, sobre ciudadanía y naturalización, sobre bancarrotas, sobre falsificación de la moneda corriente y documentos públicos del Estado, y las que requiera el establecimiento del juicio por jurados.” La reforma de 1860 interpoló después de la palabra ciudadanía “con sujeción al principios de la ciudadanía natural”. La Constitución de USA estableció: “4. Establecer una regla uniforme de naturalización, y decretar leyes uniformes en materia de bancarrotas para todos los Estados Unidos.(…) 6. Señalar las penas de los falsificadores del papel de crédito y moneda en los Estados Unidos.”

El inciso 12º al “Reglar el comercio con las naciones extranjeras, y de las Provincias entre sí.” equivale al 3. de la sección VIII de la de USA cuando dice: “Reglamentar el comercio con las naciones extranjeras, el que se hace de estado a estado y con las tribus de los indios.”; y al artículo 52 de la de 1826 decía: “Reglar el comercio interior y exterior.”

El 13º decía: “Arreglar y establecer las postas y correos generales de la Confederación.” El 7. del artículo I de la de USA “Establecer oficinas y caminos postales.”

El artículo 64ª continuaba: “14º. Arreglar definitivamente los límites del territorio de la Confederación, fijar los de las Provincias, crear otras nuevas, y determinar por una legislación especial la organización, administración y gobierno que deben tener los territorios nacionales, q. queden fuera de los limites q. le asignen a las Provincias.” La Constitución de 1826 decía: “Demarcar el territorio del Estado, y fijar los límites de las provincias, sin perjuicio de la permanencia de las enumeradas en el artículo 11.” (art. 53).

El inciso 15º disponía: “Proveer a la seguridad de las fronteras; conservar el trato pacífico con los indios, y promover la conversión de ellos al catolicismo.”

El 16º “Proveer lo conducente a la prosperidad del país, al adelanto y bienestar de todas las Provincias, y al progreso de la ilustración, dictando planes de instrucción general y universitaria, y promoviendo la industria, la inmigración, la construcción de ferrocarriles y canales navegables, la colonización de tierras de propiedad nacional, la introducción y establecimiento de nuevas industrias, la importación de capitales extranjeros y la exploración de los ríos interiores, pr. leyes protectoras de estos fines y pr. concesiones temporales de privilegios y recompensas de estímulo.” Sobre esto la de Estados Unidos establecía “8. Promover el adelanto de la ciencias y de las artes útiles, asegurando a los autores e inventores por tiempo limitado la propiedad exclusiva de sus respectivos escritos e inventos”. La Constitución de 1826 disponía “Formar planes generales de educación pública.” (art. 55)

El inciso 17º expresaba: “Establecer tribunales inferiores a la Corte Suprema de Justicia; crear y suprimir empleos, fijar sus atribuciones, dar pensiones, decretar honores, y conceder amnistías generales. La de USA reza: “9. Crear tribunales inferiores a la Corte Suprema.”

Luego continúa el artículo 64º con el “18º. Admitir o desechar los motivos de dimisión del Presidente o Vice Presidente de la República; y declarar el caso de proceder a nueva elección: hacer el escrutinio y rectificación de ella.

19º. Aprobar o desechar tratados concluidos con las demás Naciones y los concordatos con la Silla Apostólica; y arreglar el ejercicio del patronato en toda la Confederación.

20º. Admitir en el territorio de la Confederación otras órdenes religiosas a más de las existentes.” Esto se suprimió en la reforma de 1994, por el Acuerdo con la Santa Sede de 1966.

21º. Autorizar al Poder Ejecutivo pª. declarar la guerra o hacer la paz.

22º. Concede patentes de corso y de represalias, y establecer reglamentos pª. las presas.

23º. Fijar la fuerza de línea, de tierra y de mar, en tiempo de paz y guerra; y formar reglamentos y ordenanzas pª. el gobierno de dichos ejércitos.

24º. Autorizar la reunión de las milicias en todas las Provincias, o parte de ellas, cuando lo exija la ejecución de las leyes de la Confederación y sea necesario contener las insurrecciones o repeler las invasiones. Disponer la organización, armamento y disciplina de dichas milicias, y la administración y gobierno de la parte de ellas que estuviese empleada en servicio de la Confederación, dejando a las Provincias el nombramiento de sus correspondientes Jefes y Oficiales, y el cuidado de establecer en su respectiva milicia la disciplina prescripta pr. el Congreso.

25º. Permitir la introducción de tropas extranjeras en el territorio de la Confederación, y la salida de las fuerzas nacionales fuera de él.

26º. Declarar en estado de sitio uno o varios puntos de la Confederación en caso de conmoción interior, y de aprobar o suspender el estado de sitio declarado, durante su receso, por el Poder Ejecutivo.”

La Constitución de Filadelfia dispone sobre estas materias: “10. Definir y castigar la piratería y demás delitos graves cometidos en alta mar, así como los delitos contra el derecho de gente.

  1. Declarar la guerra, conceder patentes de corso y represalias, y establecer reglas para las presas hechas en mar y tierra.
  2. Levantar y mantener ejércitos; pero ninguna asignación que se haga para este objeto deberá durar más de dos años.
  3. Formar y mantener una armada.
  4. Decretar ordenanzas para el gobierno y disciplina del ejercito y de la armada.
  5. Dictar las disposiciones para llamar a las armas a la milicia cuando fuere necesario, a fin de hacer observar las leyes de la Unión, sofocar las insurrecciones y repeler cualquier invasión.
  6. Disponer la organización, armamento y disciplina de la milicia, y el gobierno de la parte que esté al servicio de los Estados Unidos, quedando reservado a los respectivos estados el nombramiento de los oficiales, y la instrucción y ejércitos, según la disciplina prescrita por el Congreso.”

La Constitución de 1826 disponía: “artículo 40: Al congreso corresponde declarar la guerra, oídos los motivos, que exponga el poder ejecutivo. 41. Recomendar al mismo, cuando lo estime conveniente, la negociación de la paz. 42. Fijar las fuerza de línea de mar y tierra en tiempo de paz y de guerra. 43. Mandar construir, o equipar las escuadras nacionales.”

El inciso 27º de la de 1853 disponía: “Ejercer una legislación exclusiva en todo el territorio de la Capital de la Confederación, y sobre los demás lugares adquiridos pr. compra o cesión en cualquiera de las Provincias, para establecer fortalezas, arsenales, almacenes u otros establecimientos de utilidad nacional.” El mismo equivale al 17 de la de USA que dice: “Legislar exclusivamente en todas las materias concernientes al Distrito que por sesión de los estados en particular y aceptación del Congreso, haya sido elegido para la residencia del gobierno federal, distrito cuya área no podrá exceder de diez millas cuadradas. Ejercer la misma facultad sobre todos los demás lugares comprados con el consentimiento de las legislaturas de los estados a que pertenecen, para la construcción de fortalezas, almacenes, arsenales, astilleros y otros edificios que se necesitaren;”

El inciso 28º, suprimido en su primera parte en la reforma de 1860, establecía que el Congreso tenía que “Examinar las Constituciones provinciales y reprobarlas sino estuviesen conformes con los principios y disposiciones de esta Constitución y hacer todas las leyes y reglamentos que sean convenientes para poner en ejercicio los poderes antecedentes, y todos los otros concedidos pr. la presente Constitución al Gobierno de la Confederación Argentina.” La última parte es similar a la norteamericana que reza: “18. Dictar todas las leyes necesarias y convenientes para la ejecución de las facultades que preceden, y todas las demás que por esta Constitución se confieren al gobierno de los Estados Unidos, o a cualquiera de sus departamentos o funcionarios.”

El artículo 67 del proyecto de Alberdi disponía: “Corresponde al Congreso, en el Ramo de lo interior:

1º Reglar la administración interior de la Confederación, espidiendo las leyes necesarias para poner la constitución en ejercicio.

2º Crear y suprimir empleos, fijar sus atribuciones, dar pensiones, decretar honores, conceder admitías jenerales.

3º Proveer lo conducente a la prosperidad, defensa y seguridad del país; al adelanto y bienestar de todas las provincias, estimulando el progreso de la instrucción y de la industria, de la inmigración, de la construcción de ferrocarriles y canales navegables, de la colonización de las tierras desiertas y habitadas por los indíjenas, de la plantificación de nuevas industrias, de la importación de capitales estranjeros, de la esploración de los ríos navegables, por leyes protectoras de esos fines y por concesiones temporales de privilegios y recompensas de estímulo.

4º Reglar la navegación y el comercio interior.

5º Legislar en materia civil, comercial y penal.

6º Admitir o desechar los motivos de dimisión del presidente, y declarar el caso de proceder o no a nueva elección; hacer el escrutinio y rectificación de ella.

7º Dar facultades especiales al poder ejecutivo para espedir reglamentos con fuerza de lei, en los casos exijidos por la constitución.”

Artículo 68. El Congreso en materia de relaciones esteriores:

1º Provee lo conveniente a la defensa y seguridad esterior del país.

2º Declara la guerra, y hace la paz.

3º Aprueba o desecha los tratados concluídos con las naciones estranjeras.

4º Regla el comercio marítimo y terrestre y con las naciones estranjeras.”

“Artículo 69: En el ramo de finanzas y de hacienda el Congreso:

1º Aprueba y desecha la cuenta de gastos de la administración de la Confederación.

2º Fija anualmente el presupuesto de esos gastos.

3º Impone y suprime contribuciones, y regla su cobro y distribución.

4º Contrae deudas nacionales, regla el pago de las existentes, designando fondos al efecto, y decreta empréstitos.

5º Habilita puertos mayores , crea y suprime aduanas.

6º Hace sellar moneda, fija su peso, lei, valor y tipo.

8º Dispone del uso de la venta de las tierras públicas o nacionales.”

“Artículo 70: Son atribuciones del Congreso en el ramo de guerra:

1º Aprobar o desechar las declaraciones de sitio, y hechas durante su receso.

2º Fijar cada año el número de fuerzas de mar y tierra que han de mantenerse en pie.

3º Aprobar o desechar la declaración de guerra, que hiciese el poder ejecutivo.

7º (sic 4º) Permitir la introducción de tropas estranjeras en el territorio de la Confederación y la salida de las tropas nacionales de él.

8º (sic: 5º) Declarar en estado de sitio uno o varios puntos de la Confederación en caso de conmoción interior.”

El proyecto de Pedro de Ángelis dedica un artículo, de la Sección Quinta, a las obligaciones y atribuciones del Congreso, del mismo cito sólo los incisos relacionados con la Constitución de 1853 y que son el “8º Dar instrucciones para celebrar concordatos con la silla Apostólica, ratificarlos, y arreglar el ejercicio del patronato en toda la República.(…) 22. Adoptar un sistema de pesas y medidas para toda la República.(…) 27. Acordar amnistías e indultos por delitos, cuyo conocimiento pertenezcan a los tribunales de la República.(…) 31 Elegir el lugar donde deban residir los supremos poderes del Estado, y que sea al mismo tiempo la Capital de la República.”

El proyecto de Gorostiaga, que sólo conocemos parcialmente, tiene algunas disposiciones que se incluyeron en el texto de 1853 como: “24. Permitir la introducción de tropas extrangeras en el territorio de la Confederación, y la salida de las fuerzas nacionales fuera de él. 25. Declarar en estado de sitio en uno o varios puntos de la Confederación en caso de conmoción interior o ataque exterior, y aprobar o desechar las declaraciones de sitio que haga, durante su receso, el Poder Ejecutivo. 26. Ejercer legislación esclusiva en todo el territorio de la Capital de la Confederación y sobre los demás lugares adquiridos para compra o cesión en cualquiera de las Provincias para establecer fortalezas, arsenales, almacenes y otros establecimientos de utilidad nacional. 27.

Examinar las Constituciones provinciales, y reprobarlas si no estuviesen conformes con los principios y disposiciones de esta Constitución; y hacer en fin todas las leyes y reglamentos que sean necesarias y propias a poner en ejecución los poderes antecedentes y todos los otros concedidos por esta Constitución al Gobierno de la Confederación Argentina.”

Constitución vigente

La reforma de 1994 modificó varios incisos del artículo de las atribuciones del Congreso que en el texto ordenado quedó con el número 75, a saber:

“1. Legislar en materia aduanera. Establecer los derechos de importación y exportación, los cuales, así como las avaluaciones sobre las que recaigan, serán uniformes en toda la Nación.

  1. Imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente con las provincias. Imponer contribuciones directas, por tiempo determinado, proporcionalmente iguales en todo el territorio de la Nación, siempre que la defensa, seguridad común y bien general del Estado lo exijan. Las contribuciones previstas en este inciso, con excepción de la parte o el total de las que tengan asignación específica, son coparticipables.

Una ley convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias, instituirá regímenes de coparticipación de estas contribuciones, garantizando la automaticidad en la remisión de los fondos.

