El gran desorden, nuestro único problema

Ciudad de Buenos Aires

¿Por qué estamos disconformes con nuestro país?

– Para mí, el único problema de los argentinos es el gran desorden con que nos manejamos en lo político, en lo institucional, en la educación, en la seguridad, en la salud pública, en la Justicia, en la economía, en lo social, en los ambiental, en lo comunicacional, al diseñar nuestra infraestructura, etcétera.

Muestra de ellos son los altos índices de pobreza, de deserción escolar y de escasez de trabajo privado; el aumento de las adicciones, el narcotráfico, la economía y el empleo en negro, la inflación, la concentración de población en Buenos Aires y en el conurbano, la corrupción, la anomia, la violencia, los piquetes, los chicos que pierden horas de clase; el bajo nivel de formación de muchos políticos y dirigentes; y lo complicadoque es acordar propuestas de reformas. Es difícil en este país habilitar nuevos emprendimientos; importar o exportar; tramitar juicios, etcétera; todo lo cual ahuyenta la inversión local y extranjera.

Sin embargo, nuestro país cuenta con:

  • una población de 45 millones de habitantes,alguno de los cuales nos distinguen en el mundo como: el papa Francisco – el número uno de la tierra y de nuestra historia-; Leonel Messi, en el deporte; Máxima Zorreguieta, reina consorte y esposa del rey de Holanda y Daniel Barenboim, en la música; a los que hay que sumar los premiados: Carlos Saavedra Lamas (Nobel de la Paz en 1936), Bernardo Houssay (Nobel de Fisiología y Medicina en 1947), Luis Leloir (Nobel de Química en 1970), Adolfo Pérez Esquivel (Nobel de la Paz en1980) y César Milstein (Nobel de Fisiología y Medicina en 1984).
  • un territorio que es el segundo de mayor superficie de América del Sur (3.761.274 km²) luego de Brasil, el octavo en extensión en el mundo y el primero entre los países de habla hispana; de los cuales 2.791.810 km² corresponden al continente y el resto a las islas Malvinas, Sándwich del Sur, otras menores y a la Antártida.
  • la segunda economía más grande de Sudamérica, después de Brasil; y posee grandes recursos naturales orientados a la explotación y exportación agrícola y ganadera, es productora de petróleo, gas natural, biodiesel, minerales, software, autopartes,y vinos; tiene un importante desarrollo en las industrias nuclear y satelital, y un avanzado desarrollo científico.

Nos rige una Constitución (1853) que es la más antigua de las vigentes en América, después de la de EEUU (1787). Pero el Congreso, que es la primera institución de la República, necesita reformarse dictando un Reglamento General; limitar la facultad presidencial de dictar leyes, mediante decretos de necesidad y urgencia (DNU), que sustituyen con ello al Poder Legislativo. Además, debe actualizarse la cantidad de diputados que corresponden a cada distrito según su población, como indica la Constitución, lo que hace que haya provincias subrepresentadas como Córdoba; y modificar la forma de elección para permitir a los que votan marcar a sus candidatos preferidos, y así cambiar el orden de las listas, para que los diputados sean representantes del pueblo y no de los hacen las listas.

En la Justicia Federal hay que cubrir el 30% de magistraturas vacantes; transferir a la Justicia de la Capital Federal más del 50% de los tribunales que atienden los juicios de los porteños, y que lo financiamos todos los argentinos; y obligar a que paguen el impuesto a las ganancias.

Hay que disminuir y distribuir mejor los tributos que perciben la Nación, las provincias y los municipios, sustituyendo la coparticipación por el sistema originario de  la Constitución, de fuentes tributarias separadas, para evitar así la repetición y superposición de impuestos.

Esta descripción es solo una apretada síntesis de los desórdenes que nos causan tantos males, lo que también se podríamos observar si nos comparamos con lo que ocurre en los países vecinos; que, salvo Brasil, a pesar que disponen de menores recursos, vienen alcanzando un mejor orden y progreso.

Ponernos de acuerdo en ordenar nuestras casas, vecindarios, establecimientos educativos,  partidos, sindicatos, empresas, clubes, ONGs, municipios, provincias y la Nación es el único modo de salir adelante.

¡No me parece del todo imposible!

Córdoba, febrero de 2018.

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El dialecto de la política

Para dialogar y debatir, algo no muy frecuente en la política actual, es necesario escuchar y entender lo que se expresa, pero en los últimos tiempos las palabras; las siglas; los gestos; los emojis; emoticones; memes; imágenes y hashtag con la que nos comunicamos han cambiado, y se ha gestado una “lengua especial” de la política, que supera la jerga, y podríamos decir que es ya un dialecto (un tecnolecto).

La grieta, entre Mauricio Macri (Cambiemos) y Cristina Fernández de Kirchner, es la palabra clave que en nuestro país separa dos extremos, usando siglas como: MM; CFK; PRO; FpV; UCR; PJ o CC, y con los mensajes provocadores, irrelevantes o fuera de tema de los trolls y de los que se insultan con términos como: gato; yegua; remil (hijo de puta); gorila; reaccionario; garca; facho; zurdo; corrupto; destituyente; matón; cipayo; helicóptero; oligarca o narco. En el medio, tratan de sobrevivir, para no caer en el abismo, los políticos de “Corea del centro” que resisten la polarización.

Los partidos son espacios, liderados, muchas veces, por caciques mediáticos que acuerdan alianzas electorales o coaliciones de gobierno. Además de bloques, hay interbloques y monobloques, -con algunos borocotismos (intercambios)- en los parlamentos, que sesionan con o sin cuorum. Los DNU (decretos de necesidad y urgencia) son otra forma de legislar. Del viejo Justicialismo se dice que es un “archipiélago sin puentes” y su identidad es hoy el buscar y mantenerse en el poder. Las reelecciones la disfrutan los que se perpetúan en él.

La hegemonía la ejercen los machos alfa, las mesas chicas; cuando no, los CEOs, los chetos o los capangas, rodeados del círculo rojo, que los divorcia del resto. El populismo es la degeneración autoritaria de la democracia. El desafuero es el muro que inmuniza a los choros.

Abajo están los piquetes, los punteros, militantes, villeros, barras bravas y ñoquis; los que viven de planes; los que trabajan en negro, en las saladitas, en talleres clandestinos o en prostíbulos; o subsisten en el Conurbano, en la periferia o en el interior profundo.

El protagonismo femenino ha irrumpido últimamente con figuras como: Cristina, la ex presidenta; Heidi, María Eugenia Vidal y Lilita, Elisa Carrió, lo que hace pensar a algunos que no debemos descartar una futura “ginecocracia”. Además, hay Abuelas, que buscan a nietos; Madres, que luchan por los DDHH; y Mujeres, que bregan por el cupo electoral, el #Me Too (Yo también) y contra los femicidios.

Los originarios; migrantesdiscapacitados y las Lesbiana y Gay (LGBT) reclaman un espacio en la sociedad.

Los servicios de inteligencia, con su voyerismos (mirada), vigilan nuestro modus operandi.

La “pobreza cero” y blanquear la economía y el empleo, aparece como casi imposible.

Los cambios se muestran con expresiones como: empoderamiento, globalización, resiliencia (superar situaciones difíciles), disrupción (cambiar bruscamente), algoritmos (pautas para hallar una solución) u oximorones (palabras juntas de significado opuesto). La digitalización, las redes, las app (aplicaciones), los drones y robots expresan drásticas innovaciones, a las que hay que sumar el cambio climático, el calentamiento global o el efecto invernadero.

La teoría de “los dos demonios” y lo de los “30 mil desaparecidos” se invoca y discute cuando se vuelve la vista sobre lo que pasó en los setenta.

Claro está, que la posverdad; que deforma y desmadra la visión de la realidad, olvidando incluso lo que indican las encuestas y los focus group; al infiltrarse en esta constelación de palabras que componen este dialecto, tornan más que difícil el sesgo que nos debe llevar a la felicidad y al bien común, que deberían ser y son el destino último de la política.

Córdoba, enero de 2018.

La reforma previsional y los inocentes jubilados

ANSES

El 28 de diciembre, Día de los Inocentes, se publicó en el Boletín Oficial la ley de reforma previsional que entró en vigencia el dia siguiente, que reduce a menos de la mitad el índice de actualización de los haberes de los pasivos de ANSeS que debería abonarse en marzo de 2018, lo que implica una reducción de parte de sus haberes con efecto retroactivo.

Es cierto que el Congreso puede modificar los índices de aumentos de los haberes y las fechas en que se practicarán, como hace esta ley, que dispone que la movilidad de los haberes de los pasivos, se actualizarán en marzo, junio, septiembre y diciembre – en vez de marzo y septiembre como antes- y se basará en el 70% de las variaciones del Nivel General del Índice de Precios al Consumidor Nacional elaborado por el INDEC y en un 30% por el coeficiente que surja de la variación de la Remuneración Imponible Promedio de los Trabajadores Estables (RIPTE); y no como ocurría antes en que el índice era 50% por el incremento de los haberes de los activos y 50% por lo que recaudaba el ANSeS. Estas pautas se fijaron así porque el INDEC dejó de medir la inflación para ocultarla.

El nuevo índice -según el gobierno-, favorecerá a los beneficiarios, si se considera el proceso inflacionario, lo que es imposible saberlo ahora. De no ser así y los haberes son disminuido y confiscados parcialmente ello dará lugar a pleitos, ya que la Corte Suprema ha dicho que el pasivo debe mantener un estándar de vida similar al que tenía cuando era activo. Esto será, además, el costo político que pagará Mauricio Macri por no cumplir lo que dice esta ley que: “En ningún caso la aplicación de dicho índice podrá producir la disminución del haber que percibe el beneficiario.”

Respecto del “empalme”, que ocurrirá el 1° de marzo de 2018, lo razonable hubiera sido aplicar el índice anterior en ese mes, y a partir de esa fecha aplicar el nuevo.

La ley garantiza a los pasivos que acrediten 30 años o más de servicios con aportes efectivos, el pago de un suplemento dinerario hasta alcanzar un haber equivalente al 82% del valor del Salario Mínimo Vital y Móvil. Se excluye de este beneficio a los que lo han obtenido su prestación por invalidez o por pensiones por fallecimiento del titular, lo que es contrario al principio de igualdad ante la ley que reconoce la Constitución (Art. 16).

Cuando el trabajador cumpla 70 años y reúna los requisitos para pasivisarse, el empleador podrá intimarlo a que inicie los trámites jubilatorios, pero deberá mantener la relación laboral hasta que el empleado obtenga el beneficio por un plazo máximo de un año. Ello no afecta el derecho del empleado a jubilarse antes de los 70 años. Concedido el beneficio o vencido dicho plazo, el contrato de trabajo quedará extinguido sin obligación para el empleador de pagar la indemnización por antigüedad. La intimación implicará la

notificación del preaviso, cuyo plazo se considerará comprendido dentro del término durante el cual el empleador deberá mantener la relación laboral.

Esto beneficia a los que opten continuar trabajando, ya que hasta ahora los que lo hacían cobraban el haber de activos más el de pasivos. La ventaja para el empleado es que el patrón no puede prescindir del mismo cuando está en condiciones de jubilarse; pero acotará las posibilidades de ingreso o reinserción en el mercado laboral, a quienes aspiren a un primer empleo o pretendan volver a hacerlo.

Para el empleado que esté en condiciones de pasivisarse, su patrón deberá seguir haciendo los aportes del trabajador, pero las contribuciones patronales se reducirán a las destinadas a Obras Sociales y a los Riesgos del Trabajo. Esto se aplica también al dependiente jubilado que sigue prestando servicios sin interrupción con el mismo empleador. Están excluidos de esto los empleados públicos.

La ley no fue bien estudiada ni debatida, como lo demuestra el subsidio que se le agregó por decreto, y si fracasa al aplicarse, a los abuelos se les dirá: ¡que la inocencia les valga!

Córdoba, diciembre de 2017.

La Legislatura y la reforma política en Córdoba

 

Legislatura de Córdoba

La 5ª. Constitución de la provincia de Córdoba de 1987 hizo posible la reelección del entonces gobernador Eduardo Angeloz que la convocó. Para ello, su partido, la UCR, por no tener mayoría en la Convención, acordó con la Unión Demócrata de Centro, que las dos cámaras de la Legislatura, ampliaran desmesuradamente el número de miembros, para asegurarse en lo sucesivo una cantidad fija de legisladores para ambos partidos. A ello se le agregó que una de las cámaras podía sancionar leyes tácitamente, y luego de comenzar a funcionar se nombraron una gran cantidad de empleados.

Por eso el pueblo de Córdoba en 2001 votó en una consulta popular el reemplazo de esa Legislatura por otra unicameral, como tuvo Córdoba hasta 1871 y lo tienen la mayoría de las provincias argentinas, y ello se concretó con la reforma de la Constitución del 2001. Por ella se redujo el número de legisladores de 133 a 70, de empleados, y su presupuesto, que era entonces de 46,3, se bajó a 11,9 millones de pesos. Se mejoró la representación con un sistema electoral mixto, con un legislador elegido en cada uno de los 26 departamentos, por un lado, y otros 44 legisladores elegidos en toda la provincia por una lista única, con bancas distribuidas por el sistema proporcional, sin premio para las mayorías, ni castigo, con techo para la minorías (del 2 por ciento), como había hasta ese momento; con voto de preferencia, que nunca se reglamentó, con lo que se podría cambiar el orden de las listas impuestas por las cúpulas de los partidos. Se dispuso que hubiera legisladores suplentes, que pudieran incluso hacer relevos transitorios; se abolieron los privilegios parlamentarios, salvo el de opinión; se ampliaron los plazos de las sesiones ordinarias a 11 meses; se estableció la doble lectura para la aprobación de las leyes más importantes y se abolió la aprobación ficta de las leyes prevista en la Constitución de 1987.

También se establecieron las elecciones internas abiertas, que tampoco fue reglamentado, y el control de los fondos de los partidos, nunca bien implementado. Esta reforma permitió el acceso a la Legislatura de la mayoría de los partidos de la provincia. Con las elecciones del 2001, obtuvieron legisladores 14 partidos políticos; en la de 2003 ingresaron 10 y, en la de 2007 14 partidos.

En esta reforma constitucional se deslizaron dos errores, como fue bajar la edad mínima de los legisladores de 21 a 18 años, sin que una demanda juvenil, social o política lo demandara, aunque luego no se eligieron legisladores de esa edad; y se exageró la acción afirmativa del “cupo por sexos” al imponer que las suplencias de los legisladores no se cubrirían en el orden de lista por el que fueron votados, sino por sexos, aunque saltearan a otros, que estuvieran antes en las listas, lo que ya no sólo cambia el orden de las mismas, que de haberse reglamentado incluso podrían haber sido modificadas por el voto de preferencia, sino que distorsiona la voluntad popular.

En la Unicameral se aprobó un Reglamento interno, que mantuvo un artículo del que tenía el antiguo Senado, que contradice lo que establecen todos los reglamentos, por el que los asuntos entrados pueden ser tratados “sobre tablas” con el voto de la mayoría simple del Cuerpo, lo que ha hace que las iniciativas del Ejecutivo, que siempre tuvo mayoría en la Legislatura, entraran y salieran aprobadas, sin estudio ni debate, en una sesión.

Tampoco se reglamentó la división departamental de la provincia, y se mantuvo -con pocas variantes- la diseñada en el siglo XIX, frustrando el propósito del constituyente de redefinir la división departamental para equilibrarla, con un criterio regional, teniendo en cuenta las afinidades históricas, territoriales, de infraestructura, de comunicaciones; además de la cantidad y distribución de la población. Esta omisión hizo menos genuina la representación territorial y menos eficaz la gestión del legislador, que, en algunos casos, deben atender los intereses de sus votantes en departamentos superpoblados, como en el de la Capital, y en otros a una escasa población, como en Pocho y Minas

A ello se agregó la grave crisis que padecen los partidos; su fraccionamiento y la sustitución de sus líderes por otros sostenidos por el clientelismo político, o por una fama adquirida en los medios de comunicación u en otras actividades ajenas a la política, como el deporte, el espectáculo, etc. Ello convirtió a muchos partidos en sellos o estructuras que sólo sirven para presentar candidatos en las elecciones, o integrar alianzas. Tampoco funciona el Consejo de Partidos Políticos creado en la Constitución de 1987; y no existen ámbitos adecuados para hacer educación política.

Adoptar el voto electrónico, como tiene Brasil, India y muchos condados de EEUU es otra asignatura pendiente que tiene Córdoba y el país.

Córdoba, noviembre de 2017.

¿Cambiar o “parchar”?

Mauricio Macri

El presidente Mauricio Macri ha convocado a un amplio acuerdo nacional para hacer grandes cambios, a lo que nadie debería honestamente negarse, aunque algunos deban ceder algunas aspiraciones. Pero como cambiar no es lo mismo que “parchar”, el gobierno debería contestar algunas preguntas referidas a los posibles cambios institucionales, que en el discurso oficial aparecen relegados después de los económicos, tributarios o laborales, pero que para que a mí, al menos, me parecen prioritarios.

Las preguntas serían:

En lo político

  • ¿Se modificará el número de diputados que corresponden a cada uno de los 24 distritos, de acuerdo al último censo de población, como exige la Constitución (Art. 45)? Para hacer justicia, entre otros, con Córdoba, que solo elige 18; mucho menos que los 25 de la Capital Federal, y los 19 de Santa Fe, a pesar de que tienen menos habitantes.
  • ¿Se adoptará el voto de preferencia? Por este sistema los que sufragan puede marcar a alguno/s de los candidatos, con el objeto de cambiar el orden de la listas, para que así suban, según la cantidad de preferencias que obtengan, y puedan acceder los mejores al reparto proporcional. Esto se hace en Brasil, está previsto en la Constitución de Córdoba -aunque nunca se reglamentó- y en la Carta Orgánica de la Municipalidad de Córdoba -pero la reglamentación exige un mínimo absurdamente alto de preferencias para cambiar el orden de los candidatos, lo que ha impedido que los ciudadanos lo usen. Esta modalidad le daría más poder a los que votan y se los disminuiría a los que hacen las listas de candidatos, que muchas veces priorizan a sus incondicionales.
  • ¿Se adoptará el voto electrónico, como existe en Brasil, la India y mucho de los condados de EEUU, y se judicializará el manejo de las elecciones? Con ello se dejaría de privatizar y tercerizar con la empresa INDRA el escrutinio provisorio, como ocurre desde 1997; y con MSA, de Sergio Angelini, que implementó la Boleta Única Electrónica en las últimas elecciones en la ciudad de Buenos Aires y de Salta.
  • ¿Se reformará el sistema de elecciones primarias abiertas y obligatorias (PASO) para que dejen de ser una encuesta y participen sólo los partidos o alianzas que postulan más de un precandidato?

En la Justicia

  • ¿Se transferirá al gobierno de la ciudad de Buenos Aires toda la Justicia “Nacional”, equivalente a los tribunales provinciales de ese distrito, y que son más de la mitad de las magistraturas del Poder Judicial de la Nación, que pagan todos los argentinos? De este modo estos tribunales serán sostenidos sólo por sus únicos beneficiarios: los porteños.
  • ¿Se cubrirá el tercio de vacantes de jueces que hoy tiene el Poder Judicial de la Nación?
  • ¿Pagarán impuesto a las ganancias los integrantes del Poder Judicial y del ministerio público, nacional y de las provincias, como lo hacen los abogados y demás contribuyentes? La excepción debe limitarse a los jueces que juraron antes de 2017, como estableció la ley 27.346, porque la Constitución (Art.110) prohíbe disminuirle sus haberes.
  • ¿Se reemplazará el recurso de casación en contra de los fallos de los tribunales orales penales federales del interior del país, que resuelve la Cámara Nacional de Casación Penal de Buenos Aires, por otro de apelación ante las Cámaras Federales con sede en las provincias? Con ello se revisarían los fundamentos legales y de hecho, y no solo los primeros, con ocurre con la casación, porque así lo exige la Corte Suprema desde el caso “Casal” de 2005. Y porque la Constitución dispone que los juicios criminales deben hacerse en las provincias donde se cometió el delito (Art. 118).

En la educación

  • ¿Se implementará un examen a los alumnos que terminan el segundario?, como existe en muchos países actualmente, y evaluar así la calidad y defectos de la educación secundaria, para diagnosticar las causas del alto porcentaje de deserción escolar que hay a nivel segundario y universitario.

Las respuestas dirán si los cambios resolverán los grandes problemas que nos afectan.

Córdoba, noviembre de 2017.

 

Procedimiento parlamentario

Camara de Diputados de la República Argentina

SUMARIO: Introducción, sesiones de las Cámaras, sesiones del Congreso reunido en asamblea, aprobación y sanción de las leyes, juicio político, comisiones, Reglamento Interno del Senado, de labor parlamentaria, asesoras permanentes. Reflexión final.

Introducción

Argentina es, según su Constitución (CN), una República Federal, con un gobierno central integrado por los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, y gobiernos autónomos, en cada una de las 23 provincias, conformada, también, por tres poderes. En la doctrina se suele clasificar a esta forma de gobierno como presidencialista, por seguir el modelo de la Constitución de Estados Unidos de América (EEUU) de 1787; lo que la diferencia de las de los sistemas llamados parlamentarios, que tienen los países monárquicos o posmonárquicos europeos.

La institución más importante de la República Argentina es, entonces, el Congreso de la Nación, que se compone de una Cámara de Diputados y un Senado; y al que la CN,  le dedica 7 capítulos y 43 de sus 129 artículos. Se trata del primero de los tres poderes, y el que tiene las atribuciones más importante y trascendente. Durante el siglo XX estuvo clausurado durante 23 años, 2 meses y 18 días después los 6 golpes de estado.

Por ello, el sistema de gobierno que adoptaron nuestros constituyentes, siguiendo el modelo de EEUU, no debería llamársele presidencialista, como generalmente se lo denomina, sino congresional, como en 1885 lo  propuso Woodrow Wilson, quién sería luego presidente del país de ese país, en su libro publicado en Boston: Congressional Government, “El gobierno congresional”. De esta precisión se deduciría que el título de este trabajo en vez de “Procedimiento parlamentario”, debería ser: “Procedimiento congresional”.

Para introducirse al tema, lo primero que hay que tener en claro es cómo interactúan los tres poderes de nuestro Estado federal, junto a las instituciones complementarias que la reforma constitucional de 1994 incorporó en el texto de la CN, como son: el Defensor del Pueblo, la Auditoria General de la Nación, la Jefatura de Gabinete y el gabinete, el Consejo de la Magistratura, los Jurados de Enjuiciamiento de Magistrados y el Ministerio Público.