La distribución entre la Nación, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre éstas, se efectuará en relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas contemplando criterios objetivos de reparto; será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional.

La ley convenio tendrá como Cámara de origen el Senado y deberá ser sancionada con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara, no podrá ser modificada unilateralmente ni reglamentada y será aprobada por las provincias.

No habrá transferencia de competencias, servicios o funciones sin la respectiva reasignación de recursos, aprobada por la ley del Congreso cuando correspondiere y por la provincia interesada o la ciudad de Buenos Aires en su caso.

Un organismo fiscal federal tendrá a su cargo el control y fiscalización de la ejecución de lo establecido en este inciso, según lo determine la ley, la que deberá asegurar la representación de todas las provincias y la ciudad de Buenos Aires en su composición.

  1. Establecer y modificar asignaciones específicas de recursos coparticipables, por tiempo determinado, por ley la especial aprobada por la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara. 4. Contraer empréstitos sobre el crédito de la Nación.
  2. Disponer del uso y de la enajenación de las tierras de propiedad nacional.
  3. Establecer y reglamentar un banco federal con facultad de emitir moneda, así como otros bancos nacionales.
  4. Arreglar el pago de la deuda interior y exterior de la Nación.
  5. Fijar anualmente, conforme a las pautas establecidas en el tercer párrafo del inciso 2 de este artículo, el presupuesto general de gastos y cálculo de recursos de la administración nacional, en base al programa general de gobierno y al plan de inversiones públicas y aprobar o desechar la cuenta de inversión.
  6. Acordar subsidios del Tesoro nacional a las provincias, cuyas rentas no alcancen, según sus presupuestos, a cubrir sus gastos ordinarios.
  7. Reglamentar la libre navegación de los ríos interiores, habilitar los puertos que considere convenientes, y crear o suprimir aduanas.
  8. Hacer sellar moneda, fijar su valor y el de las extranjeras; y adoptar un sistema uniforme de pesos y medidas para toda la Nación.
  9. Dictar los códigos Civil, Comercial, Penal, de Minería, y del Trabajo y Seguridad Social, en cuerpos unificados o separados, sin que tales códigos alteren las jurisdicciones locales, correspondiendo su aplicación a los tribunales federales o provinciales, según que las cosas o las personas cayeren bajo sus respectivas jurisdicciones; y especialmente leyes generales para toda la Nación sobre naturalización y nacionalidad, con sujeción al principio de nacionalidad natural y por opción en beneficio de la argentina; así como sobre bancarrotas, sobre falsificación de la moneda corriente y documentos públicos del Estado, y las que requiera el establecimiento del juicio por jurados.
  10. Reglar el comercio con las naciones extranjeras, y de las provincias entre sí.
  11. Arreglar y establecer los correos generales de la Nación.
  12. Arreglar definitivamente los límites del territorio de la Nación, fijar los de las provincias, crear otras nuevas, y determinar por una legislación especial la organización, administración y gobierno que deben tener los territorios nacionales, que queden fuera de los límites que se asignen a las provincias.
  13. Proveer a la seguridad de las fronteras.
  14. Reconocer la preexistencia étnica y cultural de los pueblos indígenas argentinos. Garantizar el respeto a su identidad y el derecho a una educación bilingüe e intercultural; reconocer la personería jurídica de sus comunidades, y la posesión y propiedad comunitarias de las tierras que tradicionalmente ocupan; y regular la entrega de otras aptas y suficientes para el desarrollo humano; ninguna de ellas será enajenable, transmisible ni susceptible de gravámenes o embargos. Asegurar su participación en la gestión referida a sus recursos naturales y a los demás intereses que los afecten. Las provincias pueden ejercer concurrentemente estas atribuciones.
  15. Proveer lo conducente a la prosperidad del país, al adelanto y bienestar de todas las provincias, y al progreso de la ilustración, dictando planes de instrucción general y universitaria, y promoviendo la industria, la inmigración, la construcción de ferrocarriles y canales navegables, la colonización de tierras de propiedad nacional, la introducción y establecimiento de nuevas industrias, la importación de capitales extranjeros y la exploración de los ríos interiores, por leyes protectoras de estos fines y por concesiones temporales de privilegios y recompensas de estímulo.
  16. Proveer lo conducente al desarrollo humano, al progreso económico con justicia social, a la productividad de la economía nacional, a la generación de empleo, a la formación profesional de los trabajadores, a la defensa del valor de la moneda, a la investigación y al desarrollo científico y tecnológico, su difusión y aprovechamiento.

Proveer al crecimiento armónico de la Nación y al poblamiento de su territorio; promover políticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones. Para estas iniciativas, el Senado será Cámara de origen.

Sancionar leyes de organización y de base de la educación que consoliden la unidad nacional respetando las particularidades provinciales y locales; que aseguren la responsabilidad indelegable del Estado, la participación de la familia y la sociedad, la promoción de los valores democráticos y la igualdad de oportunidades y posibilidades sin discriminación alguna; y que garanticen los principios de gratuidad y equidad de la educación pública estatal y la autonomía y autarquía de las universidades nacionales.

Dictar leyes que protejan la identidad y pluralidad cultural, la libre creación y circulación de las obras del autor; el patrimonio artístico y los espacios culturales y audiovisuales.

  1. Establecer tribunales inferiores a la Corte Suprema de Justicia; crear y suprimir empleos, fijar sus atribuciones, dar pensiones, decretar honores, y conceder amnistías generales.
  2. Admitir o desechar los motivos de dimisión del presidente o vicepresidente de la República; y declarar el caso de proceder a nueva elección
  3. Aprobar o desechar tratados concluidos con las demás naciones y con las organizaciones internacionales y los concordatos con la Santa Sede. Los tratados y concordatos tienen jerarquía superior a las leyes.

La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; la Declaración Universal de Derechos Humanos; la Convención Americana sobre Derechos Humanos; el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y su Protocolo Facultativo; la Convención sobre la Prevención y la Sanción del Delito de Genocidio; la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial; la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer; la Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes; la Convención sobre los Derechos del Niño; la Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas; en las condiciones de su vigencia, tienen jerarquía constitucional, no derogan artículo alguno de la primera parte de esta Constitución y deben entenderse complementarios de los derechos y garantías por ella reconocidos. Sólo podrán ser denunciados, en su caso, por el Poder Ejecutivo nacional, previa aprobación de las dos terceras parte de la totalidad de los miembros de cada Cámara.

Los demás tratados y convenciones sobre derechos humanos, luego de ser aprobados por el Congreso, requerirán del voto de las dos terceras partes de la totalidad de los miembros de cada Cámara para gozar de la jerarquía constitucional.”

“23. Legislar y promover medidas de acción positiva que garanticen la igualdad real de oportunidades y de trato, y el pleno goce y ejercicio de los derechos reconocidos por esta Constitución y por los tratados internacionales vigentes sobre derechos humanos, en particular respecto de los niños, las mujeres, los ancianos y las personas con discapacidad.

Dictar un régimen de seguridad social especial e integral en protección del niño en situación de desamparo, desde el embarazo hasta la finalización del período de enseñanza elemental, y de la madre durante el embarazo y el tiempo de lactancia.”

“24. Aprobar tratados de integración que deleguen competencias y jurisdicción a organizaciones supraestatales en condiciones de reciprocidad e igualdad, y que respeten el orden democrático y los derechos humanos. Las normas dictadas en su consecuencia tienen jerarquía superior a las leyes.

La aprobación de estos tratados con Estados de Latinoamérica requerirá la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara. En el caso de tratados con otros Estados, el Congreso de la Nación, con la mayoría absoluta de los miembros presentes de cada Cámara, declarará la conveniencia de la aprobación del tratado y sólo podrá ser aprobado con el voto de la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara, después de ciento veinte días del acto declarativo.

La denuncia de los tratados referidos a este inciso, exigirá la previa aprobación de la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara.

  1. Autorizar al Poder Ejecutivo para declarar la guerra o hacer la paz.
  2. Facultar al Poder Ejecutivo para ordenar represalias, y establecer reglamentos para las presas
  3. Fijar las fuerzas armadas en tiempo de paz y guerra, y dictar las normas para su organización y gobierno.
  4. Permitir la introducción de tropas extranjeras en el territorio de la Nación, y la salida de las fuerzas nacionales fuera de él.
  5. Declarar en estado de sitio uno o varios puntos de la Nación en caso de conmoción interior, y aprobar o suspender el estado de sitio declarado, durante su receso, por el Poder Ejecutivo
  6. Ejercer una legislación exclusiva en el territorio de la capital de la Nación y dictar la legislación necesaria para el cumplimiento de los fines específicos de los establecimientos de utilidad nacional en el territorio de la República. Las autoridades provinciales y municipales conservarán los poderes de policía e imposición sobre estos establecimientos, en tanto no interfieran en el cumplimiento de aquellos fines.
  7. Disponer la intervención federal a una provincia o a la ciudad de Buenos Aires. Aprobar o revocar la intervención decretada, durante su receso, por el Poder Ejecutivo.
  8. Hacer todas las leyes y reglamentos que sean convenientes para poner en ejercicio los poderes antecedentes, y todos los otros concedidos por la presente Constitución al Gobierno de la Nación Argentina.

Sistematización

Materias:

1 – Aduanera: – Legislación.75 inc. 1

– Creación y supresión de aduanas.75 inc. 10

– Promoción de la importación de capitales extranjeros.75 inc. 18

2 –Tributaria: – Imposición de contribuciones indirectas y directas.75 inc. 2

3 -Financiera: –Tomar de empréstitos sobre el crédito de la Nación.75 inc. 4

-Sanción de la ley convenio sobre coparticipación de contribuciones.75 inc. 2 tercer párr.

-Establecimiento y modificación de asignaciones específicas de recursos coparticipables.75 inc. 3

-Acordar subsidios del tesoro nacional a las provincias.75 inc. 9

4 -Presupuestaria:

-Fijación del presupuesto general de gastos anual y cálculo de los recursos de la administración nacional.75 inc. 8

-Aprobación o desecho de la cuenta de inversión.75 inc. 8

5 -Monetaria: 

– Sello de monedas, fijación de su valor y el de las extranjeras.75 inc. 11

– Provisión de lo conducente a la defensa de su valor.75 inc. 19

– Dictado de leyes generales sobre falsificación.75 inc. 12

6-Bancaria: 

Establecimiento y reglamentación de un banco federal con facultad para la emisión de moneda y otros bancos nacionales.75 inc. 6

7 -Comercial: 

-Dictado de leyes generales sobre bancarrotas.75 inc. 12

-Reglamentación del comercio internacional e interprovincial.75 inc. 13.

8 -Comunicaciones: 

-Reglamentación de la libre navegación de los ríos interiores y habilitación de los puertos.75 inc. 10.

-Promoción de la construcción de ferrocarriles, canales navegables y exploración de ríos interiores.75 inc. 18.

9 -Postal: 

-Arreglo y establecimiento de los correos de la Nación.75 inc. 14.

10 -Tierras nacionales: 

-Disposición del uso y enajenación.75 inc. 5.

-Reconocimiento de la posesión y propiedad comunitaria a los pueblos indígenas.75 inc. 17 segundo párrafo.

-Regulación de la entrega de otras aptas para el desarrollo humano.75 inc. 17 segundo párr.

-Promoción de la colonización.75 inc. 18.

11 -Limítrofe: 

-Arreglo de los límites del territorio de la Nación, fijación de los de otras provincias y creación de otras nuevas.75 inc.15.

12 -Medidas y pesos: 

-Adopción de un sistema uniforme.75 inc. 11.

13 -Industrial: 

-Promoción.75 inc. 18

14 -Recursos naturales: 

-Aseguramiento de la participación de los pueblos indígenas en la gestión.75 inc. 17

15 -Empleo: 

-Provisión de lo conducente a la generación y formación profesional de trabajadores.75 inc. 19.

-Creación y supresión para los tribunales inferiores de la justicia federal.75 inc. 20.

16 -Educación: 

-Dictado de planes de instrucción general y universitaria.75 inc. 18.

-Sanción de leyes de organización y de base que garanticen la gratuidad y equidad y la autonomía y autarquía de las universidades nacionales.75 inc. 19 tercer párrafo.

17 -Naturalización y nacionalidad: 

-Dictado de leyes de acuerdo a los principios de nacionalidad natural y por opción en beneficio de la Argentina.75 inc. 12.

18 -Inmigración:

-Promoción.75 inc. 18.

19 -Indígena: 

-Reconocimiento de su preexistencia étnica y cultural.75 inc. 17.

-Garante del respeto a su identidad y del derecho a una educación bilingüe e intercultural.75 inc. 17 segundo párrafo.