__________________

*Profesor emérito de las Universidades Nacional y Católica de Córdoba, miembro correspondiente de la Academia Nacional de Ciencias Morales y Políticas  y fue diputado de la Nación.

El Congreso por regla general reúne, delibera y resuelve con sus dos Cámaras por separados y excepcionalmente lo hace en forma conjunta, reunido en Asamblea.

Sesiones de las Cámaras

La Cámara de Diputados y el Senado tienen sesiones: preparatorias, ordinarias, extraordinarias y de prórroga, y en las ordinarias hay de tablas, especiales y secretas. Ambas Cámaras se rigen por reglamentos internos que cada una se dicta.

Según la Constitución desde 1853 las sesiones ordinarias del Congreso duraban desde el 1° de mayo hasta el 30 de setiembre de cada año, y desde la reforma constitucional de 1994 el período comienza el 1º de marzo y termina el 30 de noviembre (Art. 63 CN), y durante el mismo las cámaras ejercen todas las atribuciones que la Constitución les confiere (art. 75 y concordantes CN).

En las sesiones preparatorias, se incorporan los electos, se elige la Mesa Directiva de las Cámaras; presidente y vicepresidentes: 1°, 2°, y 3° en Diputados y en el Senado: Presidente provisional, vicepresidente y vicepresidente 1° y 2°; y se fijan los días de la semana en que se realizarán las sesiones de tabla. La fecha de inicio de las preparatorias está fijado en el reglamento de cada cámara.

Actualmente en el Senado la primera sesión preparatoria tiene lugar el 24 de febrero de cada año, o el día inmediato hábil anterior en caso que fuera feriado, a fin de designar autoridades y fijar los días y horas de sesiones de tabla, los que podrán ser alterados (art. 1 de su Reglamento) y el 29 de noviembre de cada año de renovación de la Cámara, o el día inmediato hábil anterior si fuera feriado, se reunirá esta Cámara para incorporar a los senadores electos que hubiesen presentado diploma otorgado por la autoridad competente, y para expedirse sobre los diplomas de los electos como suplentes (art. 2 de su Reglamento Interno).

En el Reglamento de Diputados se establece “Dentro de los diez primeros días del mes de diciembre de cada año, la Cámara de Diputados será convocada por su Presidente a los efectos de proceder a su constitución y a la elección de sus autoridades de acuerdo a lo establecido en el artículo 2º de este Reglamento. Dentro de los últimos diez días del mes de febrero de cada año, se convocará a la Cámara de Diputados a sesiones preparatorias con el único objeto de fijar los días y horas de sesión para el período ordinario.” (Art. 1). “Reunidos los Diputados en ejercicio, cuyo mandato no finalice en el mes corriente, juntamente con los electos, en número suficiente para formar quórum, se procederá a elegir entre los primeros, a pluralidad de votos un presidente provisional, presidiendo esta votación el Diputado en ejercicio de mayor edad.

 

De inmediato, en los años de renovación de Cámara, se considerarán las impugnaciones por negación de las calidades exigidas por el artículo 48 de la Constitución Nacional, se leerán los escritos recibidos y será concedida la palabra a los Diputados que quieran formular alguna impugnación y a los afectados por la misma.

El orador dispondrá de quince minutos improrrogables, y aparte de los autores de la impugnación y de los personalmente alcanzados por ella, sólo se admitirá uno en representación de cada bloque.

 

Cuando no correspondiera la reserva del diploma, de acuerdo con lo que se establece en el inciso 1º del artículo siguiente, el presidente provisional llamará por orden alfabético de distrito a los Diputados electos a prestar juramento en la forma prescripta en el artículo 10.

 

Acto continuo se procederá a la elección, a pluralidad de votos, del presidente, vicepresidente 1º, vicepresidente 2º y vicepresidente 3º, haciéndose las comunicaciones pertinentes al Poder Ejecutivo nacional, al Honorable Senado de la Nación y a la Corte Suprema de Justicia de la Nación.” (Art. 2)

 

Las sesiones extraordinarias o de prórroga las convoca el Presidente de la Nación, “cuando un grave interés de orden o de progreso lo requiera” (Arts. 63 y 99 inc. 9 CN), y se discute si pueden las cámaras por sí prorrogar sus sesiones. Las de prórroga las dispone en la práctica el Presidente, aunque durante la crisis de diciembre de 2001 el Senado decidió auto prorrogar sus sesiones, lo que luego fue dispuesto también por el Ejecutivo. Cuando fui diputado presenté proyecto de auto prórroga, como algunas otras veces lo hicieron otros diputados pero nunca fue aprobado. En las extraordinarias el Presidente fija el temario, en las de prórroga las cámaras actúan con las mismas atribuciones que en las sesiones ordinarias.

El Congreso sesiona con sus cámaras separada y simultáneamente, no pudiendo ninguna de ella suspenderlas por más de tres días sin el consentimiento de la otra (Art. 65 CN), disposición similar hay en la Constitución de EEUU, que exige además que no puedan reunirse en otro lugar que aquel en que las dos estén instaladas (Art. I Secc. V 4).

Sesiones del Congreso reunido en Asamblea

La primera sesión del Congreso fue, con ambas Cámaras reunidas en Asamblea, el 22/10/1854, a las 11 horas, en la Iglesia Matriz de Paraná, luego que entre los días 17 y 21 de ese mes y año se había reunido ambas cámara en sesiones preparatorias. Asistieron 14 senadores y 20 diputados y la presidió el vicepresidente de la Confederación Salvador María del Carril.

El Congreso sesiona conjuntamente con ambas cámaras reunidas en asamblea, solo en los casos que la Constitución, alguna ley o una resolución de ambas sus Salas así lo dispone, pero carece de un Reglamento del Congreso, que la Constitución no prevé pero que tampoco prohíbe, como existe en otros países, que regle el funcionamiento de dichas asambleas, de las comisiones bicamerales y de algunas otras actividades u órganos administrativos  de que dispone el Congreso. Por eso, cuando fui diputado, presenté un proyecto de ley que aprobaba un Reglamento del Congreso para cubrir ese vacío, pero nunca fue aprobado.

En mi proyecto de Reglamento General del Congreso se establecía: Las autoridades que presidían el Congreso, la Constitución de la Asamblea, las sesiones en general, las sesiones especiales, elección del Defensor del Pueblo, el juicio político, las comisiones bicamerales permanentes y especiales, las normas básicas de tramitación interna para cada Cámara, y de estructura y redacción de proyectos, comunicaciones y pedido de informe al Poder Ejecutivo, y dependencias especiales del Congreso. Hoy habría que agregarle lo de los Decretos de necesidad y urgencia.

El Congreso reunido en asamblea, es llamado por algunos “Asamblea Legislativa”, ya que en ella no se aprueban leyes, aunque alguna vez ocurrió, contrariando el procedimiento previsto en la Constitución; como fue cuando declaró la necesidad de la reforma constitucional en 1860. En 1868 también aprobó la ley 240 ½, que no es propiamente una ley, ya que no cumplió con los pasos y procedimiento previsto en los artículos 65º y siguientes de la Constitución entonces vigente, y porque no fue promulgada por el Poder Ejecutivo, sino que en realidad fue una resolución del Congreso reunido en asamblea, que reglamentó el escrutinio de la elección de presidente y vicepresidente de la Nación cuando estos funcionarios eran elegidos en colegios electorales. También, en la sesión conjunta de ambas cámaras del 19 y 20 de diciembre de 2001, que aceptó la renuncia del Presidente Fernando de la Rúa y se designó en su lugar al gobernador de San Luis, Adolfo Rodríguez Saá; y, además, se modificó el Código Nacional Electoral, ley 19.945, sin respetar el procedimiento para la sanción de las leyes fijado en la Constitución; y convocó a elecciones utilizando el sistema electoral llamando: ley de lemas, lo que no estaba previsto por el Código Electoral Nacional, pero ello no se llevó a cabo.

Las sesiones conjuntas se producen en los siguientes casos:

  1. Cuando el Presidente de la Nación hace la apertura de las sesiones ordinarias del Congreso, reunido en asamblea en el Senado (Art.99 inciso 8 CN), aunque en la práctica lo hace en Diputados por razones de espacio, hasta 1994 era el 1° de mayo, cuando asistía, y después de la reforma de ese año, el 1° de marzo, y dando cuenta sobre el Estado de la Nación, de las reformas prometidas por la Constitución y haciendo recomendaciones sobre las medidas necesarias y convenientes. Algunas veces los presidentes olvidan en estos discurso declarar “la apertura de las sesiones del Congreso”; y al dar cuenta del “estado de la Nación, de las reformas prometidas por la Constitución, y recomendando a su consideración las medidas que juzgue necesarias y convenientes” (Art. 99 inc.8 CN); le agregan la “memoria detallada del estado de la Nación en los relativo a los negocios de sus respectivos departamentos” de los ministros, que en realidad es obligación de hacerlo ellos “luego que  el Congreso abra sus sesiones” (Art. 104 CN), lo que hace que el discurso presidencial sea largo y tedioso.
  1. Cuando hacía el escrutinio de la elección del Presidente y Vicepresidente de la Confederación, y su proclamación (Art. 79º CN 1860) y en caso de no se había alcanzado la mayoría absoluta ninguno de los candidatos el Congreso reunidos en asamblea elegía entre las dos personas más votadas (Art.80º CN 1860). Con la reforma de la Constitución en 1994, se abolió el colegio electoral y se estableció la elección directa de la fórmula presidencial, con doble vuelta, y por ello se modificó el Código Electoral Nacional (Art. 120 de la ley 19.945 reformada por la 24.444) y se estableció que el Congreso reunido en asamblea suma los sufragios los emitidos por el electorado de los distritos y proclama la fórmula electa, o convoca a segunda vuelta si los porcentajes exigido por la Constitución así lo exigen;
  1. Para tomar juramento al asumir el cargo el Presidente o Vicepresidente de la Nación (Art. 93 CN).
  2. Para otorgar el permiso para que el presidente pueda ausentarse del territorio de la Nación (Art. 99 inc. 18 CN), algo que no ocurre en la práctica.
  3. Para admitir o desechar los motivos de la renuncia del Presidente y Vicepresidente y declarar el caso de proceder a nueva elección (Art. 75 inc. 21 CN). El Congreso rechazó las renuncias del vicepresidente Marcos Paz el 6 de junio1866, del Presidente Nicolás Avellaneda el 13 de agosto de 1880 y el 24 de agosto de 1940 del Presidente Roberto Ortiz, pensamos nosotros que contrariando a la Ley Fundamental que lo faculta sólo a desechar los motivos, pero no a la renuncia. Además cuando se le aceptó la renuncia al vicepresidente Carlos “Chacho” Álvarez, el 11 de octubre de 2000, se lo hizo en sesión separada de las Cámaras y no en Asamblea, como entendemos hubiera sido lo correcto constitucionalmente.
  4. En caso de acefalía por estar impedidos en forma definitiva para el ejercicio del cargo el Presidente y Vicepresidente debe convocar al Congreso para que reunido en Asamblea designe al funcionario público que ejercerá el Poder Ejecutivo hasta que un nuevo Presidente sea electo (Art. 88 y ley 20.972 de 1975 modificada por la ley 25.716). La ley de acefalía dice que: La designación, en tal caso, se efectuará por el Congreso de la Nación, en asamblea que convocará y presidirá quien ejerza la Presidencia del Senado y que se reunirá por imperio de esta ley dentro de las 48 horas siguientes al hecho de la acefalía. La asamblea se constituirá en primera convocatoria con la presencia de las dos terceras partes de los miembros de cada Cámara que la componen. Si no se logra ese quórum, se reunirá nuevamente a las 48 horas siguientes, constituyéndose en tal caso con simple mayoría de los miembros de cada Cámara.” (Art. 2°) “La designación se hará por mayoría absoluta de los presentes. Si no se obtuviere esa mayoría en la primera votación se hará por segunda vez, limitándose a las dos personas que en la primera hubiesen obtenido mayor número de sufragios. En caso de empate, se repetirá la votación, y si resultase nuevo empate, decidirá el presidente de la asamblea votando por segunda vez. El voto será siempre nominal. La designación deberá quedar concluida en una sola reunión de la asamblea.” (Art. 3°) “La determinación recaerá en un funcionario que reúna los requisitos del artículo 89 de la Constitución Nacional, y desempeñe alguno de los siguientes mandatos populares electivos: Senador Nacional, Diputado Nacional o Gobernador de Provincia. En caso de existir Presidente y Vicepresidente de la Nación electos, éstos asumirán los cargos acéfalos. (…)” (Art. 4°)
  5. En muy pocos casos ante un hecho político muy importante el Presidente de la Nación compareció ante el Congreso reunido en asamblea, en fecha distinta al inicio de las sesiones ordinarias. En 1973 lo hizo Héctor J. Cámpora para presentar el pacto económico social entre CGT y CGE y en 1987 Alfonsín luego del levantamiento de los “carapintada”. En Estados Unidos el presidente George Washington lo hizo una vez pero sólo ante el Senado. También el Congreso ha recibido y escuchado a personalidades internacionales. En el primero y en estos dos últimos casos no hace falta quórum.

Aprobación y sanción de las leyes

Los proyectos de ley pueden ser presentados por los diputados o los senadores en sus respectivas cámaras o por el Poder Ejecutivo (Art. 77 CN), a través de un mensaje. Con la reforma de 1994, se admitió que los proyectos que ingresaran por iniciativa popular a la Cámara de Diputados (Art. 39 CN), con la firma de al menos el 1,5 por ciento de los ciudadanos inscriptos en el padrón electoral, en al menos seis distritos, si el proyecto no se refiere a un problema local.  En este caso se tomará el padrón electoral provincial (ley 24.747).

Desde 1994 la CN dispone que el Jefe de Gabinete de Ministros debe “Enviar al Congreso los proyectos de ley de Ministerios y de Presupuesto nacional, previo tratamiento en acuerdo de gabinete y aprobación del Poder Ejecutivo” (Art. 100 inc. 6 CN), sin afirmar que se trata de una facultad exclusiva del Poder Ejecutivo. La reforma de 1994 dispuso que “La voluntad de cada Cámara debe manifestarse expresamente; se excluye, en todos los casos, la sanción tácita o ficta.” (Art. 82).

Los proyectos de leyes se sancionan o derogan (no se anulan) por ambas cámaras del Congreso reunidas por separado, y pasan al Poder Ejecutivo para su promulgación, expresa o tácita (pasados “diez días útiles”, Art.80 CN), y su publicación posterior en el Boletín Oficial; o para ser observadas o vetadas. Pueden ser promulgadas parcialmente si “tienen autonomía normativa y su aprobación parcial no altera el espíritu ni la unidad del proyecto sancionado por el Congreso” (Art. 80 CN). La numeración de las leyes las hace el Senado.

“Las leyes rigen después del octavo día de su publicación oficial, o desde el dia que ellas determinen.” (Art. 5 CCC)

“Ningún proyecto de ley desechado totalmente por una de las Cámaras podrá repetirse en las sesiones de aquel año (…)”, se discute si se trata del año parlamentario o calendario, yo me inclino por esto último. “(…) Ninguna de las Cámaras puede desechar totalmente un proyecto que hubiera tenido origen en ella y luego hubiese sido adicionado o enmendado por la Cámara revisora. Si el proyecto fuere objeto de adiciones o correcciones por la Cámara revisora, deberá indicarse el resultado de la votación a fin de establecer si tales adiciones o correcciones fueron realizadas por mayoría absoluta de los presentes o por las dos terceras partes de los presentes. La Cámara de origen podrá por mayoría absoluta de los presentes aprobar el proyecto con las adiciones o correcciones introducidas o insistir en la redacción originaria, a menos que las adiciones o correcciones las haya realizado la revisora por dos terceras partes de los presentes. En este último caso, el proyecto pasará al Poder Ejecutivo con las adiciones o correcciones de la Cámara revisora, salvo que la Cámara de origen insista en su redacción originaria con el voto de las dos terceras partes de los presentes. La Cámara de origen no podrá introducir nuevas adiciones o correcciones a las realizadas por la Cámara revisora.” (Art. 81 CN)

Antes de la reforma de 1994 la Ley Fundamental permitía que el proyecto de ley pase, para su sanción en el Congreso, hasta cinco veces, por cada cámara -tres en la de origen y dos a la revisora- y las dos últimas debía aprobarse con el voto de los dos tercios de los miembros antes de ser enviada al Poder Ejecutivo (Arts. 66º al 69º CN de 1860, que son casi idénticos a los Arts. 35 al 39 del proyecto de Gorostiaga); fue reducido en la reforma de 1994 a sólo tres oportunidades, para que las cámaras se expidan, dos en la de origen y una en la revisora (Art. 81).

La reforma de 1994 autorizó a las cámaras a que luego de aprobado el proyecto en general pueda delegar en sus comisiones la aprobación en particular del proyecto, con el voto de la mayoría absoluta del total de sus miembros. La cámara puede, por igual número de votos, dejar sin efecto la delegación y retomar el trámite ordinario. La aprobación en comisión requerirá el voto de la mayoría absoluta de la totalidad de sus miembros (art.79). Esta delegación, sin limitarla al tratamiento en particular, fue también prevista en el Estatuto Fundamental de 1972 (Art. 69).

En caso de observación o veto del Poder Ejecutivo, que algunas veces se instrumenta por mensaje y en otros por decreto, el proyecto vuelve a la cámara de origen, la que se convierte en ley si ambas cámaras insisten sucesivamente con dos tercios de votos, y pasa al Poder Ejecutivo para su promulgación Las votaciones en ambos cuerpos serán nominales. Si las cámaras difieren sobre las objeciones el mismo queda desechado y no podrá repetirse en las sesiones de aquel año (Art. 83 CN).

En Estados Unidos, este procedimiento es distinto, ya que existen conferencias, donde integrantes de ambas cámaras concilian posturas distintas para aprobar y sancionar las normas. La Constitución dice “Todo proyecto que hubiere sido aprobado por la Cámara de Representantes y el Senado, antes de que pase a ser ley, será enviado al presidente de los Estados Unidos. Si lo aprueba, lo firmará, pero si no, lo devolverá a la cámara en que tuvo origen con sus observaciones, la que las hará constar en sus actas, y procederá de nuevo a discutirlo. Si después de esta nueva discusión, dos tercios de esa Cámara convinieren en aprobarlo, se remitirá juramente con las observaciones a la otra Cámara, la que a su vez volverá a discutirlo, y si resultare aprobado con los dos tercios de ella, pasará a ser ley (…)” (art. I Secc. VI 2). La votación será nominal, se hará constar en actas y el presidente la promulga expresa, o tácitamente si no lo observa en diez días (exceptuando los domingos). “Todo acuerdo, resolución o votación que requiera la concurrencia del Senado y la Cámara de Representantes (salvo en las cuestiones sobre receso) se presentará al presidente de los Estados Unidos, y no tendrá efecto hasta que él lo apruebe. Si lo desechare será necesaria la aprobación de los dos tercios del Senado y de la Cámara de Representantes, según las reglas y límites para los proyectos de ley.” (Art. I Secc. VI 3) de la Secc. VI 3)

Entiendo con Bidart Campos que la promulgación, u observación del Poder Ejecutivo sólo cabe cuando en sentido estricto se trata de una ley, en sentido “material”, y no cuando el Congreso dicte resoluciones, apruebe comunicaciones, decretos, haga declaraciones o decida por ley “formal” ejercer facultades, que no son estrictamente de naturaleza legislativa, como por ejemplo cuando: declara la necesidad de la reforma constitucional, cuando aprueba un tratado internacional o autoriza su denuncia, cuando dicta o reforma los reglamentos de las cámaras, cuando designa o presta acuerdo a una designación, etcétera. Néstor Pedro Sagüés admite el veto de las leyes que aprueban tratados internacionales, lo que no comparto salvo en los casos que no se hubiere cumplido con el procedimiento constitucional de su sanción

Las leyes, en sentido material o formal, que dicta el Congreso pueden ser: constitucionales (Arts. 3, 14, 14bis y 15, etc. CN); especiales (Art. 3, 15, 75 incs. 3 y 15, etc.CN); “que contengan presupuesto mínimos de protección” (Art. 41); comunes o códigos (Art. 75 inc. 12 CN); generales (Arts. 7, 49 y 75 inc. 12 CN);  federales (Arts.31 y 116 CN); de organización y base de la educación(Art. 75 inc.19); “leyes convenios” (Art. 75 inc. 2  CN); que declararen: “la Capital de la República” (Art. 3 CN), de la “necesidad de la reforma constitucional(Art. 30 CN),  autoriza al Presidente a declarar la guerra o hacer la paz (Arts. 75 inc. 25 y 99 inc. 15 CN), del estado de sitio (Art. 23 CN); de aprobación o desechar tratados internacionales, concordatos o de integración, o para que los de “derechos humanos gocen de jerarquía constitucional”  (Art. 75 inc. 22 y 24 CN); que instrumentan actos de gobierno o administrativos (Art. 75 incs. 10, 20 y28 CN); que se aprueban en consultas populares (Art. 40 CN), “decretos de necesidad y urgencia” (Art. 99 inc.3 CN); que aprueban el presupuesto y la cuenta de percepción e inversión (Art. 75 inc. 8 CN); “ómnibus”; “delegadas” (Art. 76 CN); que aprueban medidas de acción positivas (Art. 75 inc. 23 CN); procesales administrativas y judiciales (Art. 43 CN), de organización (Arts. 85, 86, 99 inc.3, etc. CN); Protectoras (Arts. 14 bis, 41, 42 y 75 inc.19 y 23 CN); “en blanco”; secretas o aprobadas por el Congreso reunido en asamblea.

La ley 2417 de 1890, más conocida como ley Olmedo en homenaje al diputado J.M. Olmedo que la proyectó, modificada por la 3721, la 13.640, y la 23.821, establece el plazo de dos años de caducidad de los proyectos presentados en ambas cámaras, para hacerlo coincidir con el tiempo de su renovación parcial de las mismas, pero cuando estos fueren aprobados por una cámara y requieren la aprobación de la otra se extienden un año más. No tiene plazo de caducidad los proyectos de códigos, los ratificatorios de tratados con naciones extranjeras, las disposiciones generales a los proyectos del Poder Ejecutivo sobre provisión de fondos para atender créditos contra la Nación y los reclamos de particulares de igual carácter.

En la sanción de las leyes se usará de esta fórmula: El Senado y Cámara de Diputados de la Nación Argentina, reunidos en Congreso,… decretan o sancionan con fuerza de ley.”(Art. 84 CN) La expresión “reunidos en Congreso” no debe entenderse como sesión conjunta ya que el trámite, como expresan los anteriores artículos, se desarrolla en sesiones separadas.