20 -Cultural: 

-Dictado de leyes que protejan la identidad y pluralidad cultural, el patrimonio artístico y los espacios culturales y audiovisuales.75 inc. 19 cuarto párrafo.

X21 -Desarrollo: -Provisión de lo conducente.75 inc. 19 primer párr. 

-Promoción de políticas diferenciadas para el equilibrio de las provincias y regiones.75 inc. 19 segundo párrafo.

22 -Progreso y producción: 

-Provisión de lo conducente a la prosperidad del pais, adelanto y bienestar de todas las provincias e ilustración.75 inc. 18.

-Económico con justicia social, a la productividad de la economía regional.. 75 inc. 19 primer párrafo.

-Investigación y desarrollo científico y tecnológico, difusión y aprovechamiento.75 inc. 19

-Crecimiento armónico de la Nación.75 inc.19 segundo párrafo.

23 -Militar: 

-Fijación de las Fuerzas Armadas y dictado de normas para su organización y gobierno.75 inc. 27.

-Otorgamiento de permiso para la introducción de tropas extranjeras en el territorio y la salida de fuerzas nacionales.75 inc. 28.

-Autorización al Poder Ejecutivo para declarar la guerra o hacer la paz. 75 inc. 25.

24 -Seguridad: 

-Provisión a la de las fronteras.75 inc. 16.

-Facultación al Poder Ejecutivo para ordenar represalias.75 inc. 26.

25 -Emergencia pública: 

-Declaración de estado de sitio en caso de conmoción interior y aprobación o suspensión cuando lo ha declarado el Poder Ejecutivo durante su receso.75 inc. 29.

-Disposición de la intervención federal y aprobación o revocación cuando la decretó el Poder Ejecutivo durante su receso.75 inc. 31 primer párrafo.

-Delegación legislativa en el Poder Ejecutivo en esta materia, con carácter excepcional, por un plazo determinado y bajo ciertas condiciones que el mismo establezca establezca.76 primer párrafo.

26 – Organización, administración y gobierno: 

-Determinación en los territorios nacionales que queden fuera de los límites de las provincias.75 inc. 15.

-Dación de pensiones para empleados de tribunales inferiores federales.75 inc. 20.

-Dictado de un régimen para la protección del niño desamparado y la madre.75 inc. 23 segundo párrafo.

28 -Tratados internacionales: 

-Aprobación, desecho o denuncia.75 inc. 22.

-De integración que deleguen competencia y jurisdicción a organizaciones supraestatales.75 inc. 23.

29 -Control del Poder Judicial: 

-Establecimiento de tribunales inferiores federales y de sus atribuciones.75 inc. 20.

-Dictado de leyes sobre juicio por jurados.75 inc. 12.

30 -Control del Poder Ejecutivo: 

-Admisión o desecho de motivos de dimisión del presidente o vicepresidente.75 inc. 21.

– Facultad para ordenar represalias.75 inc. 26.

– Autorización para declarar la guerra o hacer la paz.75 inc. 25.

31 -Legislativa: 

Dictado de códigos civil, comercial, penal.75 inc. 12.

– Para cumplimiento de los fines específicos de los establecimientos de utilidad nacional.75 inc. 30

-Ejercicio exclusivo en todo el territorio de la capital nacional.75 inc. 30

-Para puesta en ejercicio de los poderes que le concede la C. N. .75 inc. 32

-Medidas de acción positiva.75 inc. 23

32 -Reglamentaria: 

Presas.75 inc. 26

-Puesta en ejercicio de sus poderes.75 inc. 32

-Libre navegación de los ríos.75 inc. 10.

-Bancos nacionales.75 inc.6.

  1. TRANFERENCIA DE ATRIBUCIONES AL PODER EJECUTIVO

La Constitución de 1853 se aparta de la de Filadelfia cuando en el artículo 83º inciso 2º dice: “Espide las instrucciones y reglamentos qe. sean necesarias pª la ejecución de las leyes de la Confederación, cuidando de no alterar su espíritu con excepciones reglamentarias”, lo que implicaba atribuirle al Presidente la facultad de completar el texto de las leyes sancionadas por el Poder Legislativo

La reforma de 1994 agregó dos disposiciones que ampliaron estas competencias legislativas del Poder Ejecutivo: el “Artículo 76, que dice: Se prohíbe la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo en materias determinadas de administración o de emergencia pública, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases de la delegación que el Congreso establezca.

La caducidad resultante del transcurso del plazo previsto en el párrafo anterior no importará revisión de las relaciones jurídicas nacidas al amparo de las normas dictadas en consecuencia de la delegación legislativa” y el inciso 3 del artículo 99 que expresa: “(…)El Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo.

Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el régimen de los partidos políticos, podrá dictar decretos por razones de necesidad y urgencia, los que serán decididos en acuerdo general de ministros que deberán refrendarlos, conjuntamente con el jefe de gabinete de ministros.

El jefe de gabinete de ministros personalmente y dentro de los diez días someterá la medida a consideración de la Comisión Bicameral Permanente, cuya composición deberá respetar la proporción de las representaciones políticas de cada Cámara. Esta comisión elevará su despachoen un plazo de diez días al plenario de cada Cámara para su expreso tratamiento, el que de inmediato considerarán las Cámaras. Una ley especial sancionada con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara regulará el trámite y los alcances de la intervención del Congreso.”

Antes de 1994 los presidentes habían ejercido estas competencias no compatibles con el texto constitucional. Según Delia Ferreira Rubio y Mateo Goretti, se dictaron 15 decretos de necesidad y urgencia entre 1853 y 1976; 8 entre 1983 y 1989; 224 desde el 9 de julio de 1989 hasta el 30 de agosto de 1998, más otros 248, que algunos discuten si pueden considerarse tales. La Corte Suprema convalidó este proceder en el caso “Peralta” de 1990.

Como hubo delegaciones legislativas antes de la incorporación del artículo 76, en 1994 se estableció, también, la cláusula transitoria octava, que expresa: “La legislación delegada preexistente que no contenga plazo establecido para su ejercicio caducará a los cinco años de la vigencia de esta disposición, excepto aquella que el Congreso de la Nación ratifique expresamente por una nueva ley. (Corresponde al artículo 76)” Este plazo fue prorrogado por leyes 25.148 y luego por la 25.645, que aprobó la legislación delegada anterior a 1994.

La Comisión Bicameral Permanente, creada en la reforma de 1994, que el Congreso reglamentó mediante ley 26.122  regula según su artículo 1º  “el trámite y los alcances de la intervención del Congreso respecto de los decretos que dicta el Poder Ejecutivo: a) De necesidad y urgencia; b) Por delegación legislativa; c) De promulgación parcial de leyes.

Esto ya fue previsto en el artículo 65 del proyecto de Alberdi con las siguientes atribuciones “1º Velar sobre la observancia de la Constitución, y de las leyes fundamentales del Estado, para dar cuenta al siguiente Congreso de las infracciones que pueden haberse cometido. 2º Convocar al Congreso a sesión extraordinaria, en los casos previstas por la Constitución. 3º Pasar aviso a los Senadores y Diputados suplentes para venir a ocupar el lugar de los propietarios, en los casos de impedimento físico o moral.” (Art. 66).

Cuando fui diputado propuse, también, una Comisión Permanente del Congreso, de diez senadores y diez diputados, en el ya comentado proyecto de “Reglamento General del Congreso”, con la función de velar por el cumplimiento de la Constitución y las leyes, y: “1. Solicita informes a los ministros del Poder Ejecutivo. 2 Efectúa investigaciones. 3. Designa comisiones especiales entre sus miembros. 4. Emite declaraciones. 5. Informa de sus actuaciones al Congreso. 6. Solicita al Poder Ejecutivo la convocatoria a sesión es extraordinarias o pide la ampliación de su temario.”

XII. Auditoría General de la Nación

La Administración financiera del Estado prevista en el artículo 85 de la Constitución está reglamentada por la ley 24.156 que prevé que el control externo posterior del sector público nacional en lo patrimonial, económico, financiero, legal y de gestión lo realizará la Auditoría General de la Nación, dependiente del Congreso de la Nación, a través de sus dictámenes (Art. 116 a 127). Sus reglas básicas de funcionamiento la establecen las Comisiones Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas, integrada por seis senadores y seis diputados, y de Presupuesto y Hacienda y de ambas cámaras del Congreso de la Nación.

La Auditoría está integrada por siete miembros, designados cada uno como Auditor General, que durarán ocho años en el cargo y se renuevan cada cuatro años.  Deberán tener título universitario en el área de ciencias económicas o derecho, con probada especialización en administración financiera y de control.  Seis de ellos serán designados por resoluciones de las dos Cámaras del Congreso Nacional, tres por el Senado y tres por Diputados, observando la composición de cada cámara. El séptimo Auditor General será designado por resolución conjunta de los presidentes de ambas Cámaras, a propuesta del bloque opositor con mayor número de legisladores,  y será presidente del ente, y es el órgano de representación y de ejecución de las decisiones de los auditores. Podrán ser removidos por inconducta grave o incumplimiento de sus deberes, por el procedimiento establecido para su designación. Si fuera procesado por delito doloso podrá ser suspendido por ambas Cámaras hasta que se dicte el sobreseimiento

En el debate de esta ley en la Cámara de diputados propuse que este ente fuera unipersonal y se lo llamara Contralor General de la Nación como se lo llama en otros países (v.gr.: Chile), para lo cual había presentado un proyecto que lo reglamentara.

El Congreso podrá extender su competencia de control externo a las entidades públicas no estatales o a las de derecho privado en cuya dirección o administración tenga responsabilidad el Estado nacional o a la que éste se hubiere asociado, o a las que le hubiere otorgado aportes o subsidios, y a todo ente que perciba, gaste o administre fondos públicos.

XIII. Defensor del Pueblo

La Defensoría del Pueblo es un órgano independiente que funciona en el ámbito del Congreso de la Nación, que no recibe instrucciones, y su misión es defender los derechos humanos ante hechos u omisiones de la Administración Pública Nacional. Tiene legitimación procesal según el artículo 43 de la Constitución. Goza de las inmunidades de los miembros del Congreso. Está reglamentado en el artículo 86 de la Constitución y las leyes 24.284 y 24.379.

El Defensor del Pueblo lo designa y remueve por el Congreso, con el voto de dos tercios de los miembros presentes de cada Cámara, entre los hasta tres propuestos por la Comisión bicameral permanente, integrada por siete senadores y siete diputados. Dura cinco años en su mandato y puede ser reelegido una vez. El Defensor del Pueblo debe presentar un informe anual. Hace varios años que el cargo se encuentra vacante.

XIV. CONCLUSIONES

El Congreso y la democracia, superaron los cuestionamientos que recibieron desde el autoritarismo en el desgraciado período que va desde 1930 a 1983, en que se alternaron gobiernos civiles con gobiernos militares. Sin embargo, en la nueva etapa iniciada en 1983, donde la convicción ciudadana por la democracia es firme, se han planteado nuevos desafíos, como el que Dick Morris señala, en clave norteamericana, referido al paso de la democracia madisoniana (representativa) a la jeffersoniana (directa) , que en realidad significa -después de la consulta popular del Beagle (1985), de los nuevos derechos a la iniciativa y consulta popular introducidos en la reforma constitucional de 1994 y, especialmente, de la crisis de diciembre de 2001- que los ciudadanos, los que votan, están mejor informados y exigen mayor participación, no toleran los oscuros procedimientos de selección de candidatos (en listas sábanas), ni el despersonalizado sistema electoral vigente y objetan el ejercicio de la función de los legisladores por falta de transparencia, por la no rendición de cuentas, por las dudas que en algunos casos suscita el comportamiento de los representantes del pueblo y por el “clientelismo” político que, entre otras cosas, ha poblado de “ñoquis” la administración del Congreso. Que en los últimos tiempos se haya dicho que el Congreso es una “escribanía” habla muy mal del funcionamiento de la institución más importante de la República, lo que significó un grave retroceso en el desarrollo democrático reiniciado en 1983, y quizás ha contribuido a que la voluntad popular haya puesto a fin el año pasado a un ciclo y permitió el inicio de otro  donde el Poder Legislativo parece haber comenzado a recobrar el rol que todos argentinos aspiramos que tenga.

Quizás, haya llegado el momento de hacer una reforma del Congreso, como ocurrió en Estados Unidos en 1946, para modernizar su funcionamiento, mejorar la calidad de sus integrantes y de quienes los asesoran, regular el accionar de los lobbies, modernizar los modos de comunicación entre el Congreso y sus legisladores con los ciudadanos y consultarlos con mayor frecuencia respecto de los temas espinosos en que se toman decisiones y se legisla. Es necesario ponerle freno al frecuente ejercicio que el Poder Ejecutivo hace de la función legislativa, al reglamentar las leyes, al hacer uso de la delegación que le hace el propio Congreso para dictarlas (art. 76 de la Constitución reformada en 1994) y a la atribución de dictar decretos de necesidad y urgencia (art. 93 inciso 3), que el Congreso controla con la Comisión Bicameral Permanente.