La ley 73 del 28 de julio de 1856 dispone que Toda sanción del Congreso debe ser firmada por los presidente de ambas cámaras, y autorizada por sus respectivos secretarios para su trasmisión al Poder Ejecutivo, a quién deberá comunicarla el presidente del Senado a los fines consiguientes.(Art. 2) “Las notas con que se remitan al Poder Ejecutivo las sanciones del Congreso deberán expresar en cuál de las dos Cámara han tenido su origen,(…)”  (Art. 3) “Toda sanción del Congreso será consignada en el gran libro de las leyes de la Confederación, firmada por los presidentes de ambas Cámaras, autorizadas por sus respectivos secretarios y sellado con el sello del Congreso. Dicho libro existirá en la secretaria del Senado. Las comunicaciones y contestaciones al Poder Ejecutivo se consignarán en la misma forma en un libro especial.(Art. 4) Por lo allí expresado la numeración de las leyes la hace el Senado de la Nación.

El quórum para iniciar las sesiones es el de mayoría absoluta, o sea de más la mitad de los miembros de la Cámara, y no la mitad más uno  como en alguna época se entendió en Diputados, aunque luego de iniciada se pueda sesionar con menos miembros, siempre que no se vote.

Cuando se vota tiene que haber quórum y las decisiones en general se aprueban con el voto de la mayoría absoluta de los presentes, que no se hayan abstenido (Arts. 194 Reglamento de Diputados y 209 del Senado, lo da por supuesto el art. 75 inc. 24 segundo párrafo y 81 CN), salvo que una norma exija una mayoría especial, como cuando se exige: a) la mayoría absoluta de los miembros de la Cámara (Arts. 85 y 101 CN); b) la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de las Cámaras (Arts. 39; 40; 75 incs. 2, 3 y 24; 77; 79; 99 inc.3; 101 y 114 CN); c) la mayoría de las dos terceras partes de los miembros de cada Cámara (Arts. 30; 75 inc. 22 y 83 CN); d) la mayoría de las dos terceras partes los miembros presentes (Arts. 53; 59; 66; 70; 81 y 86 CN). “Bastará la mayoría de uno sobre la mitad de los presentes para decidir sobre la renuncia que voluntariamente hiciesen de sus cargos” (Art. 66 infra CN) los legisladores.

Decisiones que aprueban las Cámaras, además de la sanción de leyes, son: los reglamentos, resoluciones, comunicaciones, declaraciones, decretos, autorizaciones, delegaciones a la Presidencia, designaciones, acuerdos, fijación de día y hora de las sesiones de tablas, compeler a los legisladores ausentes, homenajes, sanciones y mociones, de orden, de preferencia, de sobre tablas y de reconsideración. En el juicio político la declaración de formación de la causa, destitución  o declararle incapaz de ocupar cargos.

Comisiones

Cada una de las cámaras tiene, una comisión de labor parlamentaria y, según sus respectivos reglamentos, comisiones asesoras permanentes: 45 en Diputados y 27 en el Senado, además de comisiones especiales (4 en diputados), investigadoras y bicamerales (19), una de éstas creada por la Constitución con el nombre de Comisión bicameral permanente (art.  99 inc. 3 y 100 inc. 13 CN) y otras por leyes o resoluciones  de cada Cámara o conjuntas entre ambas.

Las reuniones de comisión son públicas. Sólo puede declararse su carácter reservado por decisión de dos tercios de sus miembros y cuando los asuntos a tratar requieran de estricta confidencialidad.

Los senadores que no sean miembros de una comisión pueden asistir a sus reuniones y tomar parte en las deliberaciones, pero no en la votación. Los autores de los proyectos serán especialmente citados.

A las reuniones reservadas, únicamente pueden concurrir senadores y las personas especialmente citadas por la comisión. En todos los casos las reuniones de la Comisión de Acuerdos serán públicas.

Ellas no sesionan mientras lo está haciendo el plenario de la Cámara. A pedido de tres diputados que la integran pueden incorporar al temario el tratamiento de asuntos entrados que ello indiquen (Art.109 RID).

Reglamento del Senado (RIS)

Labor parlamentaria  – Art. 57 última parte; Duda sobre el destino de los asuntos – Art. 90;  Ausencia de los miembros – Art. 101;  Dictámenes de mayoría y Minoría  – Art. 105;  Comisiones que proceden reunidas –  Art. 89;  Tipo de Comisiones – Art. 60  y del Art. 85 al 89;  Facultades de la Comisión  – Art. 94 / 98;  Convocatorias -Art. 103  último párrafo;  Actas – Art. 104; Despachos de Comisión – Art. 106 ;Proyectos del Poder Ejecutivo o en Revisión -Art. 138;  Discusión en Comisión -Art. 154/5/6

De Labor Parlamentaria

El presidente de la Cámara y los presidentes de los bloques parlamentarios —o los senadores que los reemplacen— bajo la presidencia del primero forman el plenario de labor parlamentaria. El plenario se reunirá al menos una vez por semana durante los períodos de sesiones y fuera de ellos cuando lo solicite cualquiera de sus miembros”. (Art. 56 RIS)

Son funciones del plenario preparar planes de labor parlamentaria; proyectar el orden del día; informarse del estado de los asuntos en las comisiones; promover medidas prácticas para la agilización de los debates y proponer aquellas medidas que conduzcan a un mejor funcionamiento del cuerpo. En lo posible, ningún dictamen de comisión será incluido en el plan de labor si no cuenta al menos con siete días corridos desde la fecha de distribución.” (Art. 57 RIS)

“El plan de labor será preparado y distribuido por el plenario con una antelación mínima de veinticuatro horas de la fijada para el inicio de la sesión respectiva. El mismo será considerado por la Cámara en el turno determinado por el artículo 187. Para su consideración cada senador podrá hacer uso de la palabra por una sola vez y por un tiempo máximo de cinco minutos. En caso de observaciones formuladas por cualquier senador las mismas serán sometidas a votación en el recinto.” (Art. 58 RIS)

“Si en el plenario de labor parlamentaria no se logra acuerdo sobre los temas a tratar en el orden del día, el presidente de la Cámara o cualquier senador puede formular una propuesta al respecto, la que se someterá a consideración de la Cámara, salvo que otro u otros senadores propongan otros planes de labor alternativos. En este caso, cada uno de los bloques tendrá derecho a fundar su posición por un tiempo máximo de cinco minutos, procediéndose de inmediato a votar las propuestas en el orden que hubiesen sido formuladas. (Art. 59 RIS)

Asesoras permanentes

“La Cámara tiene veintisiete (27) comisiones permanentes integradas por diecisiete (17) miembros cada una, con excepción de las comisiones de Asuntos Constitucionales; Relaciones Exteriores y Culto; de Minería, Energía y Combustibles y de Agricultura, Ganadería y Pesca, que estarán integradas por diecinueve (19) miembros, y la Banca de la Mujer, que estará integrada por todas las senadoras de la Nación.” (Art. 60 RIS)

“Si al destinarse un asunto existiese duda acerca de la comisión a que compete, la decidirá en el acto la Cámara. Ingresado un asunto a la Mesa de Entradas y a partir de su publicación en la Lista de Asuntos Entrados en el sitio Intranet del Senado, los señores senadores dispondrán de siete días hábiles para formular observaciones en cuanto al giro dispuesto para los expedientes. Las observaciones serán formuladas y debidamente fundadas por escrito y dirigidas a la Presidencia, la que resolverá en el plazo de tres días hábiles. En caso de que no sean resueltas en dicho plazo, la cuestión será puesta a consideración del cuerpo en la primera sesión que se realice. El plazo establecido en el segundo párrafo caduca en caso de que la comisión a la que fue girado el asunto haya producido dictamen previo a la petición de cambio de giro o a la resolución que la acuerde.” (Art. 90 RIS)

“Si en alguna comisión no se alcanza quórum luego de dos citaciones, cualquiera de sus miembros puede ponerlo en conocimiento de la Presidencia de la Cámara. Verificado este trámite y subsistiendo la falta de quórum, la comisión puede sesionar y dictaminar con la presencia de un tercio de sus miembros.” (Art. 101 RIS)

Cada asunto o proyecto se destinará a una sola comisión. La Presidencia o en su caso la Cámara, de acuerdo con lo previsto en el artículo 90, pueden resolver que pase a estudio de más de una comisión cuando la naturaleza del asunto así lo aconseje. En este caso, las comisiones procederán reunidas. Los pedidos de interpelaciones solicitados de acuerdo al artículo 71 de la Constitución Nacional, serán destinados a la Comisión de Asuntos Constitucionales y a la o las comisiones que de acuerdo con su materia resulten competentes. Cuando la trascendencia del asunto o algún otro motivo especial lo requiera, la comisión en que se halle radicado puede solicitar el aumento de sus miembros o el estudio conjunto con otra comisión, lo que decidirá la Cámara en el acto. (Art. 89 RIS)

“Las comisiones, por intermedio de sus presidentes, están facultadas para requerir informes y realizar todas aquellas diligencias que consideren necesarias para el estudio de los asuntos sometidos a su consideración. Asimismo, pueden dictar su reglamento de funcionamiento interno y organizarse en no más de dos subcomisiones por razones de trabajo, por tiempo determinado y al sólo fin de profundizar el estudio de un asunto que así lo requiera.” (Art. 94 RIS)

“Las comisiones comienzan su actividad en forma inmediata a la designación de sus miembros. Dictaminan los asuntos de su competencia durante todo el período de sesiones ordinarias. En caso de prorrogarse las sesiones ordinarias o convocarse a extraordinarias, las comisiones pueden seguir reuniéndose y dictaminar los asuntos sometidos a su consideración. Durante el receso pueden reunirse y estudiar los asuntos de su competencia, pero sólo dictaminar aquellos que hagan a cuestiones internas del Senado.” (Art. 95 RIS)

“Los miembros de las comisiones que dispongan de informes o documentos susceptibles de influir en la orientación de los dictámenes, deben ponerlos en forma inmediata en conocimiento del resto de los miembros, de lo contrario no podrán hacer uso de ellos en el recinto.” (Art. 96 RIS)

“El presidente provisional, el vicepresidente y los vicepresidentes 1° y 2° del Senado pueden ser miembros de las comisiones de la Cámara.”(Art. 97 RIS)

“Las comisiones se reúnen y dictaminan sus asuntos en el Senado. Sin perjuicio de ello, cuando circunstancias especiales lo aconsejen, las reuniones podrán realizarse en el lugar que se considere más conveniente para la consecución de los fines perseguidos.” (Art. 98 RIS)

“Las comisiones deben reunirse como mínimo una vez cada quince días, sin perjuicio de las convocatorias a reuniones extraordinarias que se realicen. Cada comisión establecerá día y hora de sus reuniones ordinarias, los que no deben coincidir con los de sesión de la Cámara. Las citaciones consignarán los asuntos a tratar y se garantizará el conocimiento de los mismos mediante el envío de la documentación correspondiente o indicando en el temario el número de ejemplar del Diario de Asuntos Entrados (D.A.E.) en el caso de encontrarse ya publicados. Las citaciones a reuniones ordinarias se realizarán, de ser posible, como mínimo con cuarenta y ocho horas de anticipación. Con la misma anticipación, cada comisión notificará a Dirección de Comisiones día, hora, lugar y temario a ser tratado, a fin de garantizar lo establecido en el artículo 44 inciso d). A pedido de un número mínimo de tres senadores, integrantes de cualquier comisión, se incorporarán al temario de la reunión, los asuntos entrados que éstos soliciten.” (Art. 103 RIS)