Un Reglamento del Congreso, no previsto ni prohibido por nuestra Constitución, como el que proyecté cuando fui diputado; un Código de Ética y crear comisiones de Ética en cada cámara, reglamentar de los Lobby y el que se actualice el número de diputados que le corresponde a cada distrito electoral, de acuerdo al último censo de población como dispone el artículo 45 de la Constitución pueda contribuir a iniciar este proceso de reforma del Congreso.

Los constituyentes de 1853 al crear el Congreso quisieron lo que Carlos María Bidegain describió como “un Congreso ideal”, al decir: “Un buen Congreso, a mi juicio, será el que ostente un título legítimo de representación, esté integrado en un elevado porcentaje por personas capaces para el desempeño del cargo, por su cultura, inteligencia, laboriosidad y antecedentes; cuente con un buen reglamento y en su correcta aplicación construya su `derecho parlamentario’ y se atenga a él, sobre la base del aprovechamiento del tiempo, la organización del trabajo en comisiones efectivamente dedicadas al estudio, el estricto respeto de las facultades de control, iniciativa y libertad de expresión de las minorías, sin perjuicio de la responsabilidad de la mayoría de cumplir su plan de labor, superando por medios lícitos toda abusiva maniobra obstruccionista; sepa actuar con urgencia cuando sea necesario, pero con serenidad y mesura dando ejemplo de respeto de los derechos de las personas y a las competencias del Poder Judicial y del Poder Ejecutivo; sea escrupuloso, hasta el punto de exageración, en el cuidado del comportamiento ético de las Cámaras, de sus miembros y de todo el Gobierno” .

La historia, sin embargo, demuestra que no siempre se han respetado estos altos propósitos y el Congreso, sea por defecto de quienes fuimos sus integrantes o por incomprensión de la sociedad, no siempre fue el centro de nuestra república democrática. Las consecuencias de nuestra infidelidad a estos postulados la hemos pagado muy cara y es de desear que en el futuro el Congreso vuelva a ser símbolo de la democracia y fiel reflejo de las aspiraciones de nuestro pueblo.

                                             Mendoza, junio de 2016.

Parches o reforma electoral

Voto electrónico en EEUU en 2002

Voto electrónico en EEUU en 2012

El Gobierno de Mauricio Macri promete enviar al Congreso un proyecto de ley de reforma política electoral por el que se:

* crearía un ente autárquico que asuma las funciones que hasta ahora cumple la Dirección Nacional Electoral, dependiente del Ministerio del Interior, Obras Públicas y Vivienda;

* establecería para las elecciones nacionales la Boleta Única Electrónica (BUE), usada en las últimas elecciones de Salta, de la ciudad autónoma de Buenos Aires y Resistencia; y

* unificarían las fechas de las elecciones nacionales, provinciales y municipales.

Con ello se pretende resolver algunos de los problemas que hubo en las últimas elecciones, lo que, para mí, no es propiamente una Reforma electoral.

Es cierto que la Dirección Nacional Electoral no debe depender de un ministerio, para que no sea manipulada por el gobierno. Pero la solución no es crear un ente autárquico, como el costoso Instituto Nacional Electoral de México, que hace un año reemplazó al Instituto Federal Electoral que existía desde 1990; sino hacerla depender de la Junta Electoral Nacional, integrada por jueces, y controlada por la Cámara Nacional Electoral, siguiendo la tradición argentina y el ejemplo de Brasil. Poner, de esta manera, la dirección y el presupuesto electoral bajo la dirección de jueces es la mejor garantía de imparcialidad.

Boleta o urna electrónica 

La adopción de la Boleta Única Electrónica, de la empresa privada GRUPO MSA (Vot.ar), significa que dicha boleta deberá ser introducida por el que sufraga a una máquina sin memoria, que es solo selectora, lectora e impresora; lo que significaría dar sólo un medio paso entre la boleta única de papel, usada en Córdoba y Santa Fe, o la múltiple empleada en las demás provincias, y la urna electrónica (sin boleta), que deberíamos adoptar, por ser la tecnología más moderna y eficaz, empleada por las democracias más pobladas del mundo (India, Brasil y la mayoría de condados de EEUU).

Las urnas electrónicas en Brasil, donde no hay boletas, ya son biométricas porque permiten identificar a los votantes por sus huellas digitales (sin exhibir documentos de identidad), y, al marcar el voto, se puede incluso expresar la preferencia por algunos candidatos a legisladores, lo que permite cambiar el orden de las listas. Urnas electrónicas, como estas, es lo que nuestro país debería adoptar. A ello habría que agregarle el voto por

correo para que lo utilicen los que no puedan concurrir el día de los comicios, los discapacitados o los presos.

Además, hay que reemplazar a la muy costosa empresa multinacional española INDRA Sistemas S.A., que desde 1997 hace el servicio de diseño, planificación, desarrollo y operación del servicio de carga, procesamiento y difusión para el recuento provisional de resultados a nivel nacional y distrital —en el caso de simultaneidad de elecciones—, para las PASO y las elecciones de presidente, vicepresidente y legisladores nacionales, conjuntamente con las elecciones legislativas provinciales que se realizaron de forma simultánea y la segunda vuelta de las elecciones Presidenciales; y tratar que ese trabajo lo haga el Estado, en forma electrónica, bajo la supervisión de jueces, con lo que se votaría y se conocería los resultados de las elecciones más rápido y sin necesidad de boletas, trasladar certificados y urnas. El software no debería pertenecer a una empresa privada, como lo es ahora, sino al Estado, como ocurre en Brasil.

La simultaneidad de las elecciones provinciales y municipales en una misma fecha es un buen propósito, a la que podrán adherir las provincias y los municipios. Pero también habría que tratar de terminar con las reelecciones en los cargos ejecutivos, y con los sistemas electorales tramposos; como el de las listas “colectoras”, la “ley de lemas y sublemas”, la “sumatoria de votos”, o de “acople”, como el empleado en las últimas y escandalosas elecciones de Tucumán, donde había registrados 503 partidos políticos y se presentaron 25.467 candidatos.

Pero lo más grave, y de esto no se habla, es el incumplimiento de la Constitución cuando establece que después de cada censo debe actualizarse el número de diputados en proporción a la población que tienen los 24 distritos que tiene el país (Art. 54), lo que no se hizo después de los últimos tres censos. Por esta omisión Córdoba tiene 18 diputados nacionales, a pesar que su población es mayor que la Capital Federal, que tiene 25, y Santa Fe, que tiene 19.

Poner al día la cantidad de diputados beneficiará, es cierto, a la provincia de Buenos Aires por el explosivo crecimiento de su población, pero esta desmesura, facilitada por los subsidios y privilegios que el Gobierno Federal le concede al conurbano bonaerense financiado con tributos que pagamos todos los argentinos; no se castiga con reducirle el número de representantes, sino suprimiéndole esos privilegios. Además, el mínimo vigente de cinco diputados por provincia –no previsto en la Constitución- es más que suficiente para compensar el aumento de diputados en los distritos más poblados.

Si queremos un sistema electoral moderno, eficiente y trasparente no hay que parchar, sino resolver los problemas de fondo, aunque lleve un tiempo concretarlo, para que el pueblo vuelva a sentirse bien representado.

Jubilados provinciales : Reducción, devolución y postergación

Edificio de la Legislatura Provincial de Córdoba

Edificio de la Legislatura Provincial de Córdoba

La ley 10.333, aprobada en forma exprés por la Legislatura provincial –con el voto de peronistas, radicales, juecistas y el Pro-, modifica la forma de liquidar los beneficios previsionales de aquí en adelante, luego que la Corte Suprema de Justicia ordenara a la Nación que a la provincia de Córdoba no se le debe retener más lo que le corresponde proporcionalmente del 15% de la coparticipación federal.

Al mismo tiempo que otra norma suprimió la tasa vial, dicha ley dispuso:

Reducir al ordenar recalcular, a partir de ahora, todas las jubilaciones, pensiones y retiros, que se cobran en base al 82% móvil del promedio de los últimos 48 meses actualizado del salario bruto del activo. Y hacerlo, desde esta ley, sobre el salario bruto menos el 11%, entendido como el aporte jubilatorio que se le deducen a los activos nacionales (según el SIPA), ya que a los provinciales se les reduce, al menos hasta ahora, el 18%.

Ello significa que el beneficio que se calculó sobre el 82% del haber bruto, es reducido al 73 %. Y se funda en la absurda doctrina  del “núcleo duro”, inventada en el fallo “Bossio” por el Tribunal Superior de Justicia que convalidó la quita del famoso decreto 1777 del gobernador Ramón Mestre – doctrina luego descalificada por la Corte Suprema de Justicia, en los casos “Iglesia” y “Hernández”- , que calcula el 82 % del haber neto (que hasta ahora se reduciría por el aporte personal de un 18 % y, con la modificación que se hace a partir de esta ley, del 11%) y no del bruto.

En síntesis: El 73 % se configura, entonces, porque al salario bruto se le resta el 11%, lo que lo reduce al 89 %, y sobre éste porcentaje se aplica el 82%.

100 – 11= 89, sobre esta cifra, el 82 %= 73%

Reducir los beneficios previsionales está prohibido por la Constitución Provincial (Art. 57) y el tomar como base el haber neto, y no el bruto, no se usa en ninguna parte del mundo, ni siquiera cuando corresponde liquidar el impuesto a las ganancias. Además, con ese criterio, se podría hacer otras deducciones, como por lo que se aporta a la obra social, al seguro o al sindicato, lo que reduciría el “núcleo duro” y achicaría, aún más, el haber.

La pregunta del millón es: ¿a los activos se les seguirá deduciendo el 18%, como aporte jubilatorio personal, porque cuando se jubilen se lo considerará como el 11%?

Devolver de aquí en más –lo que es positivo, el derecho a que se les incrementen a los pasivos sus sueldos cuando se los concedan y cobren los activos -que hasta ahora fueron diferidos por seis meses, sin pagarles la retroactividad, según la Ley 10.078-. Dichos incrementos se abonarán ahora dentro de los 30 días de que lo cobren los activos, con la retroactividad que corresponda por esa demora.

Postergarotro año más, la normalización de la Caja, intervenida desde 1987 cuando la Constitución provincial dispuso que: “Los organismos de la seguridad social tiene autonomía y son administrados por los interesados con participación del Estado y en coordinación con el gobierno Federal” (Art. 55); con lo que se mantiene su intervención y se pretende acallar a los gremios.

Nada se dispone respecto de los pleitos pendientes en los que se reclamó el pago de las retroactividades no abonadas en las postergaciones semestrales de los aumentos de los activos, dispuestas por la derogada Ley 10.078.

El recalcular en vez del 82 el 73 % el haber inicial de los pasivos dará pie a que estos reclamen a la Caja y demanden en la Justicia las diferencias, por habérsele privado de un derecho adquirido (Art. 17 Constitución Nacional).

Córdoba, diciembre de 2015.

El funcionamiento del Congreso de la Nación

Edificio del Congreso Argentino

Edificio del Congreso Argentino

El Congreso de la Nación, que ejerce el Poder Legislativo, es la institución más importante de la República Argentina, que se compone de una Cámara de Diputados, que ahora tiene 257 miembros, y que representa al pueblo de la Nación; y un Senado, integrado por 72 senadores, que representan en forma paritaria a cada una de las provincias y a la capital federal.

Esta institución la creó y es regulada por la Constitución Nacional, que le dedica un tercio de tu texto (43 artículos), y cuando establece los tres poderes que compone el gobierno federal, la ubica en primer término (arts. 44 al 86).

Cada cámara tiene un reglamento interno, que aprueban sus integrantes, que regla su organización y funcionamiento.

Las autoridades en Diputados son el presidente y tres vicepresidentes, elegido entre sus miembros, tiene 45 comisiones internas permanentes; y el Senado es presidido por el Vicepresidente de la Nación, y tiene un presidente provisional, un vicepresidente, y dos vicepresidentes 1° y 2°, y 24 comisiones permanentes internas. En ambos cuerpos hay una comisión de labor parlamentaria, integrada por las autoridades de la cámara y los presidentes de bloques.

Qrum y mayorías para decidir

Para sesionar las cámaras necesitan el quórum de la mayoría absoluta de sus miembros, pero un número menor podrá compeler a los miembros ausentes, a que concurran a las sesiones (art.64).

Las decisiones se aprueban por el voto de la mayoría absoluta de los presentes, o sea más de la mitad, lo que no es igual a la mitad más uno -como en algún momento establecieron los reglamentos de ambas cámaras hasta 1997- felizmente ahora corregidos. El artículo 66 es el único que habla de “la mayoría de uno sobre la mitad de los presentes” para decidir la renuncia de los diputados.