En todas las reuniones se labrará por Secretaría de la comisión un acta de asistencia en la que constará el orden del día y los asuntos dictaminados. Asimismo, se dejará constancia de las resoluciones que se adopten, asentando, a pedido del senador, las razones en las que funda su voto sobre el asunto considerado. Las actas labradas estarán a disposición de los particulares y de la prensa para su publicación, en el término de setenta y dos horas posteriores a cada reunión.”(Art. 104 RIS)

Para emitir dictamen sobre un asunto sometido a consideración de una o más comisiones, se requiere la firma de por lo menos más de la mitad de los miembros que reglamentariamente integran cada una de ellas. Toda comisión o plenario de comisiones, después de considerar un asunto y convenir uniformemente los puntos de su dictamen, acordará si el informe sobre el mismo ha de ser verbal o escrito. En el primer caso, designará el miembro que lo haya de dar y sostener la discusión. En el segundo, designará a su redactor y aprobada que sea la redacción, se adjuntará al texto del dictamen. Mas si en una comisión o plenario de comisiones no hubiese uniformidad, cada fracción de ella hará por separado su informe, verbal o escrito, y sostendrá la discusión respectiva. Si ambas fracciones estuvieran formadas por igual número de miembros, se considerará dictamen de la mayoría, a los fines del artículo 150, el que sostenga el presidente de la comisión.” (Art. 105 RIS)

“Las comisiones comunicarán al presidente de la Cámara los asuntos dictaminados. Una vez que los dictámenes de comisión ingresan a la Mesa de Entradas, los senadores no pueden retirar su firma de éstos. Las comisiones que emitan dictamen aprobando proyectos de comunicación por los que soliciten informes, o de declaración vinculados con eventos o actividades a desarrollarse en fecha determinada, con la firma de por lo menos dos terceras partes de sus integrantes, lo elevarán bajo la denominación de “Despacho de Comisión” a la Presidencia de la Cámara para que los comunique en forma directa a quien corresponda, dándose cuenta al Senado en la primera sesión que se realice. Los dictámenes de las comisiones permanentes, de que se haya dado cuenta al Senado o que se encuentren en el Orden del Día pendiente, se mantienen en vigor hasta la próxima renovación del cuerpo, siempre que antes no se produzca la caducidad en virtud de la ley 13.640 y sus modificatorias. Los dictámenes de las comisiones especiales caducan de acuerdo con las disposiciones de la ley mencionada.” (Art. 106 RIS)

“Todo proyecto que remite el Poder Ejecutivo o que, sancionado o modificado, devuelve la Cámara de Diputados pasa, sin más trámite, a la comisión respectiva, debiendo ser enunciado en la sesión respectiva y publicado en el Diario de Asuntos Entrados.” (Art. 138  RIS)

“Antes de entrar el Senado a considerar, en su calidad de cuerpo deliberante, algún proyecto o asunto, puede constituirse en comisión y considerarlo en tal calidad, con el objeto de cambiar ideas, conferenciar e ilustrarse preliminarmente sobre la materia.” (Art. 154 RIS)

“Para constituirse el Senado en comisión debe preceder petición verbal de uno o más senadores, acerca de la cual se decidirá en el momento.” (Art. 155  RIS)

“Acordada que sea, la comisión nombrará un presidente y secretarios, pudiendo serlo los mismos que desempeñen estos cargos en el Senado.” (Art. 156 RIS)

Reflexión final

Carlos María Bidegain ha dicho: “Un buen Congreso, a mi juicio, será el que ostente un título legítimo de representación, esté integrado en un elevado porcentaje por personas capaces para el desempeño del cargo, por su cultura, inteligencia, laboriosidad y antecedentes; cuente con un buen reglamento y en su correcta aplicación construya su `derecho parlamentario’ y se atenga a él, sobre la base del aprovechamiento del tiempo, la organización del trabajo en comisiones efectivamente dedicadas al estudio, el estricto respeto de las facultades de control, iniciativa y libertad de expresión de las minorías, sin perjuicio de la responsabilidad de la mayoría de cumplir su plan de labor, superando por medios lícitos toda abusiva maniobra obstruccionista; sepa actuar con urgencia cuando sea necesario, pero con serenidad y mesura dando ejemplo de respeto de los derechos de las personas y a las competencias del Poder Judicial y del Poder Ejecutivo; sea escrupuloso, hasta el punto de exageración, en el cuidado del comportamiento ético de las Cámaras, de sus miembros y de todo el Gobierno” .

Buenos Aires, noviembre de 2017.

Las ideas fuerza de la Constitución

alberdi

Juan Bautista Alberdi

SUMARIO: 1. Introducción. 2. Dignidad de la persona humana. 3. Progresividad y universalidad de los derechos. 4. Derechos humanos y el constitucionalismo. 5. Derechos no enumerados. 6. Conclusiones.  

  1. INTRODUCCIÓN

“Si yo no puedo contarle a mi nieto quién soy y de dónde vengo, él no va a saber quién es y de dónde viene. La cultura conociste en eso; en poder trasmitirles a las próximas generaciones quienes somos. Yo lo siento que hoy eso está en riesgo.” Arturo Bonin citado por Marcos Novaro en La Nacion 12/10/17.

Germán J. Bidart Campos construyó su grandiosa obra de Derecho Constitucional sobre bases firmes, para lo que apeló a la Filosofía del Derecho y a la Filosofía del Derecho Constitucional, porque consideró que ésta era y “(…)tendrá que ser, en lo sucesivo, la introducción al Derecho Constitucional positivo y comparado(…)”.Más allá que al derecho lo podamos describir, como proponía el Bidart Campos, en las tres dimensiones en que se nos muestra en el mundo jurídico; el de la conducta, el de la norma y el del valor justicia; ello no nos exime de intentar una conceptualización, e incluso una definición, que nos permita discernir respecto de su contenido, fuentes y alcance.

Las constituciones han reconocido desde siempre derechos personales, que son anteriores y superiores a las mismas, y que se originan en los bienes que posee la persona humana, en su espíritu, como es la libertad; en su realidad material corporal, como es la vida temporal, y en el desarrollo de su propia personalidad, que se realiza a través del trabajo. Cuando el hombre, animal social por naturaleza, intenta desarrollar dichos bienes interactuando con otros hombres se hace necesario para proteger a de dichos bienes el derecho, palabra que viene del latín dirigere (dirigir) o regere (regir), que alude a lo recto, o sea a la conducta dirigida o regida por el bien común, que es su fin. El “derecho a ser hombre” o persona es el primero de ellos, el derecho a la libertad, el derecho a la vida, y el derecho al trabajo -que genera el derecho de propiedad- constituyen los derechos fundamentales que tienen los hombres que viven con otros hombres, y de los cuales se derivan todos los demás derechos que las normas reconocen y garantizan.

Las expresiones “Derechos Humanos”, “Derechos del Hombre”, “Derechos Naturales”, “Derecho Innatos”, “Derecho Personales”, “Derechos Individuales”, “Derechos Fundamentales”, “Derechos Morales”, “Derechos Públicos Subjetivos”, “Derechos Subjetivos”, “Libertades Fundamentales” o “Libertades Públicas se usan indistintamente para referirse a estos derechos naturales o positivos, enumerados o no enumerados; por las constituciones, las declaraciones, los tratados internacionales o las leyes que los reconocen.

  1. DIGNIDAD DE LA PERSONA HUMANA

La persona humana, como unidad esencial e hipostática de espíritu y materia, es la que posee estos bienes esenciales, la libertad, la vida y el trabajo, que al ejercerlos en la vida de relación con otros hombres pueden producir confrontaciones que necesitan ser defendida a través de los derechos para evitar que se transgredan los límites de justicia, del dar a cada uno lo suyo, que exige el bien común de la sana convivencia. Así es como aparecen los derechos, que bien se han denominado naturales, ya que derivan de la dignidad de la persona humana. Los demás seres de la creación, ya sea que pertenezcan al reino mineral, vegetal o animal, por carecer de esta dignidad, no disponen de derechos que merezcan ser reconocidos ni garantizados por las normas positivas. La defensa de estos seres y al buen trato o uso que los hombres deba hacer de ellos, como es el caso de lo que hoy se denomina derechos de protección al ambiente o ecológicos, encuentran acogida en las leyes en razón de que los mismos han sido creados por Dios para servir al destino trascendente y temporal de los hombres en la tierra. Por eso Bidart Campos, agrega, que la dignidad del hombre es “inherente a su ser, a su esencia, a su naturaleza(…)Quién no ‘es’ hombre (ausencia ontológica de ser) no puede resistir el predicado de la dignidad.”[1] Digno, según el Diccionario de la Real Academia, es lo “que merece algo en sentido favorable o adverso(…)correspondiente, proporcionado al mérito y condición de una persona o cosa”.

Como bien expresa Jacques Maritain el hombre, creado por Dios, como realidad material, como individuo, “(…)se sostiene a sí mismo por la inteligencia y la voluntad”, lo que significa “(…)que en la carne y los huesos del hombre hay un alma que es un espíritu y vale más que todo el universo material”. “La persona tiene una dignidad absoluta porque está en relación directa con lo absoluto, único medio en que puede hallar su plena realización”. Y agrega que “Esta descripción no es monopolio de la filosofía cristiana(…) Es común a todas las filosofías que, de una u otro manera, reconocen la existencia de un Absoluto superior al orden todo del universo, y el valor supratemporal del alma humana.”[2]

Dice también “que en su aspecto ontológico el derecho natural es un orden ideal relativo a las acciones humanas, una división entre lo conveniente y lo inconveniente, lo adecuado e inadecuado, que depende de la naturaleza humana o esencia y de las necesidades inmutables en ella arraigadas….Cualquier situación dada, como por ejemplo, la de Caín con respecto de Abel, implica una relación con la esencia del hombre, y el posible asesinato de uno por el otro es incompatible con los fines generales y la más íntima estructura dinámica de aquella esencia racional Sencillamente: lo rechaza. De aquí que la prohibición de matar se basa en la esencia del hombre o es un imperativo de ella. El precepto: no matarás, es un precepto de derecho natural. Porque uno de los fines primordiales y generales de la naturaleza humana es preservar la existencia o el ser; el ser de aquella existencia que es una persona, y un universo en sí; y porque el hombre, en tanto que lo es, tiene derecho a la vida.”.[3]

Hay también quienes prescinden del derecho natural y fundamentan los derechos humanos en el historicismo, y los consideran derechos históricos o en la ética, y los tienen como derecho morales.[4] Desde un “análisis crítico” Hans Kelsen afirma que “la idea de un derecho natural superior al derecho positivo no tiene por finalidad debilitar la autoridad del derecho positivo, como podría creerse de primera intención, sino de reforzarla.”[5] Maritain, agrega, que “la misma ley natural exige que lo que ella deja indeterminado sea ulteriormente determinado, sea como un derecho o un deber (…).”[6]

  1. PROGRESIVIDAD Y UNIVERSALIZALIDAD DE LOS DERECHOS

Los derechos naturales tienen su raíz, entonces, en la eminente dignidad del hombre, como una realidad ontológica, que es “un orden ideal relativo a las acciones humanas, una división entre lo conveniente y lo inconveniente, lo adecuado e inadecuado,(…)”[7] pero también como una realidad gnoseológica, que significa el progresivo conocimiento que el hombre viene adquiriendo de las normas de derecho natural, desde que existe la humanidad, guiándose, según Santo Tomás, por las inclinaciones y no sólo por la racionalidad de la naturaleza humana. Este conocimiento no siempre es conceptual sino que se presenta muchas veces oscuro, crepuscular, confuso, asistemático, vital y depende de la “melodía interior que producen en el individuo las cuerdas vibrantes de las tendencia permanentes.”[8] Kelsen dice que “Se parte, pues, de la idea de que el derecho positivo permanece en vigor tanto tiempo como tarde el legislador en adaptarlo al derecho natural.”[9]

Esto es lo que nos permite hablar de un derecho natural de contenido progresivo o variable -como dice Rudolf Stammler [10]que alude al modo con que la razón ha llegado a conocer las reglas del derecho natural a través del tiempo y nos impide referirnos a los derechos como “nuevos” o “viejos”, o darle mayor o menor valor a los clasificados como civiles, políticos, sociales o de la primera, segunda o tercera generación. “El derecho natural no es un código escrito y el conocimiento del mismo por parte del hombre ha ido aumentando gradualmente a medida que su conciencia moral se fue desarrollando.”[11] Esto explica el porqué, a pesar de la prédica cristiana, se tardó diez y nueve siglos en abolir la esclavitud o veinte en reconocer los derechos políticos y sociales de la mujer.