La Constitución, algunas leyes y los reglamentos exigen, en algunos casos, mayorías especiales para el quórum o para votar. Con la reforma de 1994 los casos de quórum y mayorías especiales se han aumentado considerable e innecesariamente, lo que ha creado un verdadero galimatías respecto de este tema.

En el Congreso de USA no hace falta un número determinado para sesionar aunque sí para votar, en Argentina para continuar una sesión que pasó a cuarto intermedio no hace falta quórum, salvo que alguien mocione que se lo verifique o que se vote.

El voto de los dos tercios

Cuatro interpretaciones se han hecho respecto respecto de lo que establece el artículo 30 de la Constitución para declarar la necesidad de su reforma:

  1. Que se trata de dos tercios de los que integran cada cámara, en el caso del Senado actual, 72 senadores, la mayoría de dos tercios sería 49 y en Diputados con  257 serían 172. No existe cámara sino cuando la misma está sesionando con el quórum que exige el art. 64 de la Constitución, que los reglamentos de ambas salas han interpretado como más de la mitad de sus miembros. Así lo expresa el art. 16 del Reglamento interno del Senado, cuando dice: “La mayoría absoluta del número constitucional de senadores hace Cámara’“. Sobre el número de los presentes, que son los miembros de la Cámara, deberán contarse los dos tercios. Los constituyentes usaron en algunos artículos, como el 30, el 66 y el 70 “con dos tercios de votos”, y en otros, como el 53 y el 59 “dos terceras partes de sus miembros presentes”, pero en realidad no quisieron hacer la sutil distinción que motiva esta enojosa polémica, sino que quisieron referirse en todos los casos a los dos tercios de la cámara, que siempre tiene por miembros a los legisladores presentes. Tampoco se explicaría por qué el presidente puede ser destituido por el Senado en juicio político, con dos tercios de los miembros presentes (art. 59), mientras que un diputado o senador puede ser corregido por desórdenes de conducta, sin necesidad de removerlo, “con dos tercios de votos” (art. 66), por lo que la primera interpretación atenta contra el principio de justicia. La reforma de la Constitución de 1860 fue convocada por la ley número 234 de la Confederación, que se sancionó con el voto de los dos tercios de los miembros presentes en ambas cámaras, y la de 1866 se convocó por la ley 171, que se aprobó en el Senado, también con los dos tercios de los presentes. Si tenemos en cuenta que en aquella época hacía pocos años que se había sancionado la Constitución, y muchos de los constituyentes vivían y actuaban en la vida pública, la interpretación auténtica, hecha por los legisladores de entonces, cobra mayor relevancia que la que hicieron los de 1949, cuando sin tener dos tercios del total de sus integrantes, la Cámara de Diputados aprobó la ley 13.233, que luego fue convalidada por la Convención, que al modificar el texto del art. 30 agregó el término “presentes”. La jurisprudencia no ha tenido ocasión de pronunciarse en nuestro país respecto de este tema, pero la Corte Suprema de los Estados Unidos de América lo hizo en el caso “Missouri P.R. Co. Vs. Kansas”, 248 U.S., 276, de 1919, y “Rhode Island vs. Palmer (National prohibition cases)”, 235 U.S., 350 de 1923, en los que frente a textos similares al del art. 30 que tiene la Constitución norteamericana, se consideró válido el criterio de los dos tercios de los miembros presentes. Si la Constitución hubiera querido, en el art. 30, referirse a los congresistas que tienen las salas y no a los miembros de cada cámara, quizá habría empleado la expresión “total de los miembros”, como lo hace en el art. 84, última parte, al referirse al quórum especial de la asamblea legislativa del escrutinio y rectificación de la elección de presidente y vicepresidente de la nación.

 

  • Que exige sólo dos tercios de los miembros de la cámara, que son los presentes, para saber el número de votos que se requieren, habría que conocer antes cuántos asistentes hay en la sesión.  
  • Que los dos tercios de los que al momento de votar se encuentran en ejercicio del cargo, por lo que al número de integrantes de cada cámara hay que descontarle las vacantes por renuncia, fallecimiento, remoción o inhabilitación permanente, que no han sido cubiertas.
  • Que los dos tercos son de los votos emitidos, excluyendo las abstenciones.

 

Lamentablemente en la reforma de la Constitución de 1994 no se aclaró esa confusión unificando la redacción de los artículos, sino que en otros se fijó otra redacción como: “las dos terceras partes de la totalidad de los miembros de cada cámara” (art. 75 inciso 22) o “la mayoría absoluta del total de los miembros de las cámaras” (art. 77), para dar sólo un ejemplo.

Proyectos de ley

Los proyectos de ley pueden ser presentados por los diputados o los senadores en sus respectivas cámaras o por el Poder Ejecutivo (art. 65º), a través de un mensaje, lo que viene del proyecto de Gorostiaga (art. 34). Después de la reforma de 1994, se admitió que los proyectos que ingresaran por iniciativa popular a la Cámara de Diputados (art. 39), con la firma de al menos el 1,5 por ciento de los ciudadanos inscriptos en el padrón electoral, en al menos seis distritos, si el proyecto no se refiere a un problema local (ley 25.432). El Estatuto Fundamental de 1972 disponía que las leyes de presupuesto y de ministerios fueran de iniciativa exclusiva del Poder Ejecutivo (art. 68). Con la reforma de 1994 la Constitución dispone que el Jefe de Gabinete de Ministros debe “Enviar al Congreso los proyectos de ley de Ministerios y de Presupuesto nacional, previo tratamiento en acuerdo de gabinete y aprobación del Poder Ejecutivo” (art. 100 inciso 6), sin afirmar que se trata de una facultad exclusiva del Poder Ejecutivo. El Estatuto Fundamental de 1972 preveía también que el Poder Ejecutivo podía mandar al Congreso proyectos de urgente tratamiento, o imprimirle dicho trámite a los ya enviados, que debía ser tratados en cada cámara en el plazo de 30 días, 60 si se trataba de la ley de presupuesto, y se consideraba aprobado si se vencía el plazo sin que hubiera sido desechado (art. 69). Felizmente la reforma de 1994 dispuso que “La voluntad de cada Cámara debe manifestarse expresamente; se excluye, en todos los casos, la sanción tácita o ficta.” (Art. 82), ya que la posibilidad de que haya decisiones tácita del Congreso se contradice con el principio de democracia representativa.

Los proyectos de leyes se aprueban para su sanción por ambas cámaras del Congreso reunidas por separado, y pasan al Poder Ejecutivo para su promulgación, expresa o tácita (pasados “diez días útiles”, art.67º), y su publicación en el Boletín Oficial; o para ser observadas o vetadas. Si alguna lo rechaza se archiva y no puede volver a tratarse en ese año, discutiéndose si se trata de año parlamentario o calendario, yo me inclino por esto último (art. 68º). Pero si en la cámara revisora había correcciones o enmiendas volvía a la de origen y si esta insistía con la redacción aprobada la primera vezvolvía a la cámara revisora. Si esta, a su vez, insistía con su redacción, volvía por última vez a la de origen para la decisión definitiva. En estas dos últimas aprobaciones hacía falta el voto de los dos tercios de los miembros.

Este complejo mecanismo, que permitía que el proyecto de ley pase, para su sanción en el Congreso, hasta cinco veces, por cada cámara -tres en la de origen y dos a la revisora– antes de ser enviada al Poder Ejecutivo (arts. 66º al 69º, que son casi idénticos a los artículos 35 al 39 del proyecto de Gorostiaga); fue reducido en la reforma de 1994 a sólo tres oportunidades, para que las cámaras se expidan, dos en la de origen y una en la revisora (art. 81). Esta reforma autorizó a las cámaras a que luego de aprobado el proyecto en general pueda delegar en sus comisiones la aprobación en particular del proyecto, con el voto de la mayoría absoluta del total de sus miembros. La cámara puede, por igual número de votos, dejar sin efecto la delegación y retomar el trámite ordinario. La aprobación en comisión requerirá el voto de la mayoría absoluta de la totalidad de sus miembros (art.79). Esta delegación, sin limitarla al tratamiento en particular, fue también prevista en el Estatuto Fundamental de 1972 (art. 69)

En caso de observación o veto del Poder Ejecutivo, que algunas veces se instrumenta por mensaje y en otros por decreto, el proyecto vuelve a la cámara de origen, la que se convierte ley si ambas cámaras insisten sucesivamente con dos tercios de votos, y pasa al Poder Ejecutivo para su promulgación (art. 69º). La reforma de 1994 autorizó en caso de observación parcial del Poder Ejecutivo, la promulgación de la parte no vetada “si tiene autonomía normativa y su aprobación parcial no altera el espíritu ni la unidad del proyecto sancionado por el Congreso” (art. 80).

En Estados Unidos, este procedimiento es distinto, ya que existen conferencias, donde integrantes de ambas cámaras concilian posturas distintas para aprobar y sancionar las normas. La Constitución dice “Todo proyecto que hubiere sido aprobado por la Cámara de Representantes y el Senado, antes de que pase a ser ley, será enviado al presidente de los Estados Unidos. Si lo aprueba, lo firmará, pero si no, lo devolverá a la cámara en que tuvo origen con sus observaciones, la que las hará constar en sus actas, y procederá de nuevo a discutirlo. Si después de esta nueva discusión, dos tercios de esa Cámara convinieren en aprobarlo, se remitirá justamente con las observaciones a la otra Cámara, la que a su vez volverá a discutirlo, y si resultare aprobado con los dos tercios de ella, pasará a ser ley(…)” (art. I Secc. VI 2). La votación será nominal, se hará constar en actas y el presidente la promulga expresa, o tácitamente si no lo observa en diez días (exceptuando los domingos). “Todo acuerdo, resolución o votación que requiera la concurrencia del Senado y la Cámara de Representantes (salvo en las cuestiones sobre receso) se presentará al presidente de los Estados Unidos, y no tendrá efecto hasta que él lo apruebe. Si lo desechare será necesaria la aprobación de los dos tercios del Senado y de la Cámara de Representantes, según las reglas y límites para los proyectos de ley.” (art. I Secc. VI 3)

En Argentina entiendo con Bidart Campos que la promulgación, u observación del Poder Ejecutivo sólo cabe cuando en sentido estricto se trata de una ley, en sentido “material”, y no cuando el Congreso dicte resoluciones, apruebe comunicaciones, decretos, haga declaraciones o decida por ley “formal” ejercer facultades, que no son estrictamente de naturaleza legislativa, como por ejemplo cuando: declara la necesidad de la reforma constitucional, cuando aprueba un tratado internacional o autoriza su denuncia, cuando dicta o reforma los reglamentos de las cámaras, cuando designa o presta acuerdo a una designación, etcétera. Néstor Pedro Sagüés admite el veto de las leyes que aprueban tratados internacionales .

Las leyes, en sentido material o formal, que dicta el Congreso pueden ser: constitucionales; generales; especiales; comunes o códigos; federales; de organización y base; leyes convenios; declarativas: de la Capital Federal, de la necesidad de la reforma constitucional, de guerra y del estado de sitio; de aprobación o denuncia de tratados internacionales; que instrumentan actos de gobierno o administrativos; que se aprueban en consultas populares, de necesidad y urgencia; “ómnibus”; delegadas; “en blanco”; secretas o aprobadas por el Congreso reunido en asamblea.

La ley 2417 de 1890, más conocida como ley Olmedo en homenaje al diputado J.M. Olmedo que la proyectó, modificada por la 3721, la 13.640, y la 23.821, establece el plazo de dos años de caducidad de los proyectos presentados en ambas cámaras, para hacerlo coincidir con el tiempo de su renovación parcial de las mismas, pero cuando estos fueren aprobados por una cámara y requieren la aprobación de la otra se extienden un año más. No tiene plazo de caducidad los proyectos de códigos, los ratificatorios de tratados con naciones extranjeras, las disposiciones generales a los proyectos del Poder Ejecutivo sobre provisión de fondos para atender créditos contra la Nación y los reclamos de particulares de igual carácter.

“En la sanción de las leyes se usará de esta la fórmula: El Senado y la Cámara de Diputados de la Confederación (en 1860 se cambió por Nación, art. 73º) Argentina, reunidos en Congreso, &ª (esta abreviatura que significaba etcétera fue sustituida por “…” en la reforma de 1994, art. 84, en la de 1949 fue suprimida, art.74) decretan o sancionan con fuerza de ley.” (art. 70º) La expresión “reunidos en Congreso” no debe entenderse como sesión conjunta ya que el trámite, como expresan los anteriores artículos, se desarrolla en sesiones separadas.

Sesiones del Congreso

El Congreso tiene períodos de sesiones: preparatorias, ordinarias, extraordinarias y de prórroga, y funciona en sesiones preparatorias, de tablas, especiales y secretas.