Si al derecho le aplicáramos, como decía Alfredo Fragueiro, las causas del ser de Aristóteles y Santo Tomás, tanto intrínsecas como las extrínsecas, tendríamos entre las primeras la material, que en el caso del derecho es la relación interpersonal (potencia), y la formal, que es la justicia (acto), o sea la constante y perpetua voluntad de dar a cada uno lo suyo (Ulpiano). Las causas extrínsecas serían la eficiente: que es la ley, natural o positiva; la ejemplar: que es el orden moral o ético; y la final: que es el bien común.[12] Ello nos permitiría definir al derecho, tanto natural como positivo, como la relación humana justa, que tiene su origen en la ley, de naturaleza ética, dirigida al bien común. La esencia del derecho está en la conducta recta que determina la conducta de los hombres; la ley –natural o positiva-, que no es el derecho, es la que nos dice lo que es mío y lo que es tuyo, lo que es justo y lo que es injusto. La conducta torcida y la ley injusta no caben en el mundo del derecho, son, en definitiva, su contradicción, lo que el mismo procura superar, penar o reparar.

  1. LOS DERECHOS HUMANOS Y EL CONSTITUCIONALISMO

“La verdadera hazaña(…) del siglo XVIII fue sacar a plena luz los derechos humanos, también exigidos por el derecho natural.”[13] El nacimiento del constitucionalismo con la revolución norteamericana, la revolución francesa y la de los estados que se independizaron en América latina estuvo signada por la construcción de un orden social y político que tiene por propósito garantizar los derechos humanos, con fundamento en la dignidad de la persona y el derecho natural, reconocidos y asegurados por el texto escrito de las constituciones y de las demás leyes y normas complementarias. Esto está reflejado en los documentos que a continuación se analizan:

Declaración de la Independencia de las Provincias Unidas de Sud América del 9 de julio de 1816 en Tucumán

“Nos, los representantes de las Provincias Unidas en Sud América (denominación omitida en el art. 35 de la CN), reunidos en congreso general, invocando al Eterno que preside el universo, en nombre y por la autoridad de los pueblos que representamos, protestando al Cielo, a las naciones y hombres todos del globo la justicia que regla nuestros votos: declaramos solemnemente a la faz de la tierra, que es voluntad unánime e indubitable de estas Provincias romper los violentos vínculos que los ligaban a los reyes de España, recuperar los derechos de que fueron despojados, e investirse del alto carácter de una nación libre e independiente del rey Fernando séptimo, sus sucesores y metrópoli(“…y toda otra dominación extranjera” , agregado el 19/7/1816). Quedan en consecuencia de hecho y de derecho con amplio y pleno poder para darse las formas que exija la justicia, e impere el cúmulo de sus actuales circunstancias. Todas y cada una de ellas así lo publican, declaran y ratifican comprometiéndose por nuestro medio al cumplimiento y sostén de esta su voluntad bajo el seguro y garantía de sus vidas haberes y fama. Comuníquese a quienes corresponda para su publicación. Y en obsequio del respeto que se debe a las naciones, detállense en un manifiesto los gravísimos fundamentos impulsivos de esta solemne declaración. Dada en la sala de sesiones, firmada de nuestra mano, sellada con el sello del Congreso y refrendada por nuestros diputados secretarios.

Preámbulo de la Constitución Nacional (CN) de 1853/60

En sus 100 palabras se expresan los principios básicos que informan a esta Ley Fundamental, que son:

“Nos, los representantes del pueblo de la Nación (Confederación) Argentina reunidos en Congreso General Constituyente por voluntad y elección de las provincias que la componen, en cumplimiento de pactos preexistentes, con el objeto de constituir la unión nacional, afianzar la justicia, consolidar la paz interior, proveer a la defensa común, promover el bienestar general, y asegurar los beneficios de la libertad para nosotros, para nuestra posteridad y para todos los hombres del mundo que quieran habitar en el suelo argentino; invocando la protección de Dios, fuente de toda razón y justicia: ordenamos, decretamos y establecemos esta Constitución para la Nación (Confederación) Argentina.”

Declaraciones, derechos y garantías

Artículo 1º.- “La Nación Argentina adopta para su gobierno la forma representativa republicana federal, según la establece la presente Constitución.”

Artículo 19.- “Las acciones privadas de los hombres que de ningún modo ofendan al orden y a la moral pública, ni perjudiquen a un tercero, están sólo reservadas a Dios, y exentas de la autoridad de los magistrados. Ningún habitante de la Nación será obligado a hacer lo que no manda la ley, ni privado de lo que ella no prohíbe.”

Convención Constituyente de Santa Fe

En la sesión del 20/4/l853 Benjamín Gorostiaga afirmó que el proyecto: “está vaciado en el molde de la Constitución de Estados Unidos, único modelo de verdadera federación que existe en el mundo”, lo que en la misma sesión ratificó Juan María Gutiérrez, el otro miembro informante de la comisión redactora.

La Declaración de la Independencia de Estados Unidos de América (EEUU) de 1776

Comienza diciendo: “Cuando en el curso de los acontecimientos humanos se hace necesario para un pueblo disolver los vínculos políticos que lo han ligado a otro y tomar entre las naciones de la tierra el puesto separado e igual a que las leyes de la naturaleza y el Dios de esa naturaleza le dan derecho, un justo respeto al juicio de la humanidad exige que declare las causas que lo impulsan a la separación.”

Y agrega que: “Sostenemos como evidentes estas verdades: que los hombres son creados iguales; que son dotados por su Creador de ciertos derechos inalienables; que entre estos están la vida, la libertad y la búsqueda de la felicidad.”

Como fundamento del poder afirma:“Que para garantizar estos derechos se instituyen entre los hombres los gobiernos, que derivan sus poderes legítimos del consentimiento de los gobernados; que cuando quiera que una forma de gobierno se haga destructora de estos principios, el pueblo tiene el derecho a reformarla o abolirla e instituir un nuevo gobierno que se funde en dichos principios, y a organizar sus poderes en la forma que a su juicio ofrecerá las mayores probabilidades de alcanzar su seguridad y felicidad. La prudencia, claro está, aconsejará que no se cambie por motivos leves y transitorios gobiernos de antiguo establecidos; y, en efecto, toda la experiencia ha demostrado que la humanidad está más dispuesta a padecer, mientras los males sean tolerables, que a hacerse justicia aboliendo las formas a que está acostumbrada. Pero cuando una larga serie de abusos y usurpaciones, dirigida invariablemente al mismo objetivo, evidencia en designio de someter al pueblo a un despotismo absoluto, es su derecho, es su deber, derrocar ese gobierno y proveer de nuevas salvaguardas para su futura seguridad.

Y concluye: Por lo tanto, los Representantes de los Estados Unidos de América, convocados en Congreso General, apelando al Juez Supremo del mundo por la rectitud de nuestras intenciones, en nombre y por la autoridad del buen pueblo de estas Colonias, solemnemente hacemos público y declaramos: Que estas Colonias Unidas son, y deben serlo por derecho, Estados Libres e Independientes; que quedan libres de toda lealtad a la Corona británica, y que toda vinculación política entre ellas y el Estado de la Gran Bretaña queda y debe quedar disuelta; y que, como Estados Libres o Independientes, tienen pleno poder para hacer la guerra, concertar la paz, concertar alianzas, establecer el comercio y efectuar los actos y providencias a que tienen derecho los Estados Independientes. Y en apoyo de esta Declaración, con absoluta confianza en la protección de la Divina Providencia, empeñamos nuestra vida, nuestra hacienda y nuestro sagrado honor.”

La “búsqueda de la felicidad” es un valor siempre invocado por los norteamericanos. Y la felicidad es sentirse realizado como persona y satisfecho por gozar de lo que se desea o por disfrutar de algo bueno. Facundo Manes ha dicho que:”La clave de la felicidad no la da ni la fama, ni el poder, ni el dinero. Lo que dala felicidad, el bienestar, es tenerlazos humanos, estar conectados con amigos, con la pareja (…)” etcétera, lo que tiene que ver con el interactuar de las personas, informada por la justicia, que genera conductas recta, que son, en definitiva, el derecho.

Preámbulo de la Constitución de EEUU de 1787

Nosotros, el pueblo de los Estados Unidos, a fin de formar una Unión más perfecta, establecer la justicia, garantizar la tranquilidad nacional, tender a la defensa común, fomentar el bienestar general y asegurar los beneficios de la libertad para nosotros y para nuestra posterioridad, por la presente promulgamos y establecemos esta Constitución para los Estados Unidos de América.”

Declaración de Derechos de Hombre y del Ciudadano de la Revolución Francesa (1789)

La Revolución francesa tuvo por lema:Libertad, Igualdad y Fraternidad, y en ése documento se hace una:

“(…)declaración solemne, de los derechos naturales, inalienables y sagrados del hombre(…)” que “(…)”reconoce y declara”(…)”bajo los auspicios del Ser Supremo, los siguientes derechos del hombre y del ciudadano:

           “a.1. Los hombres nacen y permanecen libres e iguales en derechos, las distinciones sociales no pueden fundarse más que sobre la utilidad común.”

           “a.2. El objeto de toda asociación política es la conservación de los derechos naturales e imprescriptibles del hombre(…)”.

La Declaración Universal de los Derechos del Hombre de la ONU de 1948 dice en su artículo 1: “Todos los seres humanos nacen libres e iguales en dignidad y derechos y, dotados como están de razón y conciencia, deben comportarse fraternalmente los unos con los otros.”

Juan Bautista Alberdi dijo, en Valparaíso en 1852 antes de la sanción de la Constitución, que: “El Congreso Argentino constituyente no será llamado a hacer la República Argentina, ni a crear las reglas o leyes de su organismo normal; él no podrá reducir su territorio, ni cambiar su constitución geológica, ni mudar el curso de los grandes ríos, ni volver minerales los terrenos agrícolas. El vendrá a estudiar y a escribir las leyes naturales en que todo eso propende a combinarse y desarrollarse del modo más ventajoso a los destinos providenciales de la República Argentina.”