El Presidente de la Nación hace la apertura de las sesiones ordinarias del Congreso, reunido en asamblea en el Senado (art.83º inciso 11º), aunque en la práctica lo hace en Diputados por razones de espacio, hasta 1994 era el primero de mayo, cuando asistía, y después de la reforma de ese año, el primero de marzo, y dando cuenta sobre el Estado de la Nación, de las reformas prometidas por la Constitución y haciendo recomendaciones sobre las medidas necesarias y convenientes.

Las sesiones ordinarias del Congreso duraban desde el primero de mayo hasta el treinta de setiembre de cada año (art. 52º y 83º inciso 11º), y después de la reforma de 1994 desde el 1º de marzo al 30 de noviembre. La fecha de inicio no siempre fue respetada, así en 1854 las sesiones anuales comenzaron el 22 de octubre; en 1855, el 25 de mayo; en 1856, el 18 de mayo; en 1857, el 25 de mayo; en 1858, el 20 de mayo; en 1859, el 15 de mayo; en 1860, el 17 de mayo; en 1861, el 12 de mayo; en 1862, el 25 de mayo; en 1863, el 5 de mayo; en 1854, el 12 de mayo. En 1865 comienza el 1º de mayo, pero el año siguiente se inaugura el 6 de mayo; en 1867, el 2 de junio; en 1868, el 18 de mayo. Siguen fechas distintas del mes de mayo durante los años posteriores hasta que en 1899 comienza el 1º de mayo; en 1901 se vuelve a quebrar la norma constitucional, hasta el 1º de mayo de 1905; en 1906 se inaugura el 12 de mayo. No se retorna a la fecha constitucional hasta la presidencia de Juan Domingo Perón, práctica que desde 1946 se continuó haciendo hasta ahora.

Hay también sesiones preparatorias, donde se incorporan los electos, se elige la Mesa Directiva de las cámaras y se aprueban los días de tablas en que sesionarán las mismas y su fecha de inicio y desarrollo está establecida en el reglamento de cada cámara, no en la Constitución. Actualmente en el Senado la primera sesión preparatoria tiene lugar el 24 de febrero de cada año o el día inmediato hábil anterior en caso que fuera feriado, a fin de designar autoridades y fijar los días y horas de sesiones de tabla, los que podrán ser alterados (art. 1 de su Reglamento) y el 29 de noviembre de cada año de renovación de la Cámara, o el día inmediato hábil anterior si fuera feriado, se reunirá el Senado para incorporar a los senadores electos que hubiesen presentado diploma otorgado por la autoridad competente y para expedirse sobre los diplomas de los electos como suplentes (art. 2 de su Reglamento Interno).

En Diputados el Reglamento dispone que: “Dentro de los diez primeros días del mes de diciembre de cada año, la Cámara de Diputados será convocada por su presidente a los efectos de proceder a su constitución y a la elección de sus autoridades (…). Dentro de los últimos diez días de mes de febrero de cada año, se convocará a la Cámara de Diputados a sesiones preparatorias con el único objeto de fijar los días y horas de sesión para el periodo ordinario.”

Las sesiones extraordinarias o de prórroga las convoca el Presidente de la Nación, y se discute si pueden las cámaras por sí prorrogar sus sesiones (art. 52º y 83º inciso 12º). Las de prórroga las dispone en la práctica el Presidente, aunque durante la crisis de diciembre de 2.001 el Senado decidió autoprorrogar sus sesiones, lo que luego fue dispuesto también por el Ejecutivo. En las extraordinarias el Presidente fija el temario, en las de prórroga las cámaras actúan con las mismas atribuciones que en las sesiones ordinarias.

El Congreso reunido en Asamblea

La regla es que la Congreso sesiona con sus cámaras separada y simultáneamente, no pudiendo ninguna de ella suspenderlas por más de tres días sin el consentimiento de la otra (art. 54º), disposición similar hay en la Constitución Norteamericana, que exige además que no pueden reunirse en otro lugar que aquel en que las dos estén instaladas (art. I Secc. V 4). Pero la Constitución o las leyes prevén la reunión del Congreso en asamblea, en los siguientes casos:

  1. Cuando se hace la apertura de las sesiones del Congresocon la presencia del Presidente de la Confederación (Art. 99 inciso 8);
  2. Para hacer el escrutinio de la elección del Presidente y Vicepresidentede la Confederación, y su proclamación (Art. 79 de la CN texto anterior a 1994) y en caso de no haber alcanzado la mayoría absoluta ninguno de los candidatos el Congreso reunidos en asamblea elige entre las dos personas más votadas (art.80º), después que la reforma constitucional de 1994, que abolió los colegios electorales y estableció la elección directa y por doble vuelta, se modificó el Código Electoral Nacional (art. 120, ley 19.945 reformada por la 24.444) y se estableció que el Congreso reunido en asamblea suma los sufragios los emitidos por el electorado de los distritos y proclama la fórmula electa, o convoca a segunda vueltasi los porcentajes exigido por la Constitución así lo exigen;
  3. 3. Para tomar juramento al asumir el cargode Presidente o Vicepresidenteante el presidente del Senado (Art. 93).
  4. Para admitir o desechar los motivos de la renuncia del Presidente y Vicepresidentey declarar el caso de proceder a nueva elección (art. 64º inciso 18º). Respecto de lo primero el Congreso rechazó las renuncias del Vicepresidente Marcos Paz el 6 de junio1866;del Presidente Nicolás Avellaneda el 13 de agosto de 1880 y el 24 de agosto de 1940 del Presidente Roberto Ortiz, pensamos nosotros que contrariando a la Ley Fundamental que lo faculta sólo a desechar los motivos, pero no a la renuncia. Además cuando se le aceptó la renuncia al Vicepresidente Carlos “Chaco” Alvarez, el 11 de octubre de 2.000, se lo hizo en sesión separada de las cámaras y no en asamblea, como entendemos hubiera sido lo correcto constitucionalmente.
  5. En caso de acefalíapor estar impedidos en forma definitiva para el ejercicio del cargo el Presidente y Vicepresidentedebe convocar al Congreso para que reunido en Asamblea designe al funcionario público que ejercerá el Poder Ejecutivo hasta que un nuevo Presidente sea electo (Art. 88 y ley 20.972 de 1975);
  6. En muy pocos casos ante un hecho político muy importante el Presidente de la Nación compareció ante el Congreso reunido en asamblea, en fecha distinta al inicio de las sesiones ordinarias. En 1973 lo hizo Héctor Cámporapara presentar el pacto económico social entre CGT y CGE y en 1987 Raúl Alfonsín luego del levantamiento de los “carapintada”. En Estados Unidos el presidente George Washington lo hizo una vez pero sólo ante el Senado.
  7. También el Congreso ha recibido y escuchado a personalidades internacionales. En el primero y en estos dos últimos casos no hace falta quórum.

8.- El Congreso reunido en Asamblea dictó las leyes número:

  • 234 de la Confederación  que declaró la reforma de la Constitución de 1860,
  • 240 ½ de 1869, que no es propiamente una ley, ya que no cumplió con los pasos y procedimiento previsto en los artículos 65º y siguientes de la Constitución y porque no fue promulgada por el Poder Ejecutivo, sino una resolución del Congreso reunido en asamblea, que reglamentó el escrutinio de la elección de presidente y vicepresidente de la Nación cuando estos eran elegidos por colegios electorales.
  • Modificación de la N° 19.845 Código Nacional Electoral en la sesión conjunta de ambas cámaras del 19 y 20 de diciembre de 2001, que aceptó la renuncia del Presidente Fernando de la Rúa, designó en su lugar al gobernador de San Luis, Adolfo Rodríguez Saá, y convocó a elecciones por ley de lemas, algo que luego no se llevó a cabo.

Sanción, promulgación, veto, insistencia

Las leyes pueden tener iniciativa en proyectos presentados por diputados, senadores, del Poder Ejecutivo y por iniciativa popular (art. 39 CA). Ingresado el proyecto en la cámara es girado a la comisión o comisiones internas permanentes que corresponda, la que lo dictaminará.

Cuando el proyecto es dictaminado por la comisión o las comisiones internas permanentes se aprueba en una sola votación, si hay disidencia u observaciones de los diputados a la orden del día que lo publica debe ser debatido y votados en general y particular. El plenario puede girar a la comisión permanente para que haga el debate y la sanción en particular, luego de aprobarlo en general, del proyecto “con la mayoría absoluta de sus miembros” (Art. 79 CN). La sanción en el plenario de cada cámara se hace con el voto de las mayorías que exige la Constitución y los respectivos reglamentos internos.

Las leyes sancionadas por ambas cámaras del Congreso son enviadas al Poder Ejecutivo para su promulgación o veto, que puede ser total o parcial, y, en este caso, puede haber promulgación parcial. La Ley fundamental dice: “Se reputa aprobado por el Poder Ejecutivo todo proyecto no devuelto en el término de diez días útiles. Los proyectos desechados parcialmente no podrán ser aprobados en la parte restante. Sin embargo, las partes no observadas solamente podrán ser promulgadas si tienen autonomía normativa y su aprobación parcial no altera el espíritu ni la unidad del proyecto sancionado por el Congreso. En este caso será de aplicación el procedimiento previsto para los decretos de necesidad y urgencia.” (Art. 80)

Respecto de su vigencia el Código Civil y Comercial dice que: “Las leyes rigen después del octavo día de su publicación oficial o desde el día que ellas determine.” (Art. 5)

Y respecto de su interpretación el Código expresa: “La ley debe ser interpretada teniendo en cuenta sus palabras, sus finalidades las leyes análogas, las disposiciones que surgen de los tratados sobre derecho humanos, los principios y los valores jurídicos, de modo coherente con todo el ordenamiento.” (Art. 2) Se ha omitido la interpretación auténtica.

Trámite en el Congreso de la sanción del Código Civil y Comercial

El proyecto fue enviado a las dos cámaras del Congreso por el Poder Ejecutivo.

En la Cámara de Diputados entró como expediente: 0102-S-13 y en el Senado como expediente: 0057-PE-12.

Como estas dos cosas no podía aprobarse en una misma ley el día 4 de julio de 2012 las dos Cámara del Congreso, apartándose del proyecto que acompañaba el mensaje del Poder Ejecutivo, votaron dos resoluciones idénticas y crearon así una “Comisión Bicameral para la Reforma, Actualización y Unificación de los Códigos Civil y Comercial de la Nación” que debían integrar 15 diputados y 15 senadores, que: “Tendrá vigencia hasta la aprobación del Proyecto de Código Civil y Comercial de la Nación y contará con NOVENTA (90) días, a partir de su conformación, para emitir el despacho previo a su tratamiento legislativo.” Debemos entender que se trata de días corridos ya que no se ha aclarado que sean hábiles, lo que permitiría que el mismo se vote antes de que terminen las sesiones ordinarias de este año.

Pero ni una ley, ni mucho menos dos resoluciones de las Cámaras, pueden sustituir ni modificar la Constitución ni los reglamentos internos de las dos Salas del Congreso que reglan “La formación y sanción de las leyes”. Por ello mientras sesionaba la Comisión Bicameral las Cámaras debieron continuar el tratamiento del proyecto sin tomar en cuenta el plazo de 90 días, ya que el mismo no interrumpe el funcionamiento del Congreso, que no tiene plazo para sancionar leyes.

La comisión convocó a audiencias pública que tuvieron lugar en 14 ciudades del país, entre el 6 de septiembre y el 23 de noviembre de 2012 donde se escucharon unas 1200, para algunos, ó 1500 ponencias, para otros, en breves exposiciones de diez minutos cada una.

Senado

La Comisión Bicameral aprobó el 21 de noviembre de 2013 un dictamen de mayoría y cinco de minoría, que fueron remitidos al Senado, que lo trató entre el 27 y el 28 de noviembre de 2013 en una sesión especial, y después de un primer y acotado debate respecto de la interpretación del artículo 205 del Reglamento interno del Cuerpo, de si debía haber un debate y votación en general y otra en particular, y si el oficialismo admitiría modificaciones, como consecuencia del mismo.

Luego de ello se abrió el debate, sin aclarar si lo era sobre el tratamiento en general o particular, para lo cual el presidente dijo que: “el miembro informante por el oficialismo, el senador (Marcelo) Fuentes, va a abrir el debate de los códigos unificados” . En su discurso aclaró que el informe lo hacía junto al senador Aníbal Fernández, quién lo sucedió en el uso de la palabra. En el mismo, luego de recordar a Napoleón, que  “detenido en Santa Elena, dirá: “La gloria de las cuarenta batallas ganadas se borra rápidamente con Waterloo; lo que nadie podrá borrar es el Código Civil.”, Le siguieron el senador Ernesto Sanz (UCR), quien pidió que se le aceptaran modificaciones al texto en debate, las senadoras Sonia Escudero, Liliana Negre de Alonso y otros integrante del Cuerpo que durante doce horas expusieron sus posiciones sobre el tema.

El último expositor fue el senador Miguel Angel Pichetto, presidente del bloque oficialista, que antes de señalar algunos aciertos del proyecto, como el referido al divorcio, la adopción, la sociedad unipersonal, expresó respecto de: “(…) el pensamiento de este Código. La verdad es que yo no lo comparto.

Luego de aprobarse inserciones en el Diario de sesiones pedida por algunos senadores y de un nuevo cambio de palabras respecto de la interpretación del artículo 205 del Reglamento, que dice: “Todo proyecto de ley se vota, tanto en general como en particular, por medios electromecánicos o nominalmente a fin de permitir registrar la forma en que ha votado cada senador. La Cámara puede resolver por mayoría absoluta de sus miembros presentes obviar este procedimiento cuando existe dictamen de comisión unánime o no se han planteado disidencias (…)”, se retira la oposición ante la negativa del bloque oficialista de que se aprobara en general y luego se debatiera y votara en particular.

Entonces, el presidente del bloque del Frente para la Victoria senador Pichetto expresó: “Propongo que hagamos una sola votación, en general y en particular, para todos los artículos completos del dictamen en mayoría”  y “Se practica la votación por medios electrónicos.” Resultan 39 votos afirmativos y un voto negativo del senador Juan Agustín Pérez Alsina. De esta manera, se dio media sanción a la Ley 26.994 modificada en los artículos 2532 y 2560 del Código que aprueba dicha ley, a propuesta, planteada antes de la votación, del senador Walter  Barrionuevo.

Diputados

El 17 de diciembre de 2013 ingresó a la Cámara de Diputados la comunicación del Senado con la sanción del Código Civil y Comercial de la Nación. En aquella oportunidad decía: “Tengo el honor de dirigirme al señor presidente a fin de comunicarle que el Honorable Senado a la fecha ha sancionado el siguiente proyecto de ley.” El 28 de febrero de 2014 se lo publicó en expediente 102-S.-2013 en el Trámite Parlamentario N° 198, del período parlamentario 2013.

El proyecto no fue girado a ninguna de las comisiones asesoras permanente, como lo establece la Constitución y el Reglamento de la Cámara (Art.122 “infra”), ya que habiendo pasado a ser una Cámara revisora, ante las modificaciones introducidas por el Senado debió girárselo a alguna de ellas. Sólo fue girado a la Comisión de Labor Parlamentaria, que no dictamina (Art. 59 del Reglamento).

El 24 de septiembre de 2014 en Diputados se publicó el Orden del Día N° 829, sin fecha de impresión y sin referirse al “término del artículo 113”, a los efectos de que los diputados puedan hacer observaciones durante el plazo de 7 días; como corresponde, según el Reglamento, que se haga. Pero se incluyó una observación efectuada por la diputada Patricia Bullrich que había presentado el 28 de noviembre de 2013, pero en el impreso decía 2014. En ese Orden del Día no se publica ningún dictamen, ni de mayoría, ni de minoría. Reproduce, como si fuera una nota, la sanción del Senado con las modificaciones introducidas al dictamen y como fueron aprobadas por esa Cámara, firmado por su presidente Amado Boudou y por el secretario parlamentario Juan Estrada. No está la firma ningún diputado.

El artículo 111, en su 3er. y 4to. párrafo, dice que los despachos de comisión caducan cuando cambia la composición de la Cámara. El despacho donde dictamina la Comisión Bicameral con media sanción del Senado en 2013, fue despachado antes de que se renovará la mitad de la Cámara de Diputados y un tercio del Senado, además, en esta Cámara se le introdujeron modificaciones, por lo que la ley que tuvo media sanción debió ser girada y luego dictaminada, al menos, por la Comisión de Legislación general que es la que entiende en la legislación civil y comercial (Art.63 del Reglamento).

Sin que hubiera previamente, como ocurre siempre, reunión de la Comisión de Labor Parlamentaria, el plenario de esta cámara trató el proyecto, en una sesión especial convocada y realizada el mismo día 1° de octubre de 2014, a pesar que el artículo 147 del Reglamento dice que la Cámara no puede considerar ningún proyecto sin dictamen de comisión, salvo que tenga dos tercios de los votos de los diputados presentes. El diputado Federico Pinedo planteó la moción de orden para que se haga esa votación que habilitara el tratamiento del tema, pero nunca se realizó a pesar de la insistencia de los diputados opositores. Esta negativa, del presidente y del oficialismo, motivó el retiro de la oposición del recinto.

La sesión comenzó con un debate previo a pedido del diputado Mario Negri (UCR): para que distintos presidente de bloques hicieran “un planteo de previo y especial pronunciamiento vinculado con las cuestiones reglamentarias y con las mayorías necesarias”  , oportunidad en la que los opositores formularon las siguientes objeciones y mociones como que:

1.lo que se iba debatir no era un dictamen de comisión;

  1. el Orden del Día no era tal por no tener fecha, ni dictamen de comisión y por no haber concedido el plazo de 7 días para que los diputados hagan observaciones; y

3.para habilitar el tratamiento de la cuestión, aunque se tratare de una sesión especial, había que votar antes una moción de tratamiento sobre tablas que necesitaba para ser aprobada tercios de los votos, que no disponía el oficialismo.

La diputada Graciela Camaño recordó que: “todo el arco opositor se pronunció en favor de esa Comisión Bicameral porque decíamos que era necesario que hubiera una Comisión ad hoc que estudiara detenidamente lo que había elaborado la comisión redactora y lo que había modificado el Poder Ejecutivo, que por cierto, también es mucho y ha perdido el objetivo.(…) en aquella oportunidad el señor diputado (Juan Mario) País (…) expresó lo siguiente: “Esta Comisión no altera de modo alguno los procedimientos que impone la Constitución para la formación y sanción de las leyes”. Y recordó que la diputada Diana Conti agregó: “El proyecto en consideración en modo alguno dice lo que ocurre después de que la Comisión dictamine. Luego del trámite de la Comisión, continúa el trámite legislativo.”

La moción de sobre tablas no se votó y el presidente Domínguez, luego del retiro del recinto de los opositores, declaró: “que el artículo 39 indica que el presidente de la Cámara debe hacer observar el reglamento en todas sus partes, como ejercer las demás funciones que en él se le asignan. Con el más sagrado respeto a su opinión (refiriéndose al pedido de que se vote la moción del diputado Negri), me hago cargo (…) e iniciamos el tratamiento del tema por no existir razones para efectuar esa votación. (Aplausos.)”

El presidente de la Cámara Julián Domínguez abrió el debate en general y particular y luego de escucharse distintos discursos  y de aprobarse algunos pedidos de inserciones en el diario de sesiones, efectuadas por diputados oficialistas o aliados, dispuso: “Se va a votar en general y en particular el proyecto de ley sobre unificación de los códigos Civil y Comercial de la Nación, de acuerdo con la sanción del Honorable Senado, que introdujera modificaciones al dictamen de mayoría de la Comisión Bicameral para la Reforma, Actualización y Unificación de los Códigos Civil y Comercial de la Nación, en los términos de la resolución de la Honorable Cámara de Diputados aprobada el 4 de julio de 2012. (Orden del Día N° 829)”- Se practica la votación nominal y  conforme al tablero electrónico, sobre 135 señores diputados presentes, 134 han votado por la afirmativa.”  El total de diputados que integraban el Cuerpo es 257.

Conclusiones

El trámite de la sanción de la ley es inconstitucional por las siguientes razones:

1.El mensaje del Poder Ejecutivo que envía al Congreso el proyecto de ley no tiene ingreso en “cualquiera de las Cámaras del Congreso”, (Art. 77 de la Constitución), sino a ambas al mismo tiempo, lo que constituye la primera contradicción con la Ley Fundamental.

2.En el Senado se la giró a la Comisión de asuntos constitucionales la que, apartándose del proyecto despachó un proyecto de resolución, que luego fue aprobada simultáneamente por el plenario de ambas Cámaras (sin que se reformaran los respectivos reglamentos internos); por la que se creó una Comisión Bicameral de 15 diputados y 1t5 senadores, para que en el plazo de 90 días diera “aprobación del Proyecto de Código Civil y Comercial de la Nación”. Ello contradice los Reglamentos de ambas Salas que exigen que todo proyecto debe ser girado a una o más comisiones permanentes (Arts. 89 del Senado y 122 de Diputados), y por tratarse de un Código Civil y Comercial corresponde se los gire en ambas Cámara, sucesivamente, al menos, a las respectivas Comisiones de legislación general por lo que disponen los respectivos Reglamentos (Arts.64 del Senado y 63 de Diputados).

3.El dictamen de la Comisión Bicameral fue tratado en el Senado y el proyecto sancionado por este cuerpo fue tratado en Diputados en sendas sesiones especiales sin que para ello se haya votado previamente una moción de tratamiento sobre tabla del proyecto (haya tenido o no despacho de comisión), que necesitaba para ser aprobado el voto de dos terceras partes de los votos emitidos, como exige el Reglamento (Arts. 147 del Senado y 134 de Diputados). En diputados la oposición planteó esta cuestión, en el Senado no.

4.En el Senado se aprobó el dictamen de la Comisión Bicameral se debatió y aprobó en una sola votación, lo que fue objetado por la oposición invocando el artículo 205 del Reglamento, y retirándose del recinto antes de la votación. La Constitución es muy clara al afirmar que los proyectos de leyes tienen que ser aprobados primero en general y luego en particular (Art.79), lo que fue transgredido en ambas Cámaras, aunque la excepción de que ello sea admisible cuando haya un despacho unánime de comisión, como indican los Reglamentos, lo que no ocurrió en este caso.

5.Como bien señala Eduardo Menem “ese pretendido dictamen no fue distribuido a los legisladores y puesto a observación durante 7 días hábiles, como lo exigen el Reglamento (Arts. 113 y 50 inc. 5)” de Diputados. En esta Cámara el Orden del Día N° 829, sin fecha de impresión, ni dictamen, con lo sancionado en el Senado, y sin referirse al “término del artículo 113” (los 7 días hábiles para que los diputados formulen observaciones).

6.Otra objeción el ex senador Menem (en la misma publicación) señala: “el dictamen de la Comisión Bicameral es que fue suscripto por legisladores que habían terminado sus mandatos, por lo que el mismo perdió su vigencia al producirse la renovación de dicha Cámara, según lo determina el artículo 111, párrafo 3° del Reglamento pertinente.” (de Diputados)

7.Que estas razones tornan nula la sanción de la ley que aprobó el Código y las normas complementarias ajustándonos a los criterios sentados por la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en los casos “Binotti” (15-V-2007) por el que se declaró la nulidad de una votación del Senado y “Bussi”.

Como reflexión final podemos afirmar que el quebrantar la vigencia de la Constitución, primera manifestación de la voluntad popular, y los reglamentos de las Cámaras, con el propósito de imponer, sin debate y con una mayoría insuficiente y ocasional, la reforma de, nada menos, que el Código Civil y Comercial constituye un atentado al gobierno representativo y republicano de gobierno (Art. 1) que merece ser declarado nulo por inconstitucional.

Conclusiones

En esta nueva etapa iniciada en 1983, donde la convicción ciudadana por la democracia es firme, se han planteado nuevos desafíos, como el que Dick Morris señala, en clave norteamericana, referido al paso de la democracia madisoniana (representativa) a la jeffersoniana (directa) , que en realidad significa -después de la consulta popular del Beagle (1985), de los nuevos derechos a la iniciativa y consulta popular introducidos en la reforma constitucional de 1994 y, especialmente, de la crisis de diciembre de 2001- que los ciudadanos, los que votan, están mejor informados y exigen mayor participación, no toleran los oscuros procedimientos de selección de candidatos (en listas sábanas), ni el despersonalizado sistema electoral vigente y objetan el ejercicio de la función de los legisladores por falta de transparencia, por la no rendición de cuentas, por las dudas que en algunos casos suscita el comportamiento de los representantes del pueblo, que en muchos casos votan por disciplina con lo que les ordena el Poder Ejecutivo, el gobernador o el bloque, y por el “clientelismo” político que, entre otras cosas, ha poblado de “ñoquis” la administración del Congreso, y lo ha terminado convirtiendo en una “escribanía”.

Quizás, llegó el momento de hacer una reforma del Congreso, como ocurrió en Estados Unidos en 1946, para modernizar su funcionamiento, mejorar la calidad de sus integrantes y de quienes los asesoran, dictar un Reglamento del Congreso, regular el accionar de los lobbies, modernizar los modos de comunicación entre el Congreso y sus legisladores con los ciudadanos y consultarlos con mayor frecuencia respecto de los temas espinosos en que se toman decisiones y se legisla.