“Así, pues, los hechos, la realidad, que son obra de Dios y existen por la acción del tiempo y de la historia anterior de nuestro país, serán los que deban imponer la constitución que la República Argentina reciba de las manos de sus legisladores constituyentes. Estos hechos, esos elementos naturales de la constitución normal, que ya tiene la República por obra del tiempo y de Dios, deberán ser objeto de estudio de los legisladores, y bases y fundamentos de su obra de simple estudio y redacción, digámoslos así, y no de creación.”[14]

  1. DERECHOS NO ENUMERADOS

Sin embargo, el artículo 33 de la CN, introducido en la primera reforma de 1860, dice: “Las declaraciones, derechos y garantías que enumera la Constitución, no serán entendidos como negación de otros derechos y garantías no enumerados; pero que nacen del principio de la soberanía del pueblo y de la forma republicana de gobierno.” Esto último, que parecería contradecir lo antes afirmado de que el derecho tiene por fuente a la persona y no a la “soberanía del pueblo”, se aclara en la Convención de la Provincia de Buenos Aires, que fue la que gestó las enmiendas que ese mismo año sancionó la Convención Nacional ad hoc reunida en Santa Fe.

El informe del 3 de abril de 1860 de la Comisión examinadora -de la primera de estas convenciones- dijo: “Los derechos de los hombres que nacen de su propia naturaleza, como los derecho de los pueblos que conservando su independencia se federan con otros, no pueden ser enumerados de una manera precisa. No obstante esa deficiencia de la letra de la ley ellos forman el derecho natural de los individuos y de las sociedades, porque fluyen de la razón del jénero (sic) humano, del objeto mismo de la reunión de los hombres en una comunión política, y del fin que cada individuo tiene derecho a alcanzar. El objeto primordial de los gobiernos es asegurar y garantir esos derechos naturales de los hombres y de los pueblos; y toda lei (sic) que los quebrantase, destruiría los fundamentos de la sociedad misma, porque iría contra el principio fundamental de la soberanía; porque iría contra la voluntad de los individuos y de los pueblos(…). El Derecho civil, el derecho constitucional, todos los derechos creados por las leyes, la soberanía misma de los pueblos, puede variar, modificarse, acabar también, para reaparecer en otro derecho civil o en otro derecho político, o por el tácito consentimiento de la nación o por las leyes positivas; pero los derechos naturales, tanto de los hombres como de los pueblos constituidos por la Divina Providencia (…) siempre deben quedar firmes e inmutables. (…)”[15]

En la sesión del 1º de mayo de 1860 Domingo Faustino Sarmiento dijo de este dispositivo que: “(…) Se entiende también que esos principios ahí establecidos son superiores a la Constitución; son superiores a la soberanía popular;(…) Sería escusado (sic) entrar a detallar todas las conquistas de la moral y de la libertad porque están en la conciencia universal de la humanidad. Ahí están grabadas conjuntamente la historia del progreso humano, del cristianismo y aún las modificaciones que los bárbaros del Norte han introducido en la sociabilidad del mundo cristiano(…)” Dalmacio Vélez Sarsfield, por su parte, expresó: “Estos derechos son superiores a toda Constitución, superiores a toda ley y a todo C.L. y tan estensos (sic) que no pueden estar escritos en la Constitución y para determinarlos de una manera general el artículo de la reforma dice: -no solamente esos derechos, sino todos los derechos naturales, de los hombres o de los pueblos aunque no estén enumerados en la Constitución se juzgan reservados, como que no se pueden enumerar todos los derechos que nacen de la naturaleza del hombre y del fin y objeto de la Sociedad y de la soberanía del pueblo.”[16]

El artículo 33 tiene su origen en la Enmienda IX de la Constitución de EEUU que expresa: “La enumeración de ciertos derechos que se hace en esta Constitución no deberá interpretarse como denegación o menoscabo de otros derechos que pertenecen al pueblo.”, y en la de California de 1849, Artículo I Sección 21, que dispone: “Esta enumeración de derechos no se interpondrá como una denegación o afirmación de otros retenidos por el pueblo.”[17]

Pablo Ramella lo critica al afirmar que: “El artículo 33 está deficientemente redactado. No es consecuente con el criterio sustentado en la misma Convención con respecto a la naturaleza de los derechos civiles, y se aparta de su modelo que es mucho más comprensivo, por cuanto la fórmula norteamericana puede admitir, sin forzar el texto, tanto los derechos civiles como los políticos. Los derechos civiles no pueden nacer de la soberanía del pueblo. A lo más podría admitirse como fundamento de los derechos políticos, pero en ese caso quedarán sin fundamentación, como derechos civiles, los no enumerados, lo que no entra en la intención de los constituyentes, que se referían desde luego, a ambas clases de derechos.”[18] Juan Casiello decía al respecto que: “(…) más habría valido la no incorporación del principio en nuestra Constitución por los equívocos a que se presta” y, agrega, que: “Aquellos constituyentes sabían bien, en efecto, que los derechos de la persona humana no provenían de la ‘voluntad general’ni de la ‘forma de gobierno’. Expresamente lo declararon en la convención de Buenos Aires (…)” [19]

Ante esta contradicción, entre el texto del artículo 33 y los fundamentos dados por sus autores, en la reforma de 1987 de la Constitución de la Provincia de Córdoba, luego de declarar en su preámbulo como un primer objetivo de la misma el: “(…)de exaltar la dignidad de la persona y garantizar el pleno ejercicio de sus derechos; reafirmar los valores de la libertad, la igualdad y la solidaridad (…)”, en el artículo 20 cuando en vez de repetir la fórmula del artículo 33 de la Nacional se sustituyó la frase “que nacen de la soberanía del pueblo y de la forma republicana de gobierno” por la que dice: “(…)que se derivan de la forma democrática de gobierno y de la condición natural del hombre”.

  1. CONCLUSIONES

De lo expuesto surge que:

6.1.     La dignidad de la persona humana es el fundamento de los derechos con los que el hombre defiende los bienes esenciales de su personalidad frente a las demás personas y del estado.

6.2.     Esos bienes son: la libertad (de su espíritu), la vida (que emana de su cuerpo material) y el trabajo, que es una manifestación de su personalidad (unidad esencial de espíritu y materia), de los que surgen los derechos a la libertad, a la vida y al trabajo, y de los que derivan el resto de los derechos humanos.

6.3.     La esencia del derecho es lo justo, o sea la relación justa, que se da sólo cuando los hombres interactúan y viven asociados.

6.4.     La ley es la causa eficiente del derecho, que dicta la autoridad legítima de la sociedad que hoy es el estado democrático, teniendo por modelo el orden moral o ético, y por finalidad el bien común de la sociedad política.

6.5.     Las Constituciones, tratados, leyes y contratos sólo reconocen derechos, que son anteriores y superiores a los mismos, y que surgen de la naturaleza del hombre, aunque los textos constitucionales no siempre explicitan con claridad estos fundamentos.

6.6.     Del análisis de los artículos de las constituciones de América latina que reconocen derechos no enumerados o enunciados muchas veces surge la filiación personalista y jusnaturalista o de otro carácter que fundamenta a los derechos del hombre.

6.7.     Los derechos humanos tienen un contenido progresivo lo que hace que en la medida que el conocimiento de la humanidad avanza con el tiempo y las inclinaciones de las personas lo hacen necesario tenemos que reconocer y garantizar nuevos derechos personales y colectivos.

6.8.     Los derechos humanos se han internacionalizados y globalizados y su atención no es competencia sólo de los estados sino que los organismos de la comunidad cada vez tienen una mayor y mejor injerencia en su protección.

6.9.   La CN declara y garantiza derechos humanos naturales de la persona; e incorpora, muchos de ellos, a la legalidad positiva; a favor de nacionales o extranjeros, tanto en su texto original como en sus reformas, aunque no usa expresiones que otros ordenamiento mencionan como la “dignidad de la persona”, la “búsqueda de la felicidad”, la “fraternidad”, la “prudencia” o “bien común”.

6.10. Las reformas de 1957 y 1994 incorporaron en las 11.954 palabras que tiene ahora la CN (la sancionada en 1853 tenía 7195 y la de EEUU solo 4363 sin incluir las 27 enmiendas) los llamados derechos de segunda y tercera generación, y dieron jerarquía constitucional a los tratados internacionales de derechos humanos. Se crearon nuevos órganos y funcionarios como: un organismo fiscal federal, la Comisión Bicameral Permanente, el Defensor del Pueblo, la Auditoría General de la Nación, el Jefe de Gabinete de ministros, el Consejo de la Magistratura, un jurado de enjuiciamiento y el Ministerio Público. También se incorporan nuevas palabras y expresiones, que actualizan y hacen más precisa su aplicación, como: democracia, derecho humanos, dignidad, equidad, seguridad social, ética pública, ambiente sano, marcos regulatorios, participación, discriminación, desaparición forzada de persona, coparticipación, solidaridad, desarrollo y desarrollo humano, calidad de vida, igualdad de oportunidades, nacionalidad natural, preexistencia étnica y cultural, identidad, posesión y propiedad comunitaria de las tierras, progreso económico, justicia social, control y defensa de la legalidad y acciones positivas.

Para terminar, vale la pena recordar que Alberdi decía: “El Estado es incapaz de crear derechos, si por derechos se entiende no una potestad arbitraria, hija de la fuerza, porque, sin duda, el Estado puede crear derechos de esta clase, sino una potestad legítima, racional, moral, inherente al hombre en virtud de las leyes de su constitución natural.(…)El Estado no hace, ni puede hacer otra cosa que dar una realidad estable y permanente a los derechos y obligaciones que antes de la sociedad sólo tenían una realidad imperfecta y precaria. Lo único que puede dar es penas y recompensas, y al favor de ellas, realidad completa a los derechos y obligaciones que no él sino Dios puede crear. [20]

Córdoba, octubre de 2017.

*Es profesor emérito de las UNC y UCC y fue diputado de la Nación.

[1] “Teoría general de los derechos humanos” página 72, Astrea, 1991.

[2] “Los derechos del hombre y la ley natural”, páginas 12 y 13, Biblioteca Nueva Buenos Aires, 1956.

[3] “El hombre y el estado”, página 106, Editorial Guillermo Kraft   Ltda. 1952.

[4] Eusebio Fernández “El problema del fundamento de los derechos humanos”, página 78, Anuario de Derecho Humanos 1981, Universidad Complutense, Madrid 1982.

[5] “Teoría pura del derecho” Temas Editorial Universitaria de Buenos Aires 1996, página 108.

[6] Obra citada, página 81.

[7] Jacques Maritain “El Hombre y el Estado”, página 106, Editorial Guillermo Kraft Ltda.1952.

[8] Obra citada, página 110.

[9] Obra citada, página 109.

[10] Alfredo Fragueiro “Las causas del Derecho” Editorial. Assandri, 1949, página 240 y siguientes.

[11] Obra citada, página 109.

[12] “De las causas del derecho Ensayo metafísico”, Editorial Assandri, 1949.

[13] Jacques Maritain Obra citada, página 113.

[14] “Las Bases”, página 82 y siguiente, Obras escogidas, 1952.

[15] Emilio Ravignani “Asambleas Constituyentes Argentinas” Universidad de Buenos Aires, 1937, tomo IV, página 772.

[16] Obra y tomo citado, páginas 841 a 843.

[17] José Armando Seco Villalba “Fuentes de la Constitución Argentina” Depalma, 1943.

[18] “Derecho Constitucional”, Segunda Edición, Depalma, de 1982, página 317.

[19] “Derecho Constitucional Argentino”, Editorial “Perrot” Buenos Aires, 1954, página 280.

[20] “Obras Escogidas”, Tomo XI, página 433, Editorial Luz del Día, Buenos Aires, 1957.