Es necesario ponerle freno al frecuente ejercicio que el Poder Ejecutivo hace de la función legislativa, al reglamentar las leyes, al hacer uso de la delegación que le hace el propio Congreso para dictarlas (art. 76 de la Constitución reformada en 1994) y a la atribución de dictar decretos de necesidad y urgencia (art. 93 inciso 3), o por los estados de emergencia, que el Congreso al no reglamentar ni integrar la Comisión Bicameral Permanente, ha dejado de controlar.

Los constituyentes de 1853 al crear el Congreso quisieron lo que Carlos María Bidegain describió como “un Congreso ideal”, al decir: “Un buen Congreso (…) será el que ostente un título legítimo de representación, esté integrado en un elevado porcentaje por personas capaces para el desempeño del cargo, por su cultura, inteligencia, laboriosidad y antecedentes; cuente con un buen reglamento y en su correcta aplicación construya su `derecho parlamentario’ y se atenga a él, sobre la base del aprovechamiento del tiempo, la organización del trabajo en comisiones efectivamente dedicadas al estudio, el estricto respeto de las facultades de control, iniciativa y libertad de expresión de las minorías, sin perjuicio de la responsabilidad de la mayoría de cumplir su plan de labor, superando por medios lícitos toda abusiva maniobra obstruccionista; sepa actuar con urgencia cuando sea necesario, pero con serenidad y mesura dando ejemplo de respeto de los derechos de las personas y a las competencias del Poder Judicial y del Poder Ejecutivo; sea escrupuloso, hasta el punto de exageración, en el cuidado del comportamiento ético de las Cámaras, de sus miembros y de todo el Gobierno” .

                 Santiago de Estero, diciembre de 2015.

 

El voto de los adolescentes

Voto adolecente

Voto adolecente

La ley Nº 26.774, de 2012, autorizó el voto obligatorio de los jóvenes de 16 y 17 años, eximiéndolos de sanciones si no lo hacen y de ser autoridades de mesa, y reabrió un debate iniciado en la Convención Constituyente de la Carta Orgánica de la Municipalidad de Córdoba en 1995, cuando se consagró, para las elecciones municipales, el voto optativo de los adolescente.

La mayoría de aquella Convención, y luego el Congreso. votó éstas cláusulas argumentando que con ello se incrementaría la participación juvenil en la política, algo que luego no ocurrió. En Córdoba, en las elecciones municipales de 1999 se empadronaron sólo 1200 jóvenes, en 2003 fueron 289; en la de 2007 se redujo a 39; 337 se anotaron en 2011 y sufragaron sólo 108, sobre unos 60 mil que se podrían haber anotado; y en 2015 se inscribieron solo 140, cuando el padrón general es de más de un millón de vecinos. A nivel nacional no hay estadísticas de los que votaron en 2013, pero estuvieron incluidos junto a los mayores en los padrones en una proporción del 1,9; o sea unos 600 mil adolescentes.

Las Cartas Orgánicas de las ciudades cordobesas de Las Varillas, Bell Ville y Colonia Caroya imitaron luego a la de Córdoba capital y por ordenanza lo hizo San Francisco. La Carta de Zapala, en Neuquén, también lo adoptó. En Las Varillas, donde en 2007 votaron 9.900 ciudadanos, se anotaron sólo 100 adolescentes y votaron nada más que 40.

Pocos países en el mundo lo admiten como: Cuba; Nicaragua; Irán -a partir de los 15 años-; Chipre, desde los 16; e Indonesia desde los 17. También lo permiten las Constituciones de Austria, de Brasil, Bolivia, Ecuador; y en Eslovenia -si trabajan en forma remunerada-. En Brasil en 2007 sufragaron el 1,91 % de electores de 16 y 17 años; en 2008 el 1,19%; en 2009, el 1,47% y el 2010 el 1,76%, o sea 2.391.093 votos 16 y 17 años sobre un total de 135, 6 millones.

En la Convención de 1995, como constituyente, voté en contra de que se extendiera el voto a los 16 años por las siguientes razones:

  • El entusiasmo y participación juvenil que se dio cuando se recuperó la democracia en 1983 de a poco se fue apagando; y la aparición de grupos juveniles como La Cámpora que apoyan al actual gobierno nacional, que son bien retribuidos con empleos y otros beneficios, no son suficiente demostración de que aquel entusiasmo y participación inicial se reavivó.
  • El fijar la edad de 16 años para votar; y no la de 14 o 17, debe fundarse en razones que justifiquen el por qué se impone ésta gran responsabilidad a los chicos, en una etapa de su vida en que maduran y definen su personalidad.
  • Siguiendo al dictamen de la psicopedagoga Susana Carena de Peláez, afirmé que el periodo adolescente, que transcurre entre los 14 y 15 años, culmina con el acceso a los valores de la sociabilidad abstracta y a la elaboración de una escala personal de valores. Es un período de transición y de ambivalencia entre aquellos aspectos de la personalidad que se encuentran más definidos, como el dominio de su cuerpo, de las relaciones sociales concretas y de aquellos aspectos afectivos que se encuentran en ebullición. Esta etapa se caracteriza por la ambivalencia fundamental del impulso evolutivo, la relativa incoherencia e inestabilidad de las tendencias que lo acompañan, ya que a través de las divergencias, fluctuaciones, vaivenes y vacilaciones, se realiza un trabajo de síntesis que culminará con la reconstrucción de la personalidad.
  • El periodo de los 16 y 17 años tiene cuatro hechos que lo caracterizan: el descubrimiento del “yo”; la tendencia al aislamiento y a la soledad; la afirmación de si mismo en un fenómeno de embriaguez intelectual y la necesidad de romper con los conformismos sociales y la liberación del “yo”.
  • En esta etapa fundamental de la vida del adolescente, que en los últimos tiempos se ha extendido en el       tiempo, es cuando se le quiere asignar esta nueva y trascendente responsabilidad, lo que les exigirá una maduración anticipada que los obligará a salir de sí mismo, de anticiparse en esa búsqueda de su propia personalidad y a confiar- a lo mejor- en la imagen de algún líder de ocasión que puede encandilarlo circunstancialmente.
  • Ahora, con la proliferación del clientelismo político, lo ocurrido en las elecciones en Tucumán y en otras partes del país, no parece prudente mantener esta carga pública a los adolescentes, que, además, puede prestarse para el clientelismo.

Hay excepciones y casos de maduración temprana, pero es la excepción que confirma la regla. Me pregunto: ¿Vale la pena forzar la maduración de los adolescentes en pro de una participación que nadie pide, ni le agrega nada positivo a una personalidad en búsqueda de modelos dignos de imitación y de estímulos gratificantes? ¿No sería mejor tratar de resolver antes otras de sus necesidades básicas cómo: salir de la pobreza, evitar la repitencia o la deserción escolar, o de acceder a un trabajo digno?

Los políticos debemos plantearnos si con esto se ayuda a mejorar la vida de los adolescentes o si los usamos para conseguir que nos voten.

Córdoba, septiembre de 2015.

Las incógnitas que platea el nuevo Código

Ricardo Lorenzetti

Ricardo Lorenzetti

La sanción del nuevo Código Civil y Comercial es la mayor transgresión a la Constitución que se haya cometido en lo que va del siglo.

El reemplazo en la presidencia de Néstor Kirchner por su esposa Cristina Fernández nos hizo pensar a muchos argentinos que los desaguisados institucionales cometidos por aquel, y que acompañaron el repunte sojero de la economía que superó la crisis del 2001  – como fue el “corralito” o el dictado de leyes por decretos de “necesidad y urgencia” o invocando inexistentes emergencias-, iban a ser revertido por quién, hasta entonces, había sido una destacada legisladora.

Nos equivocamos de cabo a rabo. En estos 8 años el desmanejo institucional y la concentración de poder se acrecentó, el Congreso se transformó en escribanía, se colonizó la Justicia, se sucursalizaron las provincias y la bonanza económica se vino a pique.

Pero el mayor desatino fue sancionar este Código, que es la ley más importante después de la Constitución, sin antes haber hecho un estudio y debate serio, y al transgredir los reglamentos de ambas cámaras para aprobarlo; y, luego, adelantar su entrada en vigencia, para 1º de agosto de 2015, con el propósito de evitar que la renovación del Congreso, que resulte de las próximas elecciones, lo derogue o modifique.

El anteproyecto fue redactado a las apurada, durante el año 2011, por  una comisión integrada por los jueces de la Corte, Ricardo Lorenzetti y Elena Highton  – sin ser relevados de sus cargos y sin dejar de firmar ese año 9886 fallos-, y por la ex jueza mendocina Aída Kemelmajer de Carlucci; que  lo elevaron a la presidente el año siguiente; la que, luego de hacerle varias reformas, lo envió al Congreso, con la intención de aprobarlo ese mismo año, argumentando, como hizo Napoleón, de que él (y ahora ella) sería recordado no por las batallas ganadas sino por haber aprobado el Código Civil.

En el Congreso se creó una Comisión Bicameral para dictaminarlo en 90 días, la que convocó en 14 ciudades del país audiencias públicas en las que se recibieron 1500 ponencias, que no fueron tenidas en cuenta en su dictamen.

Pero la sanción se postergó, por las diferencias que Cristina tuvo con la Corte, cuyos presidente y vice eran Lorenzetti y Highton. Recién después que el Alto Tribunal falló en 2013 a favor del gobierno el juicio contra Clarín, en dos noches, y con la oposición ausente, el Senado y la Cámara de Diputados sancionaron, sin debate y con el voto solitario del oficialismo, el nuevo  Código, de 2671 artículos, que unificaba y resumía el Civil, vigente desde 1871 que redactó Dalmacio Vélez Sarsfield que tenía 4051; con los 500 del de Comercio, que también elaboró Vélez junto a Eduardo Acevedo.

Ello contrarió la razonable y viaja idea, requerida a la comisión redactora, de “reformar, actualizar y unificar” los dos códigos; ya que lo que se aprobó fue uno nuevo, breve, porque dejó fuera de su texto, y dispersa en distintas leyes, muchas materias que debieron ser incluidas, si su gestación no hubiera sido tan acelerada, y si se hubiera escuchado a las muchas voces que lo objetaban. En síntesis, la materia civil y comercial, de ahora en más, estará dispersa en el nuevo código y en distintas leyes, algunas que ya estaban vigentes, otras que fueron reformadas y las que se prometen dictar, lo que implica, no otra cosa, que ss “descodificación”.

Esto desconcierta a ciudadanos, jueces y abogados, que no están preparados para operar con estas normas, que entre las muchas objeciones que merece está la de haber derogado el calendario Gregoriano –por lo que no sabemos en qué año estamos, ni cuándo será bisiesto-; el haber suprimido las obligaciones naturales; el no haber explicación los cambios efectuados, con notas al pie de los artículos, como hizo Vélez en su Código, o de otra manera; el haber sustraído del Código la responsabilidad civil de los funcionarios públicos y del estado nacional, las  provincias  y los municipios, delegando su regulación en sus respectivos gobiernos, contrariando el principio de igualdad; el haber hecho lo propio con el plazo de prescripción de las obligaciones fiscales –por lo que los 427 municipios de Córdoba podrán tener plazos diferentes para exigir el cobro de sus tributos- ; o el hacer que las obligaciones en moneda extranjera deban pagarse en pesos, sin aclarar en qué cotización; o el haber reducido al matrimonio a una mera sociedad, donde la obligación de fidelidad – incluso la referida a “la salud y a la enfermedad”- es solo moral, y que, junto con el nuevo divorcio “exprés”, contribuirán a debilitar aún más las familias y a agravar los conflictos en la cédula básica de nuestra sociedad. Ya se discute si en los juicios en trámite se debe o no aplicar, y cómo, el nuevo Código.

Su sanción es inconstitucional por haber sido tratado en ambas cámaras en sesiones especiales, sin que antes se haya votando una moción para hacerlo sobre tabla  –por que el oficialismo no tenía los dos tercios exigidos por el Reglamento-; el dictamen de la bicameral, y no el de la comisión habilitada, no se votó en general y luego en particular, como indica la Constitución, sino en una sola votación. La publicación en el Orden del día de la Cámara baja fue defectuosa por no contener el dictamen de la comisión permanente, por haber caducado el de la Comisión Bicameral, y porque los diputados no tuvieron 7 días para hacer observaciones como también indica el Reglamento.

Estos vicios generarán muchos pleitos donde abundarán los planteos de  inconstitucionalidad, de parte de los que no les convenga la aplicación del nuevo Código, lo que tornará incierto sus resultados y aumentará la litigiosidad.

Parece haber llegado la hora de preguntarle a los candidatos como resolverán este entuerto.

Córdoba, julio de 2015.